公眾參與治安治理法治化路徑探析

摘 要：公眾參與治安治理已成為公安機(jī)關(guān)治安部門治安治理的趨勢，并得到普遍推廣。而現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)范供給不足，操作性不強(qiáng)等問題導(dǎo)致公眾參與治安治理存在以下幾個(gè)主要問題：公眾參與治安治理法律依據(jù)的系統(tǒng)性和操作性不強(qiáng)，公眾參與治安治理權(quán)責(zé)不清;參與程序不規(guī)范;參與范圍不明晰;參與效力不明確。要有效促進(jìn)公眾參與治安治理，需要進(jìn)一步完善治安治理的相關(guān)法律法規(guī)，通過法治明確公眾參與的權(quán)利與責(zé)任，規(guī)范公眾參與程序;明確公眾參與范圍;提升公眾參與效力;不斷推動(dòng)公眾參與治安治理法治化。

關(guān)鍵詞：公眾參與;治安治理 ;法治化

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，治安問題發(fā)生了新的變化趨勢，各種社會(huì)矛盾日益突出，在警力不足的前提下，公安機(jī)關(guān)治安部門及治安民警的工作壓力越來越大。從黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、黨的十九大可以看出新時(shí)代中國執(zhí)政黨強(qiáng)調(diào)通過公眾參與促進(jìn)治理的理念，將公眾參與作為有效滿足社會(huì)需求和解決社會(huì)矛盾的手段。公眾廣泛、有序的參與治安治理有利于提高治安治理社會(huì)化水平，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制的重要一環(huán)。但是，如何將公眾參與、治安治理、法治化這三個(gè)主題緊密對(duì)接，并在法治層面破除公眾參與治安治理的各種障礙， 是亟需解決的問題。文章試圖通過對(duì)現(xiàn)存的公眾參與治安治理的相關(guān)法律法規(guī)的梳理，發(fā)現(xiàn)公眾參與治安治理法治化存在的問題，并從法律的激勵(lì)和引導(dǎo)作用出發(fā)提出完善公眾參與治安治理法治化的一些對(duì)策，為提升公眾參與治安治理法治化提供一點(diǎn)思考方向。

一、公眾參與治安治理法治化內(nèi)涵分析

規(guī)范意義上的公眾參與治安治理，是指公安機(jī)關(guān)在相關(guān)立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)、進(jìn)行公共治安治理時(shí)，由公安機(jī)關(guān)通過開放途徑，從公眾和行政相對(duì)人及相關(guān)人處獲取信息，聽取意見，通過公眾的反饋、互動(dòng)對(duì)公共決策和治安治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。公眾參與治安治理的主體是一種較為松散的、較為隨意的組合，具有最廣泛的群眾基礎(chǔ)，一般公眾參與是自愿的、非強(qiáng)迫的。公眾參與治安治理的范圍較廣泛，既包括涉及公共利益政治性和政策性事項(xiàng)，也包括公眾較關(guān)注的不涉及公共利益的事項(xiàng)，總的來說公眾參與的內(nèi)容主要偏重治安治理政策、公共管理和制度內(nèi)的參與，公眾參與治安治理的事項(xiàng)一般是最常見，看得見、摸得著的。治安治理需要積極的公眾參與，要求公眾承擔(dān)參與治安治理事項(xiàng)的責(zé)任，但是這種責(zé)任并不是一種法律上的強(qiáng)制責(zé)任，這種責(zé)任是一種道德責(zé)任，是一種公民美德，是一種期待。穆勒認(rèn)為自愛之私德和兼愛之公德都是合理、必要的，是免于外在強(qiáng)制的，可以通過說服勸誘實(shí)現(xiàn)。因此文章所述的公眾參與治安治理的法治化更加強(qiáng)調(diào)的是法律的引導(dǎo)、激勵(lì)手段。

二、公眾參與治安治理法律制度存在的主要問題

（一）公眾參與治安治理法律制度分散，操作性不強(qiáng)

目前，我國關(guān)于公眾參與治安治理的法律制度較分散，僅有的一些法律規(guī)定往往較抽象和宏觀，能體現(xiàn)出公眾參與的應(yīng)然狀態(tài)，卻缺乏使公眾參與治安治理成為普遍實(shí)然狀態(tài)的一些具體的、細(xì)化的、可操作性的參與機(jī)制。由于相關(guān)的法律制度分散，難以操作，使得公眾參與治安治理難以持續(xù)化、制度化。目前，江蘇省正嘗試逐步構(gòu)建公眾參與治理的法律制度體系，例如，《江蘇省社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定“按照群眾自防自治的原則，可以根據(jù)需要在一定區(qū)域內(nèi)組織群眾性治安聯(lián)防隊(duì)，在公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)下，執(zhí)行巡邏、守護(hù)等維護(hù)社會(huì)治安的任務(wù)?！?該條例雖然提出了建立群眾性治安治理組織并賦予其職能，但對(duì)于參與公眾的產(chǎn)生方式，法律地位，履行職能和承擔(dān)責(zé)任的具體方式，公安機(jī)關(guān)與公眾代表的互動(dòng)方法，公眾參與和配合公安治安治理及執(zhí)法的內(nèi)容，如何參與等等都沒有明確規(guī)定，缺乏操作性。這導(dǎo)致公眾參與治安治理往往淪為一種走形式、走過場，隨意性較大。因此，零散的、缺乏體系的、操作性不強(qiáng)的法律制度是影響公眾參與治安治理積極性，影響公眾參與治安治理廣度、深度及有效性的首要問題。

（二）公眾參與治安治理的權(quán)責(zé)不清

公眾參與治安治理不僅意味著參與治安治理是一項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)在某種程度上也承擔(dān)或分享治安部門的職權(quán)和職責(zé)。公眾在行使一定的權(quán)利同時(shí)需要承擔(dān)一定的責(zé)任。因此，通過法律制度賦予公眾參與治安治理一定的權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)與職責(zé)，有利于充分發(fā)揮公眾參與治安治理的積極性。目前，宏觀上，我國法律制度對(duì)于整體性的公眾參與治安治理規(guī)定已形成共識(shí)，依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾，公眾參與已經(jīng)成為治安治理的一項(xiàng)基本法律原則。但是，在微觀上，關(guān)于公眾參與治安治理的具體權(quán)利和責(zé)任不清晰。公眾參與治安治理權(quán)利不清晰主要體現(xiàn)在：公眾對(duì)具體治安治理活動(dòng)決策的參與不清晰;公眾對(duì)與治安治理有關(guān)的計(jì)劃和政策決策的參與不清晰;公眾對(duì)相關(guān)法律制定及執(zhí)行過程的參與等具體的權(quán)利行使沒有明確的規(guī)定。公眾在參與治安治理過程中還存在法律責(zé)任不清晰的問題。除了公安機(jī)關(guān)通過合同或協(xié)議的形式購買服務(wù)使公眾參與治安治理外，其他情形的公眾參與治安治理所引發(fā)的法律責(zé)任的界定不明確。例如協(xié)助巡邏人員在協(xié)助民警執(zhí)法過程與執(zhí)法對(duì)象發(fā)生沖突而導(dǎo)致他人人身、財(cái)產(chǎn)損害的情形，如何厘清執(zhí)法協(xié)助人員的個(gè)人責(zé)任與公安執(zhí)法部門的行政賠償責(zé)任;在治安治理過程中部分志愿者因過失對(duì)他人造成的損害該如何界定和承擔(dān)責(zé)任;在治安治理過程中，如果志愿者因法律、法規(guī)、政策學(xué)習(xí)掌握不到位或宣傳勸導(dǎo)過程中出現(xiàn)失誤，誤導(dǎo)了公眾，或?qū)λ苏?dāng)權(quán)益造成一定損害時(shí)，責(zé)任該如何劃分等等問題法律沒有明確的規(guī)定。

（三）公眾參與治安治理范圍不明晰

公眾參與治安治理的范圍即公眾參與治安治理的事項(xiàng)或者某個(gè)事項(xiàng)的具體參與環(huán)節(jié)。從治安治理的事項(xiàng)來看，公眾參與的范圍較廣泛，包括治安秩序維護(hù)、治安巡邏、交通維護(hù)、矛盾糾紛調(diào)解、治安防范宣傳教育、信息情報(bào)搜集等。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，治安治理面臨著更多的挑戰(zhàn)與壓力，治安治理存在專業(yè)性和綜合性并存的特點(diǎn)。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)，較復(fù)雜的治理事項(xiàng)，對(duì)參與者的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能要求較高，關(guān)于參與者的參與方式，參與程度，合適人員的篩選機(jī)制等沒有明確的規(guī)定。對(duì)于綜合性的治安治理治理活動(dòng)，對(duì)公眾參與的專業(yè)技能要求不高，但由于涉及事項(xiàng)寬泛，如何確定參與公眾的數(shù)量，參與的具體范圍，參與的事項(xiàng)或環(huán)節(jié)，還需要明確，并考慮行政成本和行政效率。

（四）公眾參與治安治理的程序不規(guī)范

目前，公眾參與治安治理的法律程序存在不規(guī)范的問題。公眾有效參與治安治理首先需要有具體的法律程序來保障。法律程序具有明確性、規(guī)范性和責(zé)任性，而針對(duì)公眾參與治安治理的具體事項(xiàng)、步驟、方式、順序、時(shí)限、責(zé)任等內(nèi)容卻缺乏明確化的規(guī)定;具體的合乎規(guī)范的公眾參與機(jī)制還不完善;針對(duì)公眾參與治安治理違反參與程序?qū)е碌暮蠊麘?yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也較模糊。我國目前是以憲法形式確認(rèn)了公眾管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，為公眾參與提供了憲法依據(jù)。比如憲法第111條就規(guī)定了公眾有協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并反映群眾意見、要求和提出建議的權(quán)利。但是憲法確定了權(quán)利并不等于公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，它只是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的第一步。憲法權(quán)利是抽象的，只有通過立法把公眾參與治安治理的權(quán)利具體化才能真正實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)。通過調(diào)查我國公眾參與治安治理實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，絕大部分關(guān)于治安治理的法律規(guī)定中公眾參與只是一項(xiàng)原則化的規(guī)定，缺乏具體可操作性的實(shí)現(xiàn)程序。公眾參與治安治理程序缺乏可操作性還導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性過強(qiáng)，公眾參與治安治理的范圍、步驟、方式等往往取決于公安機(jī)關(guān)的意愿，而公安機(jī)關(guān)是否愿意接納公眾作為參與治安治理的主體直接體現(xiàn)在其對(duì)公眾參與的態(tài)度。因此，公眾參與治安治理充滿了不確定性甚至是隨意性，缺乏一個(gè)穩(wěn)定的、規(guī)范的制度安排。通過進(jìn)一步查詢公眾參與治安治理相關(guān)法律規(guī)定發(fā)現(xiàn)，以“應(yīng)當(dāng)”形式授予公眾參與權(quán)，向公安機(jī)關(guān)施加義務(wù)的規(guī)定不多，公安機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與采用的大多數(shù)是以“可以”的形式規(guī)定的內(nèi)容，以上現(xiàn)象導(dǎo)致目前公眾參與治安治理流于形式，公眾參與治安治理沒有得到普遍適用，仍然停留在權(quán)力先行而不是權(quán)利至上的階段。

三、推進(jìn)公眾參與治安治理法治化的建議

（一）構(gòu)建完善的公眾參與治安治理法律制度體系

公眾參與治安治理法治化，首先應(yīng)當(dāng)完善公眾參與治安治理的法律制度，構(gòu)建一個(gè)較為完整的公眾參與治安治理的法律制度體系，以實(shí)現(xiàn)公眾參與治安治理從憲法性抽象的，原則的規(guī)定向具體的，規(guī)制性轉(zhuǎn)變。具體的參與主體制度，參與權(quán)利制度，參與責(zé)任制度，參與程序制度都應(yīng)當(dāng)包含在治安治理法律制度體系內(nèi)。公安機(jī)關(guān)治安部門與各行各業(yè)及老百姓接觸最多，最具有群眾基礎(chǔ)，與公眾的互動(dòng)更容易低成本，高效率進(jìn)行。在涉及公眾協(xié)助巡邏，行業(yè)協(xié)會(huì)治理，治安秩序維護(hù);治安防范宣傳，糾紛調(diào)解，防控體系建設(shè)，情報(bào)信息搜集等相關(guān)內(nèi)容時(shí)，通過建立完善的公眾參與法律制度，更有利于公安機(jī)關(guān)治安部門開展工作，把自己不善于做的，做不好的，讓公眾參與治理，達(dá)到合作共治，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)治理效果。因?yàn)橹伟膊块T這一單一部門與公眾合作共治相對(duì)來說比較容易構(gòu)建和組織實(shí)施具體的法律規(guī)則和制度的。因此構(gòu)建完善的公眾參與治安治理法律制度系統(tǒng)需要以具體的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件來具體規(guī)制公眾參與的權(quán)利與責(zé)任，參與的范圍，參與的方式，參與的途徑，參與的效力等等內(nèi)容。

（二）通過法治明確公眾參與治安治理的權(quán)利與責(zé)任

公眾積極有效參與治安治理，還需要通過法治明確劃分公眾參與的權(quán)利和責(zé)任。雖然公民私權(quán)利遵循“法不禁止即可為”，但是很多權(quán)利仍然來自法律的授權(quán)，如果法律沒有做出規(guī)定，公民實(shí)際上不享受某些權(quán)利。因此需要通過法律制度的形式明確公眾參與治安治理的具體權(quán)利。而責(zé)任劃分涉及民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任。如果公安機(jī)關(guān)治安部門及治安民警在執(zhí)法過程中，因主觀過錯(cuò)對(duì)被執(zhí)法對(duì)象造成人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任或民事責(zé)任。那么公眾參與治安治理如果造成人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失該如何承擔(dān)責(zé)任呢，如果公眾在參與治安治理過程中是作為一個(gè)被委托者的角色，其因執(zhí)法協(xié)助造成的法律責(zé)任就應(yīng)當(dāng)減輕或免除其責(zé)任，原則上應(yīng)由相應(yīng)的公安部門承擔(dān)參與行為導(dǎo)致的法律責(zé)任。但是如果參與的公眾故意或者重大過失產(chǎn)生的法律責(zé)任則需要由參與者本人承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)還需要明確公眾的合理注意義務(wù)，防止出現(xiàn)不良法律后果。通過法律制度厘清公眾參與的權(quán)利和責(zé)任，能夠調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，消除公眾參與的顧慮，最大限度地鼓勵(lì)公眾參與到治安治理中來，促進(jìn)共享共治治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）明確公眾參與治安治理范圍

為了提升公眾參與治安治理的有效性、有序性同時(shí)降低治理成本，就需要通過法律制度明確公眾參與治安治理的具體事項(xiàng)及環(huán)節(jié)。對(duì)于哪些事項(xiàng)需要公眾參與，哪些環(huán)節(jié)適合公眾參與，哪些內(nèi)容公眾能夠有效參與等應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分。在治安領(lǐng)域更適合公眾參與的事項(xiàng)主要有自我守法、普法宣傳、志愿活動(dòng)、治安秩序維護(hù)、信息情報(bào)搜集、違法行為舉報(bào)監(jiān)督等方面。適合公眾參與治安治理的具體環(huán)節(jié)主要包括相關(guān)法律、法規(guī)、政策的制定環(huán)節(jié)，執(zhí)法環(huán)節(jié)，評(píng)估環(huán)節(jié)等。在相關(guān)法律、法規(guī)、政策的制定環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)廣泛聽取公眾意見和建議，尤其是要傾聽與法律、法規(guī)、政策實(shí)施有直接利益的相對(duì)人和間接利益的相關(guān)人的意見，要考慮到公眾群體的利益與個(gè)別人的利益。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，適合公眾參與的內(nèi)容主要有帶頭執(zhí)行決策內(nèi)容、政策法規(guī)宣傳、協(xié)助執(zhí)法、監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)等方面。在工作評(píng)估環(huán)節(jié)，適合公眾參與的內(nèi)容主要有治安部門及民警在治安治理過程中的表現(xiàn)如工作作風(fēng)、執(zhí)法及服務(wù)水平、管理效率等方面進(jìn)行監(jiān)督并提出意見和建議。需要公眾參與治安治理的范圍是廣泛的，但需要在具體事項(xiàng)，具體環(huán)節(jié)有明確的規(guī)定，各地公安機(jī)關(guān)可以依據(jù)當(dāng)?shù)氐墓袼刭|(zhì)，經(jīng)濟(jì)水平，人口數(shù)量確定具體的參與事項(xiàng)和環(huán)節(jié)。

（四）規(guī)范公眾參與治安治理程序

規(guī)范公眾參與治安治理程序需要在現(xiàn)存的法律、法規(guī)、規(guī)章等基礎(chǔ)上分析歸納公眾參與的形式，使公眾明確自己的參與地位和具體的參與方式。參與程序越詳細(xì)就越具有可操作性。便于公眾參與的實(shí)現(xiàn)。規(guī)范公眾參與治安治理程序主要在于增加公眾參與治安治理的可操作性。規(guī)范公眾參與治安治理首先需要通過法律的形式明確需要公眾參與治安治理的內(nèi)容和特征，屬于治安治理內(nèi)容，符合治安治理特征，不涉及保密的事項(xiàng)，適合公眾參與，有利于發(fā)揮公眾作用都可以制定公眾參與制度，并通過法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的方式將公眾參與治安治理的形式、步驟、順序、時(shí)效、效力等程序內(nèi)容確定下來，可以提升公眾參與治安治理程序的指引性和預(yù)見性。其次，對(duì)于與公眾生活密切相關(guān)或直接涉及公眾利益的法律、法規(guī)、規(guī)章，相關(guān)的規(guī)定應(yīng)該從“可以”變?yōu)椤皯?yīng)當(dāng)”。再次，規(guī)范參與程序還應(yīng)明確公眾與治安部門的互動(dòng)及反饋方面的具體程序，關(guān)于互動(dòng)的頻次，互動(dòng)的形式;反饋的途徑，反饋的內(nèi)容等要具體。最后，規(guī)范參與程序還可以對(duì)普通參與程序與特殊參與程序進(jìn)行區(qū)分。 例如對(duì)反饋意見、收集建議、舉報(bào)違法行為等常見參與方式，在程序上可以適當(dāng)簡化，注重結(jié)果的反饋。對(duì)于重大決策參與、協(xié)管參與、聽證參與等特殊參與方式，就需要在參與程序方面做出更詳細(xì)、更全面的規(guī)定。

四、結(jié)語

治安治理與傳統(tǒng)的治安管理相比，更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多元主體共治，公眾參與治安治理被視為內(nèi)在的應(yīng)然邏輯。通過調(diào)查梳理我國關(guān)于公眾參與治安治理的法律制度發(fā)現(xiàn)，阻礙公眾參與治安治理并積極發(fā)揮作用的制度性因素就是法治化保障不足。公眾參與治安治理的法治化不僅僅是憲法層面的抽象權(quán)利依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)在具體法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等層面具有詳細(xì)的參與主體、參與內(nèi)容、參與程序、參與權(quán)利責(zé)任，參與保障等規(guī)定，為公眾參與治安治理提供明確的指引。治安治理的內(nèi)容較廣泛，每個(gè)具體事項(xiàng)的治理規(guī)則和方式存在不同，因此，公眾參與的形式、范圍、程序等會(huì)存在一定差異。因此，從立法層面如何規(guī)定才能確保構(gòu)建起相對(duì)具體的公眾參與制度，為公眾參與適合的治安治理事項(xiàng)提供依據(jù)和指引，還需要在實(shí)踐中不斷探索和完善。

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基金項(xiàng)目：文章為中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“社會(huì)治理創(chuàng)新視域下公眾參與治安治理的法治路徑研究”的研究成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：RWYB201902;文章為2019年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“公眾參與治安治理法治化的現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑研究”的研究成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：2019SJA0514。

作者簡介：常婷（1986.03- ），女，漢族，河南永城人，講師，碩士研究生，研究方向：治安學(xué)。