跨界流域聯(lián)防聯(lián)治的信息公開與公眾參與研究

摘 要：我國疆域廣闊，流域網(wǎng)格縱橫密布，長久以來跨行政區(qū)流域污染問題嚴(yán)重。從最初的屬地模式行政管理，到后來不同流域管理局的設(shè)立，我國跨行政區(qū)流域污染治理保持著碎片化的行政管理方式。受大氣污染防治的啟發(fā)，人們逐漸開始探索跨界流域聯(lián)防聯(lián)治的長效運行機制。聯(lián)防聯(lián)治離不開信息交流和公眾參與，分析了信息公開和公眾參與機制的基本內(nèi)涵及主要意義，立足于我國現(xiàn)階段的流域聯(lián)防聯(lián)治制度，探索這兩個機制所面臨的困境，提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：流域聯(lián)防聯(lián)治;信息公開;公眾參與

文章編號：1004-7026（2020）06-0088-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A

面對我國目前跨界水體污染的現(xiàn)狀，應(yīng)擴大信息公開范圍，保障民眾的知情權(quán)，支持公眾參與到生態(tài)環(huán)境治理工作中，從而提高公眾的生態(tài)文明意識。

1? 跨界流域污染聯(lián)防聯(lián)治信息公開與公眾參與的意義

在跨界流域污染聯(lián)防聯(lián)治的工作過程中，環(huán)境信息公開是公眾行使知情權(quán)的有效途徑，保障公眾知情權(quán)是政府公開環(huán)境信息的主要目的?？缃缌饔蛭廴就鶗皟蓚€以上不同地域，若在此過程中相關(guān)機構(gòu)沒有及時公開有關(guān)信息，就會造成流域沿岸公眾的環(huán)境信息不對稱，從而引發(fā)恐慌甚至引發(fā)多地之間的糾紛，不利于聯(lián)防聯(lián)治工作的推進[1]。

環(huán)境信息公開和公眾參與有助于提高跨行政區(qū)流域污染聯(lián)防聯(lián)治的行政效率。公眾參與跨行政區(qū)流域污染聯(lián)防聯(lián)治的最大作用在于有效提高聯(lián)防聯(lián)治的行政效率。具體表現(xiàn)為以下幾點。

（1）能夠有效提升環(huán)境決策的科學(xué)性，降低環(huán)境決策失誤概率。

（2）能夠有效增強政府的監(jiān)督管理能力。首先，能夠利用地域便利及時監(jiān)督流域沿岸的企業(yè)，有效彌補環(huán)境監(jiān)管部門在企業(yè)監(jiān)督方面的時間缺口和空間缺口，減少企業(yè)“流竄作案”可能性。其次，能夠通過廣泛的公眾監(jiān)督，加大對行政機關(guān)在流域活動的項目審批以及執(zhí)法活動中自由裁量權(quán)的限制，有效排除行政機關(guān)濫用權(quán)力的可能性。再次，能夠加大公眾對跨行政區(qū)流域環(huán)境治理決策以及執(zhí)法的認(rèn)同感，提高行政機關(guān)公信力。

公眾參與不僅是公眾參與社會治理的渠道，也是國家對公眾進行法律科普的最好時機，有助于公眾遵守政策和法律[2]。

2? 我國跨行政區(qū)流域污染聯(lián)防聯(lián)治中公眾參與的困境

2.1? 立法的局限性和原則性

無論是國家立法還是地方性法規(guī)，在具體法律中都納入了信息公開以及公眾參與制度，《政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開條例（試行）》更是充分對政府信息公開作了一定的立法要求。但是這些立法中有關(guān)環(huán)境信息公開與公眾參與制度的規(guī)定相對原則化，并未針對這一問題作出一般性的法律規(guī)制。雖然后來的《環(huán)境保護公眾參與辦法》補充了對公眾參與制度的具體規(guī)定，但是該辦法作為部門規(guī)章，其法律地位較低，在實踐中的效力不足，并且在相關(guān)程序的設(shè)置上也存在與現(xiàn)實脫節(jié)的現(xiàn)象。

2.2? 企業(yè)環(huán)境信息公開不充分

現(xiàn)階段，我國政府環(huán)境信息公開的工作已經(jīng)取得了一定進展，但是環(huán)境信息公開不光是政府的義務(wù)，同時也是企業(yè)的義務(wù)。目前我國對于企業(yè)必須公開的環(huán)境信息范圍劃分有限，主要關(guān)注末端排污信息的公開情況，忽略了企業(yè)在生產(chǎn)活動過程中的環(huán)境信息，企業(yè)在生產(chǎn)活動中造成環(huán)境污染的可能性會更高，但是其生產(chǎn)經(jīng)營決策過程中由于信息公開不充分，不能及時受到公眾的監(jiān)督。

2.3? 公眾主體認(rèn)同度缺失

我國一元的流域治理模式?jīng)Q定了政府在流域環(huán)境治理中占據(jù)著主導(dǎo)地位，從而加大了公眾對于政府的依賴性。從公眾角度來說，流域沿岸的公眾對于自己作為公眾參與機制主體的認(rèn)同感不強，主要因為政府占據(jù)著決策的絕對主動權(quán)，公眾認(rèn)為治理是政府的事情，參與的積極性不高。從政府層面來說，行政機關(guān)在環(huán)境審批、監(jiān)管、執(zhí)法中具有高度的自主權(quán)，政府會因為自己的主導(dǎo)作用，忽視了公眾參與的必要性。

2.4? 我國的環(huán)境公眾參與范圍較小

環(huán)境公眾參與范圍較小主要體現(xiàn)在參與過程范圍較小。目前，公眾參與只限于流域污染治理的末端環(huán)節(jié)?？缃缌饔蜻@一問題也非常突出，由于跨界流域的固有特點，其治理并不是獨立行政區(qū)的問題，應(yīng)當(dāng)著眼全流域的長遠(yuǎn)發(fā)展。在跨界流域治理過程中，政府通常披露事件的原因、經(jīng)過以及造成的不良后果，而公眾則對事件的調(diào)查進展以及后續(xù)治理進行監(jiān)督。

3? 完善我國跨界流域污染聯(lián)防聯(lián)治信息公開與公眾參與的方法

3.1? 完善跨界流域污染聯(lián)防聯(lián)治信息公開與公眾參與立法系統(tǒng)

目前，我國針對環(huán)境信息公開以及公眾參與以政策指引為主，相關(guān)立法多為原則性立法。為了保障政策落地，應(yīng)該通過立法對環(huán)境公開以及公眾參與制度進行進一步細(xì)化。擴大企業(yè)必須公開的環(huán)境信息范圍，明確具體指標(biāo)。

針對公眾參與制度的長效運行，必須要實現(xiàn)有法可依，公眾的參與渠道、參與程序、反饋機制、救濟機制等都必須在立法中作出明確規(guī)定。以指導(dǎo)性原則為基礎(chǔ)，通過細(xì)化原則確定公眾參與的范圍、內(nèi)容、具體程序等，以立法創(chuàng)新公眾的參與方式，拓寬公眾參與的范圍。

3.2? 健全跨界流域污染聯(lián)防聯(lián)治信息公開制度

由于我國跨流域治理存在機構(gòu)眾多、分工復(fù)雜的問題，多龍治水的現(xiàn)象普遍，因此掌握流域環(huán)境信息的部門非常多，相互之間的信息流通非常不便。在互聯(lián)網(wǎng)科技不斷發(fā)展的今天，有必要以大數(shù)據(jù)平臺為依托，設(shè)立專門的流域信息管理平臺，為流域管理行政機構(gòu)以及流域沿岸企業(yè)提供信息流通的便利條件。公眾可以通過平臺獲得來自政府和企業(yè)兩方面的環(huán)境信息，保障公眾的知情權(quán)，從而提高公眾參與度，促進流域長治久安。

3.3? 提高公眾參與主體認(rèn)同度

針對我國公眾認(rèn)同度不高的問題，可以從以下幾方面入手。

從政府層面來看，要求政府以管理理念的轉(zhuǎn)變促進管理方式的轉(zhuǎn)變，即積極從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，樹立有限政府的理念。因跨界流域的固有特性，流域治理對人力財力的支持要求更嚴(yán)格，政府在具體的治理過程中需要精細(xì)化到每一個河段、每一個支流。雖然我國也在積極探索發(fā)展河長制、湖長制等相關(guān)制度，但政府作用的有限性無法避免，如果政府不能樹立有限政府的理念，會浪費流域治理資源。從公眾角度來看，可以通過法律科普教育喚醒公眾的參與意識，通過行政機關(guān)的積極引導(dǎo)和鼓勵，促進公眾參與。拓寬公眾參與范圍不僅有助于提升政府的公信力，還能使公眾成為管理公共事務(wù)的參與者，真正實現(xiàn)全民參與治理，共建美麗中國。

參考文獻：

[1]王俊燕，劉永功，衛(wèi)東山.我國流域管理公眾參與機制初探[J].人民黃河，2016（12）：66-73.

[2]周蕓，張林輝，華懷玉，公眾參與環(huán)境保護的有效路徑[J].環(huán)境與發(fā)展，2018（1）：16-17.

作者簡介：王依娜（1992—），女，漢族，甘肅蘭州人，在讀碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。