績效管理下鄉(xiāng)村干部行為模式研究

摘 要：行為模式表現(xiàn)了人們的行動特點和行為邏輯，而績效管理常常影響組織內(nèi)個人工作的行為模式。綜述了我國政府績效管理研究，總結(jié)了赤峰市松山區(qū)鄉(xiāng)村兩級組織績效管理實踐，探討了績效管理下鄉(xiāng)村干部工作行為模式分類和特征，提出了夯實日常管理基礎(chǔ)、強化績效導向?qū)W習、注重績效結(jié)果應用等促進積極行為模式選擇的對策。

關(guān)鍵詞：績效管理;行為模式;鄉(xiāng)村干部

文章編號：1004-7026（2020）06-0040-04? ? ? ? ?中國圖書分類號：D262.3 ? ? ? ? 文獻標志碼：A

績效管理的目的是持續(xù)提升個人、部門和組織的績效。黨的十九大提出，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理[1]。中共中央、國務(wù)院提出全面實施預算績效管理。黨的十八提出，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理[2]。這些對政府績效管理實踐和研究都具有重要的指導作用。

1? 我國政府績效管理特色

1.1? 引進與創(chuàng)新并舉

我國政府績效管理既是一個引進、吸收再創(chuàng)新的過程，又是一個實踐、總結(jié)再提高的過程。

通過財政部門主導的支出績效評價實踐，我國于2003年拉開了建設(shè)現(xiàn)代財政制度的序幕。廣東省率先構(gòu)建由人大主導、政府部門協(xié)同、第三方實施的財政績效評價新模式[3]。山東省青島西海岸新區(qū)通過“七個注重”，構(gòu)筑預算績效管理新機制[4]。

何新榮（2017）[5]提出在從主體、客體、條件、責任承擔、配套保障等方面構(gòu)建績效審計問責制度。隨著政府績效管理實踐發(fā)展，于童（2019）[6]將我國政府績效管理劃分為目標責任制、服務(wù)承諾制、績效評估和綜合管理4個階段。

政府績效管理常被作為分析和改進工作的工具。王建等（2020）[7]將目標管理法、360°評價法用于機關(guān)管理人員績效考核。

李天勇（2019）[8]構(gòu)建了以“民眾”“經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護”“工作流程”“學習與成長”4個一級指標為核心的平衡計分卡模型，以提高政府績效評估的有效性和完整性。

陳娜等（2020）[9]分析了在因素法分配的財政資金績效評價中存在不同來源資金設(shè)定績效目標和評價脫節(jié)、對項目和資金評價脫節(jié)、忽視對因素法的評價等問題，提出績效目標上下銜接、整體評價、評價分配方法、鼓勵公眾參與等解決辦法。其中，通過績效評價促使分配方法改進，是對現(xiàn)有運行機制的挑戰(zhàn)。

1.2? 突出服務(wù)于民

我國政府績效管理是為中國特色社會主義建設(shè)服務(wù)、為人民謀福祉的，因此一些學者將人本理念、幸福指數(shù)、依法行政納入政府績效管理之中。

為人民服務(wù)是政府績效管理的根本目的。周思璇（2019）[10]提出，從提高以人為本理念重視程度、體現(xiàn)民眾根本利益、促進人的全面發(fā)展、鼓勵群眾參與政府績效管理4個維度，將以人為本理念滲透到在政府績效管理中。

李四能（2016）[11]提出，應當把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為政績考評的重要內(nèi)容，構(gòu)建有導向作用、分類分區(qū)有差別化的考評指標體系，促使考評重心從“以生產(chǎn)為中心”轉(zhuǎn)向“以國民福祉為中心”。

人民滿意是政府績效管理的主要目標。張麗瓊（2018）[12]提出，以公共政策幸福指數(shù)小Q模型為基礎(chǔ)，從客觀福利狀況、主觀幸福指數(shù)和績效評價維度3方面出發(fā)，構(gòu)建基于公眾幸福指數(shù)構(gòu)建政府績效滿意度評價指標體系。

依法行政是政府績效的重要保障。孫洪敏（2015）[13]提出，將依法行政納入政府績效管理，重點包括依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執(zhí)法體制改革、堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、全面推進政務(wù)公開6方面。

1.3? 具有中國特色

我國政府績效管理中，黨政督考融合、項目治國等做法具有中國特色，體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

政府績效管理體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。劉朋朋和贠杰（2018）[14]發(fā)現(xiàn)，地方政府利用“黨政督考一體化”或“政府督考一體化”的督考融合范式，解決“重年終考核、輕平時督查”“重視領(lǐng)導部署、忽視公眾意見”，以及督查與績效評估工作兩條線脫節(jié)、多部門推動下工作合力缺失落實無力等問題。

項目治國和項目制具有中國特色。張學博（2017）[15]認為，我國持續(xù)推行項目治國，在縣、鄉(xiāng)、村產(chǎn)生了有效激勵，極大提高了政府績效。趙早早和何達基（2019）[16]認為，要繼續(xù)完善項目預算管理，重視部門預算績效管理制度建設(shè)。

1.4? 有待提高完善

我國政府績效管理中存在的問題，需要進一步從頂層制度設(shè)計上予以解決。

張學博提出，項目制所導致的條條尋租和基層政府債務(wù)等問題，須予以重視并解決。趙早早和何達基認為，績效預算領(lǐng)導可以改變績效預算的目的、策略、改革力度和結(jié)果，績效預算推行失敗的致命問題是項目和部門層面的能力不足。

秦曉蕾（2017）[17]研究發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核應對模式中，強控制、高壓力下的嚴格執(zhí)行和共謀執(zhí)行模式存在暗箱操作、侵害群眾利益行為。作為一種管理手段，政府績效管理需要不斷自我更新，在改革中加以完善。

2? 赤峰市松山區(qū)鄉(xiāng)村兩級組織績效管理實踐

2.1? 鄉(xiāng)村兩級組織構(gòu)成

赤峰市松山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)包括黨委、人大、政府、紀委（監(jiān)委），其中副科級以上領(lǐng)導干部屬于領(lǐng)導班子成員。下設(shè)部門分為黨群、行政、事業(yè)3類，部門負責人為環(huán)節(jié)干部。從級別上，分為科級、副科級領(lǐng)導干部、股級干部和普通工作人員。從類別上，分為黨群公務(wù)員、公務(wù)員、事業(yè)人員和工勤人員。

各行政村設(shè)立黨支部、村委會和監(jiān)委會。村干部分為半脫產(chǎn)和誤工補工兩種。半脫產(chǎn)干部一般為3～5人，包括黨支部書記、村委會主任、會計、計生主任、治保主任等。未擔任上述職務(wù)的三委班子成員和村民組長屬于誤工補工人員。

2.2? 鄉(xiāng)村績效考核體系

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級績效管理，以目標責任制和服務(wù)承諾制為基礎(chǔ)，通過德能勤績廉、檢查評比、全員參與和自我管理等模式，基本上實現(xiàn)了黨政督考融合。

績效考核包括鄉(xiāng)村兩級組織年度目標考核、組織生活會、民主評議黨員、黨員干部廉潔從政考核、專項工作和項目績效考核、項目預算績效目標考核，行政及事業(yè)單位工作人員年度考核、站所辦年度績效考核等內(nèi)容。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子年度目標考核結(jié)果是松山區(qū)委、區(qū)政府確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效排名的主要依據(jù)，影響領(lǐng)導干部職務(wù)升遷或調(diào)動，影響后備干部提拔使用，影響單位評優(yōu)、評獎數(shù)量，影響下一年度項目申請。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子年度目標考核極為重視?？冃Э己私Y(jié)果在一定程度上能夠起到查缺補漏、彌補不足和改進提高的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員和村半脫產(chǎn)人員也是績效考核的主要對象。機關(guān)工作人員年度目標考核結(jié)果與年度評優(yōu)、評獎和績效工資掛鉤，村班子考核與村半脫產(chǎn)干部工資掛鉤。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員和村半脫產(chǎn)干部對年度目標考核均較為重視，形成了較為固定的模式。

在村班子考核中，考慮面積、人口、經(jīng)濟和社會發(fā)展狀態(tài)等因素，在村與村之間適當平衡，達到相對公平。在考核結(jié)果尤其是獎勵性績效上，要體現(xiàn)出“干好干壞不一樣”。由于考核方案年際之間相對穩(wěn)定，村干部工資不會出現(xiàn)大起大落，促進了村工作開展。

日常督察或檢查對促進工作開展的作用同樣重要，能夠起到鼓勵先進、督促后進的作用，有一定糾偏糾錯的作用。應將上級黨組織開展的巡察、政府及部門組織的專項巡查、審計部門經(jīng)濟責任審計等列入日常檢查。

對鄉(xiāng)級組織的督察，一般由上級黨委辦執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以自查方式落實整改，并按時間節(jié)點上報進展報告。對鄉(xiāng)級組織的檢查，一般由縣級領(lǐng)導帶隊或業(yè)務(wù)部門完成。鄉(xiāng)級組織自檢一般由黨委或政府主要領(lǐng)導帶隊完成。對村級組織的督察，一般由負責一個村以上包片領(lǐng)導完成。對村級組織的檢查，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府主要領(lǐng)導帶隊完成。

2.3? 鄉(xiāng)村績效管理總體評價

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織黨政融合督察考核一體的績效管理體系，促進了黨和國家路線、方針、政策的落實，確保了黨建、經(jīng)濟、社會各項工作的開展，維護了社會穩(wěn)定。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“村財鄉(xiāng)管”“四議兩公開”“五三二一”等工作，基本實現(xiàn)了村級財務(wù)支出績效管理[18-20]。各村會計、報賬員和以前從事過財務(wù)工作的村黨支部書記、村委會主任，能夠?qū)⒇攧?wù)知識納入績效管理中，推動了村務(wù)公開，保證了班子團結(jié)，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

目前松山區(qū)鄉(xiāng)村績效管理中存在的問題主要包括以下內(nèi)容：因歷史原因?qū)е碌呢搨蔬^高;個別項目或?qū)ｍ椆ぷ饔欣速M現(xiàn)象;績效管理效果容易受到“新官不理舊賬”或黨政領(lǐng)導不團結(jié)行為的影響;黨政機關(guān)工作人員“評優(yōu)”存在“輪流坐莊”現(xiàn)象，績效工資激勵性不足;部分工作人員績效意識不強，自我管理能力不足。

2.4? 鄉(xiāng)村干部工作的行為模式分類

上級黨委、政府通過量化考核、績效排名與擇優(yōu)提拔控制下一層黨委、政府。這種政治錦標賽式的激勵范式對鄉(xiāng)級基層組織適用，而對村級組織并不完全適用。兩級組織側(cè)重點不同，因此績效管理考核結(jié)果運用效果亦不同。

鄉(xiāng)級或村級組織主要采取黨組織領(lǐng)導下的分工負責制。在鄉(xiāng)村兩級組織之間，采用副科級以上領(lǐng)導干部包片、環(huán)節(jié)干部和普通機關(guān)工作人員包村協(xié)作制。鄉(xiāng)級組織包片包村責任制是促進村級組織提高績效水平的重要措施。

鄉(xiāng)村級組織成員常將工作分為中心工作和業(yè)務(wù)工作兩類。領(lǐng)導干部分管的工作屬于業(yè)務(wù)工作，部門工作人員按職能設(shè)置的工作屬于業(yè)務(wù)工作和“分內(nèi)之事”。中心工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨和政府組織實施，以部門之力難以完成，需要鄉(xiāng)村干部共同配合完成的關(guān)系全局性的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包片包村和村干部包村民小組責任制下分配的工作亦可分為中心工作和業(yè)務(wù)工作兩種類型。

中心工作體現(xiàn)的是協(xié)作，業(yè)務(wù)工作體現(xiàn)的是分工。上述兩種工作績效對不同人員影響不同，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對中心工作或業(yè)務(wù)工作存在積極或消極的行為模式。常見模式有積極行為模式、業(yè)務(wù)工作積極行為模式和消極行為模式。

2.5? 不同行為模式人員特點

副科級以上領(lǐng)導干部、后備干部和希望通過工作業(yè)績?nèi)〉锰崧毶w機會的環(huán)節(jié)干部或普通工作人員，對待工作符合積極行為模式。他們自我管理能力強，對待工作認真，積極主動完成工作，一般能夠在時間節(jié)點前完成工作。

環(huán)節(jié)干部和業(yè)務(wù)人員，特別是事業(yè)單位擬晉升職稱人員，對業(yè)務(wù)工作比中心工作積極，屬于業(yè)務(wù)工作積極行為模式。

部分工作人員，沒有提職升遷和職稱評定壓力，往往對工作拖拖拉拉、得過且過，屬于消極行為模式。個別人員因謀求調(diào)離、準備考試、即將退休或退居二線，采取消極行為模式。

3? 促進績效導向積極行為模式的建議

3.1? 頂層設(shè)計

2018年9月我國全面實施預算績效管理以來，《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》成為指導基層績效管理中“管錢”“管事”的重要文件[21]，對提高鄉(xiāng)村兩級績效管理水平有指導作用。中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，從用人導向、考核評價、容錯糾錯等方面提出激勵干部擔當作為、干事創(chuàng)業(yè)，是“管人”的制度設(shè)計[22]。相關(guān)部門從“管人”“管事”“管錢”方面制定詳細實施辦法并出臺配套辦公軟件，有助于進一步規(guī)范基層實踐。

3.2? 基層對策

鄉(xiāng)村組織通過預算績效管理，提高鄉(xiāng)村干部選擇積極行為模式比例，降低消極行為模式比例，能夠在保證人員和預算支出不變的情況下，大幅度提高組織績效產(chǎn)出，為此提出如下建議。

（1）增強績效管理觀念，夯實日常管理基礎(chǔ)。“其身正，不令而行;其身不正，雖令不從”。領(lǐng)導應帶頭講績效，多檢查，促進“我要有績效”觀念和氛圍的形成。做好日?？冃n案歸檔工作，防止歸檔材料“用完就扔”，并以此使“人情分”縮水。

（2）強化績效導向?qū)W習，提升績效產(chǎn)出能力?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?。結(jié)合黨組織開展的主題教育活動，提高鄉(xiāng)村干部服務(wù)意識、績效意識。結(jié)合業(yè)務(wù)培訓或?qū)W習，提高業(yè)務(wù)水平、財務(wù)知識和工作能力。

（3）注重績效結(jié)果應用，提高獎勵績效標準。要充分利用績效考核結(jié)果，發(fā)揮評優(yōu)人員標桿導向作用，促使懶散人員轉(zhuǎn)變行為模式，使鄉(xiāng)村干部“在其位謀其政、有為者有位、有位者有為”。提高獎勵績效標準，發(fā)揮績效工資激勵機制，防止機關(guān)評優(yōu)評獎“輪流坐莊”現(xiàn)象出現(xiàn)。

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作者簡介：潘玉春（1976—），女，蒙古族，內(nèi)蒙古赤峰人，?？疲r(nóng)經(jīng)師。