我國城鎮(zhèn)住房保障政策的“七個(gè)階段”與“七大趨勢(shì)”

王長(zhǎng)水

摘要：本文根據(jù)筆者長(zhǎng)期基層住房保障工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國住房政策的研究理解，分析了我國城鎮(zhèn)住房政策及住房保障制度的發(fā)展過程及發(fā)展趨勢(shì)，將其分別歸納為“七個(gè)階段”和“七個(gè)趨勢(shì)”。只是個(gè)人拙見，不對(duì)之處請(qǐng)同行與專家賜教。

關(guān)鍵詞：住房保障;發(fā)展過程;發(fā)展趨勢(shì)

1 我國城鎮(zhèn)住房政策的發(fā)展歷程及住房保障概念的提出

新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)住房政策一般認(rèn)為大體經(jīng)歷了政府完全保障、市場(chǎng)化改革、市場(chǎng)化與政府保障相結(jié)合三個(gè)大的階段。依筆者個(gè)人之見，以上三個(gè)大階段又可細(xì)分為以下七個(gè)小階段：

1.1 政府完全保障階段（建國后至1980年）。自建國初期至1980年，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)職工實(shí)行的是低工資、高福利制度，工資構(gòu)成中不包含住房消費(fèi)，城鎮(zhèn)居民的住房基本上依靠政府和單位來解決，一般都是居住低租金的福利公房。由于當(dāng)時(shí)我國城鎮(zhèn)人口較多，國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，政府和單位解決住房的壓力不堪重負(fù)，同時(shí)，城鎮(zhèn)居民的住房面積及住房質(zhì)量也都非常低。

1.2 商品化改革階段（1980年至1994年）。這個(gè)階段，按照鄧小平同志對(duì)公房改革的談話精神，國家提出了住房商品化和社會(huì)化的改革思路，鼓勵(lì)政府和單位公有住宅向個(gè)人（現(xiàn)住戶）出售，利用收回的售房資金再建設(shè)住房，實(shí)現(xiàn)住房再分配，加快解決城鎮(zhèn)居民住房困難。由于此階段公房提倡向個(gè)人出售，住房實(shí)現(xiàn)了買賣交換，具備了一定的商品屬性，故可稱為商品化改革階段;同時(shí)國家利用收回的售房資金和新籌集的住房建設(shè)資金進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)新建住宅并開始公開向社會(huì)出售，標(biāo)志著住房供應(yīng)開始社會(huì)化（不再僅是單位分房）;另外，住房管理也開始實(shí)行社會(huì)化管理，由單位后勤管理轉(zhuǎn)為社會(huì)化的物業(yè)管理。因此這個(gè)階段的重大歷史貢獻(xiàn)是拉開了住房商品化和社會(huì)化改革的序幕。但限于當(dāng)時(shí)歷史條件的限制，當(dāng)時(shí)的住房商品化改革還不算真正意義上的商品化，更不能算是真正意義上的市場(chǎng)化，因?yàn)楫?dāng)時(shí)向個(gè)人出售住房的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于住房的價(jià)值，實(shí)行的是房改優(yōu)惠價(jià)。同時(shí)，住房商品化改革過程中也走入了“重售輕租”的誤區(qū)，忽視了住房租賃商品化的改革，雖然房改初期曾提出“租售同步”，即公房提租與公房出售同步，但在實(shí)際執(zhí)行過程中房改提租一直滯后于房改出售。

1.3 市場(chǎng)化改革并引入政府保障階段（1994年至1998年）。隨著房改售價(jià)的不斷提高和住房商品化的不斷完善和逐步推進(jìn)，住房市場(chǎng)逐步形成，住房市場(chǎng)化改革也初步顯現(xiàn)。這時(shí)，國家已開始認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)居民住房問題不能完全交給市場(chǎng)來解決，中低收入家庭單純通過市場(chǎng)是解決不了住房問題的，于是國家提出了以安居工程為重點(diǎn)的住房保障制度（但當(dāng)時(shí)尚未提出“住房保障”概念）。標(biāo)志性文件是1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號(hào)）。該文件第一次提出向中低收入家庭出售經(jīng)濟(jì)適用住房、建立住房公積金制度、建立政策性住房信貸體系、允許集資合作建房等，這些都帶有政府住房保障性質(zhì)。當(dāng)時(shí)尚未提出“廉租住房”概念，因?yàn)楫?dāng)時(shí)福利性實(shí)物分房還未停止，一些經(jīng)濟(jì)困難買不起房改房或經(jīng)濟(jì)適用住房的仍可租住政府或單位提供的福利性公房。

1.4 新住房體制建立階段（1998年至2003年）。1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)）提出停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，住房供應(yīng)完全社會(huì)化，這標(biāo)志著住房供應(yīng)新體制開始建立。自此，城鎮(zhèn)職工的住房消費(fèi)納入工資（隨工資發(fā)放住房補(bǔ)貼，一次性住房資金補(bǔ)貼等）。這個(gè)階段應(yīng)當(dāng)是住房市場(chǎng)化改革更進(jìn)一步，但同時(shí)政府對(duì)住房保障也更加重視。因?yàn)樵撐募状翁岢隽庾》恐贫?，并勾勒出覆蓋所有收入人群的城市住房供應(yīng)體系政策框架，即對(duì)最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，高收入家庭購買或租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。

1.5 加快住房保障體系建設(shè)階段（2003年-2008年）。這個(gè)階段國家對(duì)住房保障的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，認(rèn)識(shí)到了自1980年以來住房制度改革“重市場(chǎng)輕保障”的誤區(qū)，于是逐步調(diào)整和完善住房保障政策，更加突出和重視廉租住房制度，強(qiáng)調(diào)改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度。將經(jīng)濟(jì)適用住房的出售對(duì)象從中低收入家庭調(diào)整為低收入家庭，將廉租住房保障范圍從最低收入家庭擴(kuò)大到低收入家庭。住房保障體系從以出售經(jīng)濟(jì)適用住房為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到以廉租住房制度為重點(diǎn)，并且將住房保障納入政府公共服務(wù)體系。標(biāo)志性文件是2003年《國務(wù)院并于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號(hào)），第一次提出“政府住房保障”的概念，并且明確了住房保障是政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。第一次提出廉租住房資金的來源渠道以財(cái)政預(yù)算為主，強(qiáng)化了政府責(zé)任，淡化了單位的責(zé)任。2006年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕37號(hào)）又將“土地出讓凈收益的一定比例”增加為廉租住房建設(shè)資金另一來源渠道，標(biāo)志著國家對(duì)住房保障的資金投入越來越大。2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號(hào)）在我國住房保障史上則具有里程碑和劃時(shí)代意義，標(biāo)志著我國住房保障春天的到來，因?yàn)樗宰罡咭?guī)格的文件進(jìn)一步明確，住房保障是政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，納入政府綜合考核體系，提上重要議事日程等，同時(shí)，明確建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。此后，從國家到地方各級(jí)住房保障機(jī)構(gòu)也相繼得到健全、完善和加強(qiáng)。

1.6 大規(guī)模建設(shè)保障房階段（2008年至2015年）。自2008年國家開始注意到“夾心層”的住房問題。2008年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2008〕131號(hào)）提出了“在堅(jiān)持住房市場(chǎng)化和對(duì)低收入住房困難家庭實(shí)行住房保障的同時(shí)，對(duì)不符合廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房條件，又無力購買商品房的家庭，要采取發(fā)展租賃住房等各種方式解決其住房問題”。2010年全國公共租賃住房工作會(huì)議召開以后，確定要加快公共租賃住房建設(shè)，住房保障范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭擴(kuò)大到城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭。自2008年開始，特別是2010年后，全國各地大規(guī)模建設(shè)保障性住房（含廉租住房、公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房、共用產(chǎn)權(quán)房等），從國家到地方層層下達(dá)建設(shè)指標(biāo)，并嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲。期間全國共開工建設(shè)公租房（含廉租房）、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房等保障房合計(jì)2467萬套。這個(gè)階段由于大量建設(shè)保障性住房，在廉租住房與公共租賃住房保障方式上提倡以實(shí)物配租為主，租金補(bǔ)貼為輔。2014年后，廉租住房和公共租賃住房并軌統(tǒng)稱為公共租賃住房，既方便了老百姓申請(qǐng)保障性住房，也方便了政府管理保障性住房，更有利于廉租住房和公共租賃住房建設(shè)資金統(tǒng)籌使用、項(xiàng)目統(tǒng)籌建設(shè)、住房資源統(tǒng)籌調(diào)配利用。

1.7 住房保障體系進(jìn)一步完善階段（2015年以后）。2015年以后國家不再層層下達(dá)保障性住房建設(shè)指標(biāo)，標(biāo)志著國家不再強(qiáng)制地方大規(guī)模建設(shè)保障性住房，國家不再下達(dá)建設(shè)指標(biāo)并不意味著國家從此不再提倡建設(shè)保障性住房，而是賦予地方更多自主權(quán)，讓地方根據(jù)保障性住房的需求情況和當(dāng)?shù)刎?cái)力情況自主確定建設(shè)計(jì)劃和保障方式。同時(shí)，要求各地將已開工建設(shè)的保障性住房盡快完善配套設(shè)施，達(dá)到竣工入住條件，并將已經(jīng)達(dá)到入住條件的存量保障性住房盡快配租入住，國家由考核各地開工量和開工率轉(zhuǎn)變?yōu)榭己丝⒐ぢ屎腿胱÷?。為完成入住率指?biāo)，各地紛紛放寬實(shí)物配租準(zhǔn)入條件，大批住房困難家庭住進(jìn)公租房。此后，隨著實(shí)物配租房源的逐步減少，各地新增公租房保障對(duì)象從以實(shí)物配租為主轉(zhuǎn)為實(shí)物配租與租金補(bǔ)貼并重，有的地方甚至轉(zhuǎn)為以租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租為輔了。在停止大規(guī)模建設(shè)公租房的同時(shí)，國家要求各地將公共租賃住房的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到配后管理及物業(yè)服務(wù)上來。與此同時(shí)，國家層面將過去用于獎(jiǎng)補(bǔ)公共租賃住房的補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)而用于棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)綜合整治，帶動(dòng)鼓勵(lì)地方加大棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)綜合整治力度。這標(biāo)志著國家將住房保障的重點(diǎn)從大規(guī)模建設(shè)保障性住房向改善棚戶區(qū)及老舊小區(qū)居住質(zhì)量進(jìn)一步延伸。

2 我國城鎮(zhèn)住房政策及住房保障制度的發(fā)展方向

筆者總結(jié)，今后我國城鎮(zhèn)住房政策與住房保障制度的發(fā)展將呈現(xiàn)七個(gè)方面的趨勢(shì)：

2.1 堅(jiān)持住房市場(chǎng)化與政府保障相結(jié)合。這是一條最基本的原則，是建國以來歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。實(shí)踐已經(jīng)證明，無論是完全由政府保障還是完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，單軌的住房供應(yīng)體系都存在制度缺陷，只有政府保障與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的雙軌制，才是符合我國實(shí)際情況的唯一正確選擇。

2.2 房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控將成為我國城鎮(zhèn)住房保障的輔助手段。房地產(chǎn)市場(chǎng)并不是完全自由和完全放開的市場(chǎng)，政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)并不矛盾，二者相輔相成，有機(jī)統(tǒng)一。我國城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系應(yīng)是市場(chǎng)機(jī)制、政府保障與政府調(diào)控的有機(jī)統(tǒng)一體。

2.3 住房保障將逐步覆蓋城鄉(xiāng)所有居民。目前城鎮(zhèn)住房保障的范圍僅覆蓋城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村僅限危房改造及住房救助，尚未形成系統(tǒng)的住房保障政策體系。但隨著城鎮(zhèn)住房保障范圍的不斷擴(kuò)大、城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐步取消，今后住房保障也將有望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。

2.4 住房市場(chǎng)將實(shí)現(xiàn)“租售并舉”。世界上解決住房問題最好的國家是新加坡和德國。這兩個(gè)國家在城市化過程中沒有造成房?jī)r(jià)大起大落，主要靠的就是公租房和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。中國住房供應(yīng)體系包括市場(chǎng)體系和政府保障體系，均不同程度地存在著“重售輕租”的傾向，住房租賃市場(chǎng)一直沒有得到很好的培育和發(fā)展。雖然國家多次發(fā)文要求培育和發(fā)展房屋租賃市場(chǎng)，但由于多方面的原因一直沒得到足夠的重視和很好的落實(shí)。今后隨著全社會(huì)對(duì)房產(chǎn)租賃市場(chǎng)重要性認(rèn)識(shí)的提高、我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷完善和發(fā)展租賃市場(chǎng)相關(guān)政策的不斷落實(shí)，相信房產(chǎn)租賃市場(chǎng)的春天肯定會(huì)到來，房產(chǎn)租賃市場(chǎng)將肯定會(huì)有大的發(fā)展，房產(chǎn)租賃市場(chǎng)半壁江山的日子肯定不會(huì)很遠(yuǎn)。

2.5 住房保障方式將實(shí)現(xiàn)以租為主。住房保障方式包括租賃式保障和產(chǎn)權(quán)式保障。租賃式保障主要包括公租房實(shí)物配租和公租房租金補(bǔ)貼，產(chǎn)權(quán)式保障主要包括經(jīng)濟(jì)適用住房配售和共有產(chǎn)權(quán)住房配售。實(shí)踐已經(jīng)證明，租賃式保障是最能兼顧效率和公平的住房保障方式，公共租賃住房將成為我國今后住房保障的主要渠道。

2.6 各種保障性住房資源統(tǒng)籌調(diào)配使用。為統(tǒng)籌利用各種保障性住房資源，提高資源利用率和政府資金使用效益，也方便老百姓申請(qǐng)，有利于良性退出機(jī)制的形成，便于住房保障部門管理，提高保障率和保障效率，今后各種保障性住房包括公共租賃住房（含廉租住房）、經(jīng)濟(jì)適用住房、共有產(chǎn)權(quán)住房等必須打通“隔斷”，相互對(duì)接，互相轉(zhuǎn)換、宜租則租、宜售則售，實(shí)現(xiàn)保障產(chǎn)品統(tǒng)一化，保障方式多樣化，保障待遇層次化，根據(jù)不同人群不同的保障需求分層次給予不同的保障。比如，建房時(shí)不分公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房，都叫公共租賃住房，租金標(biāo)準(zhǔn)也是一樣的，出租時(shí)，其中符合廉租住房條件的，另發(fā)放廉租住房租金補(bǔ)貼（變暗補(bǔ)為明補(bǔ)），居住一定年限（比如5年）可以購買，既可以按經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格一次性購買，也可以按共有產(chǎn)權(quán)方式分次購買，但不夠一定年限，不允許購買，這樣避免了經(jīng)濟(jì)適用住房隨申請(qǐng)隨購買和一次性出售存在的弊端。原購買經(jīng)濟(jì)適用住房的家庭如遇家庭經(jīng)濟(jì)困難，也可申請(qǐng)退給政府，并將其住房轉(zhuǎn)化為公共租賃住房。

2.7 政府住房保障的政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)從“提供優(yōu)惠福利為主”向“提供基本保障為主”轉(zhuǎn)變。按著我國城鎮(zhèn)現(xiàn)行住房供應(yīng)體系，商品房的供應(yīng)對(duì)象是高收入家庭，但我們并不需要先核定申請(qǐng)家庭為高收入家庭，再允許其去購買商品房，今后保障性住房的政策設(shè)計(jì)也應(yīng)是這樣。政府提供不同的保障性住房及保障類別和保障方式，讓申請(qǐng)人根據(jù)自己的情況選擇是否享受保障性住房及享受的類別及方式，而不一定用各種規(guī)定條件限制申請(qǐng)人享受哪種保障類別和保障方式。使保障性住房不再是一種利益和誘惑，而是一種基本保障，讓那些能夠買得起商品房的高收入者不會(huì)因?yàn)槔婧驼T惑去投機(jī)保障性住房。比如，將公共租賃住房的建筑面積及申請(qǐng)人的保障面積嚴(yán)格控制在規(guī)定面積以內(nèi)，將公租房的單位租金價(jià)格確定在稍低于市場(chǎng)租金水平，政府主要通過“小戶型”來降低公租房的租金，而不是通過降低單位租金價(jià)格來降低公租房的租金。其中，對(duì)于部分最低收入家庭和最低收入邊緣家庭甚至低收入家庭我們還可以在同樣租金的前提下再發(fā)放廉租住房租金補(bǔ)貼（變暗補(bǔ)為明補(bǔ)），這樣，住房保障部門在公租房的申請(qǐng)條件中就不用設(shè)定收入準(zhǔn)入線了（發(fā)放廉租住房補(bǔ)貼的范圍和條件參照民政部門劃定的低保、低保邊緣及低收入范圍和條件即可）。再比如，將經(jīng)濟(jì)適用住房的建筑面積嚴(yán)格控制在國家規(guī)定面積之內(nèi)，用“小戶型”控制經(jīng)濟(jì)適用住房總價(jià)，同時(shí)，將經(jīng)濟(jì)適用住房的出售單價(jià)提高到市場(chǎng)微利價(jià)，由一次性出售經(jīng)濟(jì)適用住房改為共有產(chǎn)權(quán)出售，政府不再通過直接降低住房單價(jià)的方式解決申請(qǐng)人購買力不足的問題，而是通過“小戶型”和共有產(chǎn)權(quán)的方式解決申請(qǐng)人購買力不足的問題。以上兩個(gè)案例，對(duì)于中等偏下及低收入住房困難家庭來說，政府為其提供了基本的住房保障，又堵塞了政策漏洞，避免了資源浪費(fèi)。

3 結(jié)語

建國70年來，我國城鎮(zhèn)住房政策及住房保障制度的發(fā)展歷程既有經(jīng)驗(yàn)，又有教訓(xùn)，政策體系也在不斷調(diào)整中逐步完善。雖然發(fā)展過程充滿困難和挑戰(zhàn)，但取得的輝煌成績(jī)也是有目共睹的，全國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積從建國初的8.3㎡提高到目前的40㎡左右。分析研究我國城鎮(zhèn)住房政策及住房保障制度的發(fā)展歷程及發(fā)展趨勢(shì)，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于做好下一步房地產(chǎn)與住房保障工作具有重要意義。