以“數(shù)字政府”建設為抓手， 推進政府治理現(xiàn)代化

處于數(shù)字經(jīng)濟時代，政府的數(shù)字化轉型是必然選擇也任重道遠。作為一種新型政府運行模式，數(shù)字政府是以云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、5G等新一代信息技術為支撐，重塑政務信息化管理架構、業(yè)務架構、技術架構，通過構建大數(shù)據(jù)驅動的政務新機制、新平臺、新渠道，進一步優(yōu)化調整政府內(nèi)部的組織架構、運作程序和管理服務，全面提升政府在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務、環(huán)境保護等領域的履職能力，形成“用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的現(xiàn)代化治理模式。

習近平總書記早在2017年中共中央政治局集體學習時就強調，“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化”。中共十九屆四中全會明確提出“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則”“加快推進全國一體化政務服務平臺建設”“推進數(shù)字政府建設”的要求?？梢哉f，數(shù)字政府是適應于信息社會的新型政府治理形態(tài)和國家治理方式，建設數(shù)字政府是貫徹落實十九屆四中全會精神、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措和必由之路。

當前，各地積極順應數(shù)字化轉型大勢，形成了百花齊放的數(shù)字政府建設新格局。例如廣東“以機構改革為突破口打造整體政府”，浙江“以政務服務為牽引推進政府數(shù)字化轉型”，貴州“以數(shù)據(jù)融合為驅動建設數(shù)字政府”，等等。（謝麗容）中國軟件評測中心發(fā)布的《2019年中國數(shù)字政府服務能力評估總報告》顯示，中國數(shù)字政府建設目前已進入全面提升階段，在創(chuàng)新政府治理和服務模式、提升行政管理和服務效率、提高政府公信力和執(zhí)行力等方面發(fā)揮的作用越來越明顯。

“數(shù)字政府建設是數(shù)字經(jīng)濟背景下促進政府改革的重要抓手，也是加快政府職能轉變、提高政府運行效能、塑造政府公共服務理念的全方位、系統(tǒng)性、協(xié)同式的一場深刻變革。”從傳統(tǒng)政府向數(shù)字政府轉軌是一項系統(tǒng)工程。數(shù)字政府建設不僅包括信息技術的改進、數(shù)據(jù)治理能力的增強、政務質量的提升、業(yè)務流程的優(yōu)化，而且涉及政府自身改革以及外部環(huán)境的全方位系統(tǒng)性變革，必然對政府治理理念、治理結構、運行機制、行為模式及資源配置等帶來深層次的結構性變化。

一、理念轉變：“以人民為中心”的用戶思維

建設數(shù)字政府，是為了借助新一代信息技術賦能公共治理，從本質上看，就是要運用互聯(lián)網(wǎng)思維來思考問題，提升政府的治理水平。將互聯(lián)網(wǎng)思維與政府治理相結合，是新時代數(shù)字政府建設的根本要義。用戶思維是所有互聯(lián)網(wǎng)思維的核心，也是“以人民為中心”理念的重要體現(xiàn)。所謂“用戶思維”，就是指互聯(lián)網(wǎng)服務的提供者要奉行用戶至上的理念，并能夠根據(jù)用戶的需求不斷調整策略，為用戶提供更為便捷、更高質量的服務?！罢ㄟ^數(shù)字化平臺向作為終端用戶的公民提供公共服務和實現(xiàn)政民互動，公民即用戶的概念深入人心，滿足公民的需求，創(chuàng)造最佳的使用體驗成為政府數(shù)字化轉型和政府改革效果的決定性因素。”（鐘偉軍，王巧微）

第一，通過數(shù)字政府保障公眾獲得政府服務的及時性、便利性和低成本。例如，電子政務的“一站式”服務平臺實現(xiàn)了政務服務的線下服務模式向線上服務模式的轉變，打破了公眾獲取政務服務的時空限制;統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺實現(xiàn)了跨部門的數(shù)據(jù)共享，降低了信息溝通的成本，提升了行政效率，讓群眾提交最少的材料、通過最少的環(huán)節(jié)、獲得最好的服務。

第二，通過數(shù)字政府建立良好的“官民”交互及溝通機制。數(shù)字政府的建設不僅只停留在IT建設投入、網(wǎng)站建設、信息發(fā)布，更重要的是利用新技術、新模式為公眾提供互動平臺，增強公眾的積極參與，提高政府與公眾互動效率，在積極傾聽公眾心聲的同時充分激發(fā)公眾參與度和創(chuàng)造力。一方面，政府越來越注重利用網(wǎng)絡問政、網(wǎng)上咨詢決策和網(wǎng)絡信息發(fā)布來傾聽吸納民意和提高行政效率，另一方面，公眾則越來越善于利用網(wǎng)絡媒介向政府反饋信息、表達意見，并且積極地參與到政府政策制定過程中，從而縮短政府與公眾之間的心理距離。

第三，通過數(shù)字政府賦予公眾實質監(jiān)督權。例如，當前我國正在積極探索政務服務 “好差評”制度，以充分考慮公眾需求，不斷促進政務服務質量的提高。2019年12月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立政務服務“好差評”制度提高政務服務水平的意見》，改變了原來政府自我評判和自我約束的“自循環(huán)”服務質量評價機制，賦予公眾實質評判權，有助于加強公眾監(jiān)督，提升政務服務的公信力。

二、治理模式：基于整體政府的理論

“整體政府”是20世紀90年代中后期西方國家繼新公共管理運動之后開始的第二輪政府改革運動的新舉措，是指以公民需求為導向，以信息技術為手段，對治理層級、職能及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調和整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體，為公眾提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府模式?？梢哉f，“數(shù)字政府”改革是推動“整體政府”建設的重要抓手，也是新時代提升政府履職能力的必由之路。

第一，從對外來看，體現(xiàn)了以公眾需求為導向的整體治理模式。整體政府就是以回應公眾需求和問題解決為治理導向，強調政府通過協(xié)調、合作、整合等方法，為公眾提供無縫隙供給服務，可以最有效及時地處理公眾最為關心的問題，而不是讓公眾在各個部門機構和系統(tǒng)之間疲于奔命，體現(xiàn)了從政府本位向公民本位的理念轉變。例如，“主題式審批”就是建立以企業(yè)和公眾為中心的辦事主題目錄，將分散在各個部門的信息和流程進行整合，如以我要開餐館、我要開公司、我要辦理失業(yè)金等為主題，對辦理事項按照導航模式進行引導。再如，“一門一窗一網(wǎng)”式政務服務，也是體現(xiàn)了整體政府的概念，即對于辦事的公眾來說，不需要面對政府內(nèi)的眾多部門，而只需通過“進一道門”、“在一個綜合窗口”或者“上一個網(wǎng)絡平臺”就可辦理原來需要到各個部門分門別類辦理的事項。

第二，從對內(nèi)來看，體現(xiàn)了跨層級、跨部門協(xié)同的工作機制。傳統(tǒng)政府中存在的職能交叉與政出多門嚴重制約著政府的效率及服務的質量。特別是信息化標準不一、信息孤島、數(shù)據(jù)煙囪，跨部門、跨層級業(yè)務無法實現(xiàn)有效協(xié)同，實際上是一種各自為政、部門化的思路，無法從根本上建構起系統(tǒng)、整體、協(xié)同的治理格局。2016年習近平總書記在中央政治局集體學習時指出：推進技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務，是新時代下國家管理和社會治理對政務信息化的新需求。整體政府要求以政府內(nèi)部機構的整體性運作為出發(fā)點，克服碎片化管理的困境，實現(xiàn)“三融合”、“五跨”的集成服務與協(xié)同管理。數(shù)字政府正是契合了整體政府的理念，在網(wǎng)絡空間重構的一個扁平化、分布式的虛擬政府，通過“集約化建設基礎支撐平臺”“跨部門政府業(yè)務流程再造”“政務數(shù)據(jù)共享”等探索，打破傳統(tǒng)政府的官僚制和科層制組織結構，推動數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)同，全面提高政府運行效率。

三、創(chuàng)新驅動：以大數(shù)據(jù)為核心動力

數(shù)據(jù)作為一種重要的生產(chǎn)要素將廣泛存在并滲透到社會生活和政府管理的各個領域，是實現(xiàn)高效能政府公共服務，滿足公眾需求的關鍵資源，“數(shù)據(jù)治國”也成為一種全新的治理理念。誠如陳朋老師所說：“對于當前的政府治理而言，廣為應用的大數(shù)據(jù)就是其面臨的新場景。實踐證明，大數(shù)據(jù)技術在政府治理中的積極作用正日漸凸顯，并在一定程度上引發(fā)了政府治理的革命性變革，使政府治理面臨更加錯綜復雜的外部環(huán)境。”

第一，發(fā)揮數(shù)據(jù)驅動力的基礎是加強數(shù)據(jù)治理。目前，數(shù)據(jù)特別是政府數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一標準，數(shù)據(jù)重復、數(shù)據(jù)不一致、數(shù)據(jù)難以聚合等問題普遍存在，數(shù)據(jù)的規(guī)范性、實時性、權威性、實用性難有保障。因此，亟需聚焦數(shù)據(jù)治理難點問題，以提升數(shù)據(jù)質量、促進數(shù)據(jù)融合、規(guī)范數(shù)據(jù)管理、發(fā)掘數(shù)據(jù)價值為目標，圍繞政府數(shù)據(jù)采集匯聚、傳輸存儲、組織加工、共享交換、開放利用、銷毀等全生命周期展開數(shù)據(jù)資源管理，強化數(shù)據(jù)匯聚，打造政務數(shù)據(jù)資源的“統(tǒng)一數(shù)據(jù)湖”。例如，截至2019年5月31日，東莞市政務信息資源共享平臺共計歸集101個部門2381類信息資源13.57億條數(shù)據(jù)，建立了法人公用基礎數(shù)據(jù)庫、人口公用基礎數(shù)據(jù)庫、政務服務數(shù)據(jù)庫、公共信用數(shù)據(jù)庫等各類專題信息庫。同時，還制定了數(shù)據(jù)治理專項規(guī)劃，明確了“以數(shù)據(jù)治理為支點，推動數(shù)字政府建設縱深發(fā)展”的工作方向。

第二，數(shù)字政府建設需要以數(shù)據(jù)共享為切入點。習近平總書記曾深刻指出：“網(wǎng)絡的本質在于互聯(lián);信息的價值在于互通?！?016年9月印發(fā)的《政務信息資源共享管理暫行辦法》明確政務信息資源以“共享為原則，不共享為例外”“需求導向，無償使用”。只有實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通互聯(lián)，讓孤立數(shù)據(jù)成為可識別可關聯(lián)數(shù)據(jù)，才能真正實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”。例如，東莞市不動產(chǎn)登記平臺通過與市政務服務一體化平臺對接，通過數(shù)據(jù)共享，減少房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)營業(yè)執(zhí)照復印件、契稅票據(jù)、身份證復印件、宗地圖和房屋平面圖等材料，同時簡化辦理流程，將原來辦理時限5個工作日壓縮至1個小時。

第三，大力挖掘數(shù)據(jù)價值優(yōu)化政府治理。要發(fā)揮好大數(shù)據(jù)的重要驅動力，就必須建立起數(shù)據(jù)資產(chǎn)觀，盤活全市政務數(shù)據(jù)資產(chǎn)，營造豐富的數(shù)據(jù)使用生態(tài)，全面形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新、用數(shù)據(jù)決策” 的政府工作機制。大數(shù)據(jù)的融通、開放和可計算性，可以使政府行為更加“精準化”，特別是能夠“借用大數(shù)據(jù)推動政府決策從應急性決策向預判性決策轉變?！保惻螅Q策的實質在于做出正確的判斷，而科學的決策是以決策者全面掌握相關信息并進行有效的加工和處理為基礎的。而運用大數(shù)據(jù)輔助領導決策，建立在對數(shù)據(jù)和信息進行科學分析基礎上的理性決策，可以提高決策的精確性、科學性，極大提升政府治理能力。例如，影響交通的因素有很多，把各類相關因素以數(shù)據(jù)的方式整合到一起，通過智能的模型和算法進行完整的分析，可以找出最關鍵的因素，從而做出最科學準確的決策。

四、監(jiān)管變革：探索互聯(lián)網(wǎng)新監(jiān)管模式

有學者指出，移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能技術的發(fā)展，必然會帶來政府監(jiān)管模式、方式、方法的改變：大數(shù)據(jù)將推動政府監(jiān)管從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型;從粗放化監(jiān)管向精細化監(jiān)管轉型;從單兵作戰(zhàn)管理向協(xié)作共享型管理轉型;從柜臺式受時空限制監(jiān)管向自助式全天候不受時空限制的監(jiān)管轉型;從被動響應型監(jiān)管向主動預見型監(jiān)管轉型;從紙質文書監(jiān)管向電子政務監(jiān)管轉型;從廉政風險隱弊型監(jiān)管向風險防范型監(jiān)管轉型。換言之，應用大數(shù)據(jù)推動政府監(jiān)管創(chuàng)新是政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，需要政府在監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管方式等方面做出有效應對。

第一，形成協(xié)同合作的共同監(jiān)管主體。政府各部門要善于依托大數(shù)據(jù)整合執(zhí)法資源，由多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法向集中力量、協(xié)同監(jiān)管的方式轉變，由單一地域、單一業(yè)務條線的簡單縱向互動監(jiān)管向政策共商、措施共議、資源共享、執(zhí)法聯(lián)動的跨區(qū)域、跨業(yè)務合作監(jiān)管轉變，由封閉式、單打獨斗式監(jiān)管向整合系統(tǒng)資源的開放式監(jiān)管轉變。

第二，推動傳統(tǒng)監(jiān)管行為的變革與轉型。隨著大數(shù)據(jù)的應用和信息技術的發(fā)展，傳統(tǒng)行政管理中常用的行政處罰、行政審批、行政證明等行為將發(fā)生根本性的創(chuàng)新與變革。例如2019年7月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》，在市場監(jiān)管中已推動由傳統(tǒng)簡單的責令整改、罰款沒收向警示指導與依法規(guī)范相結合轉變，由對社會主體簡單、粗放監(jiān)管向實施社會主體信用分類監(jiān)管轉變。再如，傳統(tǒng)行政管理中頻繁使用的行政證明行為也將隨著區(qū)塊鏈等技術的廣泛應用而消失。2019年12月深圳市統(tǒng)一政務服務APP“i深圳”正式上線發(fā)布區(qū)塊鏈電子證照應用平臺，實現(xiàn)了居民身份證、居民戶口簿等24類常用電子證照上鏈，支持在線用證、線下用證、授權他人用證等多種用證形式。未來，區(qū)塊鏈技術還可以為政府治理提供包括司法存證、合同管理、業(yè)務協(xié)同辦理、合規(guī)管理乃至經(jīng)濟、社會數(shù)據(jù)調查統(tǒng)計等一系列信任服務（邊哲），使得作為傳統(tǒng)政府職能的行政證明失去了存在的必要，有助于推進政府簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務的改革目標。

第三，加大監(jiān)管手段的技術應用?；ヂ?lián)網(wǎng)新技術的應用促進了線下實體監(jiān)管與線上數(shù)字監(jiān)管在政府治理領域的深度融合，實現(xiàn)線上和線下同頻共振、實體與數(shù)字同步監(jiān)管，有效地提升政府治理的科學性及精準度。例如，人臉識別技術、視頻AI技術等現(xiàn)代高新信息技術的應用也使得監(jiān)管者逐漸放棄過去常用的經(jīng)營者身份核準、現(xiàn)場檢查等手段，轉為“非接觸式執(zhí)法”模式，提高執(zhí)法監(jiān)管效率。

五、資源配置：打造數(shù)字政府新生態(tài)

隨著數(shù)字政府建設和運行的深入推進，相關行政資源、財政資源、人力資源等將隨之發(fā)生變化而進行重新配置，以打造數(shù)字政府運營發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境和推動政府轉型的內(nèi)生動力。

第一，調整人員結構。新技術的成熟和應用一方面使得在執(zhí)法領域技術或者機器取代了人工，另一方面也使傳統(tǒng)行政管理流程得以簡化。因此，有些管理領域的現(xiàn)場執(zhí)法人員數(shù)量需求將會大幅減少。例如，隨著“非接觸式監(jiān)管”的推廣，大量從事傳統(tǒng)的市場巡查工作的人員必然需要重新調整。而與此同時，作為監(jiān)管后臺的數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)分析等崗位的需求量則會大幅上升。因此，未來在編制配備和人員分配上，應當將更多的人力資源配置到數(shù)字化程度更高的政府部門和機構。

第二，優(yōu)化資金配置。傳統(tǒng)政府固有的多頭管理、信息壁壘、協(xié)調困難、效率低下的弊端，必然造成行政成本居高不下。數(shù)字政府建設在促進政府治理能力日益增強的同時，也帶來了治理成本的逐步下降。特別是“整體政府”的治理模式逐漸成為降低行政成本的新思路新途徑。數(shù)字技術與政府治理相結合，以用數(shù)字化驅動政府辦事流程優(yōu)化，讓“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路”，降低溝通成本，可大幅提高行政效率，節(jié)約行政管理成本，能夠更快、更好、成本更低為公眾提供公共服務。同時，現(xiàn)場執(zhí)法人員的減少也勢必會降低現(xiàn)場執(zhí)法所需要的人財物等成本。例如，廣東省通過“粵省事”小程序申辦各類業(yè)務，基于數(shù)據(jù)共享及電子證照接入，以往大量的證明文件、復印件將不再需要，全流程實現(xiàn)無紙化運行，極大減少各方的通訊、交通、印刷、人力、管理等方面的支出，大大降低各類資源的消耗，節(jié)約社會資源。

因此，傳統(tǒng)的財政資金分配方向和方式也應隨之進行適當調整和優(yōu)化，將更多的財政資源投入數(shù)字政府建設、運行和維護。當然，在建設時期，數(shù)字政府的效益還沒有得到充分體現(xiàn)。例如，“在數(shù)字政府戰(zhàn)略發(fā)布前，英國曾嚴密測算過，實施數(shù)字戰(zhàn)略每年可為政府節(jié)省17～18億英鎊。然而，從目前的實施結果來看，有十多項政府數(shù)字示范服務項目的成本甚至超過收益，其帶來的變化遠未達到之前的預期，并沒有在滿足用戶需求的同時降低成本，因而也無法確定政府數(shù)字化轉型是更省錢還是更費錢”。因此，數(shù)字政府的建設、運行成本需要更加科學預算、合理支出，在提高效率的同時，注重投入產(chǎn)出。通過市場化、集約化、公開化、透明化，對數(shù)字政府建設運行成本進行合理預算、支出審核和績效評估，真正提高財政資金使用率。

第三，培育數(shù)字文化。打造一支具備數(shù)字化素養(yǎng)的人才隊伍是政府數(shù)字化轉型的關鍵。一方面，需要大力提升領導干部的數(shù)字素養(yǎng)。增強領導干部的數(shù)字素養(yǎng)，提升其數(shù)字技能、培養(yǎng)其數(shù)字化思維，是為了確保當前和未來的政府領導者能夠有效管理數(shù)字時代的政府組織。另一方面，要制訂政府數(shù)字化轉型人才培養(yǎng)計劃。構建綜合、專業(yè)、有效的培訓提能體系，加強以云計算、大數(shù)據(jù)、信息安全、數(shù)字政府等為主題的培訓，培養(yǎng)塑造政府工作人員的數(shù)字素養(yǎng)，強化數(shù)據(jù)思維。如此，才能營造有利于數(shù)字政府穩(wěn)步發(fā)展的良好文化氛圍和生態(tài)環(huán)境。

六、結論

數(shù)字政府不是一種獨立的政府形式，而是實體政府數(shù)字化、虛擬化的結果，某種程度上也是建立一個相對實體政府而言的虛擬政府，通過組織扁平化、業(yè)務協(xié)同化、服務智能化等方式，以及與實體政府的有效銜接與相互驅動，打造一種新型政府運行模式。（姜德峰）這種新型政府運行模式，在倒逼實體政府體制機制創(chuàng)新、全面提高政府運行效率和服務質量的同時，也通過線下實體政府和線上數(shù)字政府的雙向結合、高度融合和無縫銜接，構建數(shù)字政府和現(xiàn)實政府兩者疊加、相互貫通的治理體系，實現(xiàn)兩者的同生共長，更好發(fā)揮“線下有溫度、線上有速度”的一體化“整體政府”效能。

（黎軍，東莞市人民政府副市長，教授/責編 劉玉霞）