超大型城市社會精細化治理現(xiàn)狀分析與頂層設計

滕敏敏 韓傳峰

摘? 要： 城市治理問題的復雜性決定了治理模式的多樣性，深入理解、系統(tǒng)把握超大型城市社會精細化治理的時代特征和內涵特點，探索基于現(xiàn)代信息技術的治理范式與機制路徑，成為具有重要理論意義的實踐課題。當前，上海市社會精細化治理成效明顯，但仍存在頂層設計不足、數(shù)據(jù)平臺分散、推進不均衡、感知度滿意度較低等問題，其原因在于精細化理念和文化缺失的思想困境、缺位錯位越位的治理主體困境、法制與監(jiān)督不精密的制度困境，以及失衡與薄弱的技術手段困境。上海推進社會精細化治理，要按照“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”三位一體原則，構建“線上線下融合、上下雙向互動、流程驅動、科學決策、過程控制、法治保障”的社會精細化治理新模式，形成“兩案三制一體”的治理體系。進一步，要更加注重人本主義，更加重視基層自治，更加關注多元主體訴求，更加彰顯文化力量，充分運用現(xiàn)代科技，強化社會治理精細化本體建設和載體依托，優(yōu)化超大型城市社會精細化治理流程和機制。

關鍵詞： 精細化治理;機制創(chuàng)新;頂層設計;超大型城市

一、引? ?言

城市，是國家核心競爭力的重要載體。到2050年，城市人口占世界總人口的比例將超過70%[1]。隨著規(guī)模的不斷擴大，超大型城市的復雜性、脆弱性和社會敏感性急劇增加，面臨的風險規(guī)模和范圍顯著增大，突發(fā)事件的不確定性使得風險越來越難以預測[2]。異質人口向城市尤其超大型城市大量聚集，極大地挑戰(zhàn)著交通、給排水、電力、污水處理、垃圾處理、政府服務、應急管理等方面的城市社會治理能力。物聯(lián)網(wǎng)的廣泛應用和基礎設施控制系統(tǒng)的智能化網(wǎng)絡化發(fā)展，使得網(wǎng)絡空間和物理空間深度融合[3]，對城市發(fā)展提出了新的目標與需求，也為城市智慧化發(fā)展提供了新的歷史性機遇。秉持治理理念，充分運用現(xiàn)代信息技術，追求內涵式發(fā)展，提升超大型城市社會精細化治理水平，成為具有重要理論意義的現(xiàn)實課題[4]。

2017年3月5日，習近平總書記在參加上海代表團審議時強調，走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子，是關系上海發(fā)展的大問題。城市管理應該像繡花一樣精細。城市精細化管理，必須適應城市發(fā)展。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強社會發(fā)展活力。2018年1月31日，上海正式發(fā)布《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉三年行動計劃（2018-2020年）》，以人為核心，以“三全四化”為著力點，推進“美麗街區(qū)、美麗家園、美麗鄉(xiāng)村”建設，為破解超大型城市精細化治理的世界級難題做出有益探索[5]。

過去較長一段時間，中國部分城市管理已經(jīng)走出一條有工作流程、有崗位要求、有質量標準、有評價考核的精細化管理道路，取得了非常好的實施效果。然而，部門工作流程和工作績效的優(yōu)化，并不必然實現(xiàn)整個城市管理系統(tǒng)運行功能的最優(yōu)，傳統(tǒng)精細化管理也帶來了城市創(chuàng)新活力和創(chuàng)新能力難以在更高層次和更大范圍上躍升的不足[6]。作為一種增量式改革，城市精細化治理應超越傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗化管理模式，從解決人民群眾追求美好生活中遇到的問題出發(fā)，打破管理者與被管理者的行政邊界，以及公共部門之間、公共部門與私人部門之間的工作邊界，建立政府、企業(yè)、社會組織、基層群眾共同參與的多主體治理機制。走精細化治理之路，推進城市公共服務和公共產(chǎn)品的供給側改革，是新時代中國城市內涵式發(fā)展的時代性要求和可持續(xù)發(fā)展的結構性支撐，也是實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路[7]。

新公共管理視閾下的城市精細化管理，強調管理的專業(yè)性、規(guī)范性，以及管理過程程序化、標準化、數(shù)量化，這種管理過程的精細化，客觀上造成管理“碎片化”和嚴重內耗，已經(jīng)難以滿足經(jīng)濟社會深度轉型期高度復雜的城市管理需求[8]。作為一項復雜的系統(tǒng)工程，政府主導下的城市精細化治理，核心在于納入多利益相關方，堅持自上而下的轉型驅動與自下而上的制度創(chuàng)新相結合，形成多層級的網(wǎng)絡化治理結構，實現(xiàn)政府職能和管理范式向城市治理轉型。中國超大型城市社會精細化治理，要在整體性治理范式下，秉承系統(tǒng)思維，以公共利益最大化為目標，運用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術，通過制度機制創(chuàng)新，重構城市治理組織流程，強化政府服務職能，推動公私部門間的“跨界”合作，實現(xiàn)治理政策路徑與治理目標的動態(tài)一致[9]。

二、上海市社會精細化治理現(xiàn)狀、問題及其成因

作為城市內涵式發(fā)展的時代性要求和可持續(xù)發(fā)展的結構性支撐，城市精細化治理是一種增量式改革，也是城市公共服務和公共產(chǎn)品的供給側改革。城市精細化治理體系，可分解為精益的制度機制、精湛的方法工具、精準的政策措施，要在各個分解維度上系統(tǒng)推進、精準施策，才能深入推進城市社會精細化治理。

1.上海城市社會精細化治理現(xiàn)狀

在精細化治理“服務歸位”的前提下，政府職能邊界已發(fā)生變化，治理主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，通過內部提升和外部協(xié)作，實現(xiàn)了服務流程的規(guī)范化和服務成果的精準化。上海城市社會精細化治理，不僅關注城市建設，更聚焦社區(qū)民生，致力于通過城市治理供給側改革來提升市民的獲得感、安全感和幸福感。

（1）相關試點工作已經(jīng)有序開展，社會治理精細化建設基礎良好

靜安區(qū)城市管理和社會治理精細化水平全國領先，大力推進“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”三位一體的新型城域物聯(lián)專網(wǎng)建設。寶山區(qū)“社區(qū)通”服務平臺把“互聯(lián)網(wǎng)+”引入社會治理領域。黃浦區(qū)半淞園路街道耀江社區(qū)，將社區(qū)自治經(jīng)驗和智慧，凝練為簡便易行的《住戶守則》;浦東新區(qū)開創(chuàng)“浦東E家園”系統(tǒng)，搭建公眾參與社會治理的互動網(wǎng)絡平臺，讓公眾成為城市管理的監(jiān)督者、參與者和治理行動者。楊浦區(qū)控江路街道以智能化為牽引，實施“神經(jīng)元系統(tǒng)、大腦、流程再造”三大工程，探索以智能化、市場化、協(xié)同化、標準化為支撐的治理精細化模式，提升治理精細化水平，具有快速發(fā)現(xiàn)、有效處置、精準考核的效果。

（2）基本建立城市大數(shù)據(jù)平臺，相關數(shù)據(jù)獲取與分析工作已經(jīng)啟動

上海市建立大數(shù)據(jù)中心，作為打造“智慧政府”的重要基礎設施，通過數(shù)據(jù)的歸集、互聯(lián)、共享、應用，打造成大數(shù)據(jù)樞紐平臺。通過政務中心，推進實現(xiàn)線上線下政務服務流程再造、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)同，形成一網(wǎng)受理、協(xié)同辦理、綜合管理為一體的政務服務體系。魯班軟件與同濟大學CIM創(chuàng)新研究中心合作，率先在國內提出城市信息模型（City Information Modeling，CIM）概念，即基于物聯(lián)網(wǎng)、GIS、BIM等技術，打造城市級建筑時空大數(shù)據(jù)管理平臺。結合公安數(shù)據(jù)，搭建智慧公安，實現(xiàn)預判以大數(shù)據(jù)、人工智能為依托，建設自動研判、自動處置的“大腦”，達到精準監(jiān)測、自主思考、智能派單等功能。

（3）政務智能化水平進一步提升，有效提升了行政效率和水平

全面推進社區(qū)政務服務一口受理，提升社會治理精細化程度，讓群眾辦事更加便利。各區(qū)級政府根據(jù)實際情況，構建了“行政審批辦理、公共資源交易、網(wǎng)上便民服務、網(wǎng)格化綜合管理、效能評價監(jiān)督、權力公開運行”的綜合治理平臺。建立了統(tǒng)一的信息資源交換平臺，在多個領域初步實現(xiàn)多部門的信息共享和業(yè)務協(xié)同。推進網(wǎng)格管理中心和綜治中心的體制機制整合，形成可與公安派出所監(jiān)控室聯(lián)動的“綜管中心”，實現(xiàn)警力精準投放、非警務活動的有效分流、需要聯(lián)合處置問題的聯(lián)動聯(lián)勤，落實了就近處置、精準考核的工作責任[10]。

（4）部分民生領域的智能化治理水平已達國內領先

智能交通發(fā)展快速，建成道路交通信息采集、發(fā)布、管控系統(tǒng)，實時發(fā)布交通運行狀態(tài)，建成并運行高速公路ETC不停車收費系統(tǒng)、軌道交通運行監(jiān)控和信息發(fā)布系統(tǒng)、大型對外綜合交通樞紐信息化管理系統(tǒng)、上海市交通綜合信息平臺等。智能安防領域成果顯著，實現(xiàn)社會治安綜合治理的精準化，利用人工智能深度學習、自我更新的原理，深入研究暴恐極端案件、公共安全事件等發(fā)生演化規(guī)律，增強防控工作精準性、實效性。氣象部門建立以高分辨率數(shù)值模式為基礎，與用戶承載力及決策過程相結合的氣象風險預警服務業(yè)務體系。高層建筑綜合健康管理初顯成效，以物聯(lián)網(wǎng)管理技術為依托建立的超高層建筑結構安全實時監(jiān)測系統(tǒng)已有效應用于上海中心，針對中心城區(qū)既有建筑玻璃幕墻及外墻自爆或脫落造成的損物、傷人事件風險，開展智能測試技術、安全健康實時監(jiān)測預警系統(tǒng)研究，形成快速修補加固、更換技術體系。形成了市場運作、政府推動的建管機制，組織相關科研單位開發(fā)智能化產(chǎn)品、挖掘大數(shù)據(jù)潛力，通過政府購買服務等獲得收益，項目建設速度快、市場反應積極。

（5）基本完善治理結構，有效聯(lián)動治理體系

強調系統(tǒng)性、整體性的方案設計，法治的規(guī)范和引領作用，依靠基層、依靠群眾的“重心下移”，城市綜合管理標準的編制完善等，成為推進區(qū)域社會精細化治理的有效保障。以效果導向和責任制落實為重點，推動“流程再造”，完善了綜合指揮、有效聯(lián)動的工作體系。全面推進完善管理標準、健全源頭治理、強化責任追究等方式和基于頂層設計的權責配置精細化、基于綜合治理的資源統(tǒng)籌精細化、基于點面結合的行動策略精細化、基于治理重心下移的執(zhí)行過程精細化、基于共識營造的社會支持精細化等五個方面的精細化工作，有力地支撐了上海社會精細化治理的進程。

2.上海城市社會精細化治理存在的問題

長期粗放式管理方式形成的路徑依賴尚未完全打破，行政管理的模糊方式與“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的制度慣性仍在延續(xù)，形式化明顯、規(guī)范化程度低，形成了“差不多”“最后一公里”難題。雖然投入巨大成本進行治理，但收效甚微。城市社會領域的精細化治理，尤其是社會層面的精細化沒有得到應有的重視和發(fā)展。在城市社會精細化治理過程中，治理范圍也限定在政府部門及其內部，用行政精細化管理代替社會精細化治理，意味著僅從行政流程規(guī)范化、監(jiān)督評估標準化、管理工具技術化等方面推進城市社會治理，忽視了其他主體的能動作用，忽視城市社會精細化治理是一項系統(tǒng)工程的理念，導致弊端及衍生問題映射到治理層面。

（1）頂層設計不足，仍存在部門割據(jù)、機制割裂弊端。社會治理精細化建設布局尚未提升到全局考慮和總體設計層面，條塊間缺乏有效協(xié)調，各自為政情況嚴重，缺乏有效協(xié)調機制?，F(xiàn)代信息技術改造下的治理體制尚未完全理順，相應的法律法規(guī)和配套政策還不健全，不同條線的權責利關系有待明晰。基礎數(shù)據(jù)電子化程度不夠，信息共享融合程度低。基層綜合治理的協(xié)同困境尤為突出，治理能力亟需提升。

（2）數(shù)據(jù)平臺分散，缺少有效系統(tǒng)集成與數(shù)據(jù)整合。信息的智能化采集、處理及應用仍需技術突破，距離“城市大腦”差距很大，城市公共服務智能化管理、治理能力智能化方面的支撐技術手段也需進一步攻關。技術工具和手段措施難以保障及時感知、響應和處置，信息獲取、收集的不充分和信息傳遞的不及時進一步導致管理服務的被動、滯后，信息發(fā)現(xiàn)和處置的流轉流程不順暢。

（3）社會治理精細化推進不均衡，社區(qū)治理與公共服務領域有待進一步加強。區(qū)塊化的數(shù)據(jù)采集難以形成關乎城市運營整體的精準預判，依托城市智能化實現(xiàn)政務科學決策距離還比較遙遠。社區(qū)治理、公共服務等領域推進緩慢，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、社會保障和公共安全等領域尚未完全實現(xiàn)智慧化與智能化。整體謀劃和統(tǒng)籌推進智能基礎設施建設迫在眉睫。

（4）社會治理精細化水平與市民的感知度、滿意度間仍存在一定差距。社會治理精細化建設未轉化成公民的幸福感與滿意度，傳感器與數(shù)據(jù)收集裝置建設主要以監(jiān)管為主，直接服務公民的設施建設較少，特別是與生活相關的實事工程較少，以人為本的理念踐行不足，使得公民對社會治理精細化產(chǎn)生疏離感，數(shù)據(jù)安全、公民隱私等問題也可能成為社會隱患。

3.上海城市社會精細化治理問題成因

（1）對精細化治理深層次內涵認識不足，精細化治理文化理念尚未形成

精細化治理理念模糊。如前所述，作為社會治理主體的基層政府，仍習慣于粗放式管理思維和模糊化工作方式，工作人員往往忽視社會治理工具理性背后以人民為中心的價值理念，對精細化治理的細節(jié)性認識不到位，多停留在行政系統(tǒng)內部技術手段的精細化、治理流程的精密化，過多聚焦于政府治理技術和方式精細化的片面行為，導致治理方式僵化，政府陷入想作為卻“做而不為”的困境，甚至產(chǎn)生相反的效果，難以推進精細化治理工作。

公共性缺失，服務意識淡薄。公共性包括價值維度和實體維度，前者指從個人利益向公共價值過渡，后者指就共同議題開展對話協(xié)商從而達成共識。在當前上海政府主導的治理中，由于居民參與意識不強，社會組織發(fā)育遲緩，主體間共同利益匯集點較小，重私人領域輕公共價值，導致群眾、企業(yè)、非營利組織和政府間出現(xiàn)利益分歧和矛盾，難以達成共識和一致行動，公共性缺失。政府在社會治理過程中，若未將自己定位為服務者，而是以管理者的身份自居，則會給治理工作帶來負面影響。

（2）政府、企業(yè)與社會的定位分工不清晰，精細化治理體制機制亟需健全完善

政府職能定位不明確，社會治理主體權責邊界模糊。政府是社會精細化治理的重要主體，由于我國社會結構深刻調整、利益格局重塑整合、矛盾沖突相互交織，從而產(chǎn)生城市社會精細治理的價值導向發(fā)生偏移、精細治理結構難以優(yōu)化調整、社會風險控制大于社會發(fā)展建設、精細治理體制機制不健全不完善等問題，導致政府難以應對。政府、社會組織和群眾共同形成多元治理主體格局，政府在社會治理中的職責定位不明確，權責邊界模糊不清，發(fā)揮主導作用不足;社會組織和民眾受過去被管理者的身份的影響，參與治理的積極性不高，不了解主體權責邊界，少作為或者不作為使得社會組織和公眾的參與活力被抑制，導致參與治理的深度、廣度不足;界定主體間權責邊界的法律法規(guī)還不健全不完善，導致治理主體行使權力、履行職責時無法可依。

非營利組織發(fā)育不完善，社會公眾參與不深入。精細化治理需要社會組織的參與，優(yōu)化主體結構和提供多元化、個性化服務，相較發(fā)達國家，非營利組織在上海發(fā)展仍處于滯后階段。目前部分非營利組織是從官方機構分化而來，易與政府產(chǎn)生先天聯(lián)系，從而依賴政府，獨立性不強，非盈利組織流程框架、運行機制、資金管理、評價監(jiān)控與激勵機制不健全，城市社會精細化治理主體間缺乏有效的溝通機制、且自身定位模糊。當前居民對于公共事務冷漠，往往忽略自身的治理主體地位，放棄參與治理的權利。社會精細化治理過程中忽視社會公眾利益，公眾不了解治理細則，基于個人利益考量，使得社會公眾有選擇性地參與到治理中，缺乏歸屬感和認同感。

（3）法律法規(guī)政策體系不健全，全生命周期的制度體系有待完善

治理體制不完善，法律規(guī)范不健全。精細化治理的深入推進有賴于高效規(guī)范的治理運行機制，即重塑治理的權力和資源配置，持續(xù)優(yōu)化治理結構。社會精細化治理建設布局尚未提升到全局考慮和總體設計層面，條塊間缺乏有效協(xié)調，各自為政情況嚴重，精細化治理缺乏完整有效的主體互動參與機制、溝通協(xié)調機制，利益整合和表達機制、問題反饋和追責機制、監(jiān)督評價機制等機制，無法形成嚴密有效的集成體系;智能化治理機制不夠順暢，基礎數(shù)據(jù)電子化程度不夠，信息共享融合程度低。精細化治理法律法規(guī)建設遲緩，政府、社會組織和公眾的權責關系定位不明確，法律法規(guī)不健全，發(fā)展比較滯后，難以有效推動社會精細化治理?；鶎臃ㄖ频牟唤∪瑢τ谏鐓^(qū)的權力與義務、街道和政府的關系、治理的權能和方式?jīng)]有明確的界定，使得精細化治理進展緩慢。

監(jiān)督評價機制不健全。在精細化治理的集成體制中，治理主體在觀念上未重視監(jiān)督評價的作用，無法充分發(fā)揮其督促和問責的效用。監(jiān)督評價方向存在單一傾向，政府管理和監(jiān)督社會組織與公民，但反之則缺少或難以監(jiān)督評價，行政監(jiān)督的內部主體有紀檢、監(jiān)察和審計等部門，但因監(jiān)督無法形成合力，存在監(jiān)管不嚴和漏洞的現(xiàn)象。社會公眾、大眾傳媒、第三方組織雖然對政府和其他治理主體進行監(jiān)督和評價，但實際上持續(xù)性不強、深入度不夠，而且在內部監(jiān)督和外部監(jiān)督之間沒有形成聯(lián)動有效的配合，各自為政，以自己的職能和選擇性利益為出發(fā)點。監(jiān)督評價在主體、方向、參與和內容上各自存在著不同的缺失和漏洞，沒有形成完整嚴密的監(jiān)督評價機制，導致難以確定問責主體，不利于精細化治理體制的優(yōu)化和進一步發(fā)展深化，導致治理的無效率和治理水平的低下。

（4）信息技術與基礎設施錯配，阻礙精細化治理的信息孤島有待打通

信息化技術基礎薄弱，智能技術缺乏生活化。精細化治理的手段具有多樣化、層次性的基本特征，現(xiàn)有技術存在瓶頸，高低技術搭配參差不齊，資源投入有限，掌握和熟練運用高新信息技術的人才缺乏。技術的運用和開發(fā)還存在不成熟不均衡的狀況，區(qū)塊化的數(shù)據(jù)采集難以形成關乎城市運行整體的精準預判，依托城市智能化實現(xiàn)政務科學決策距離還比較遙遠。社區(qū)治理、公共服務等領域推進緩慢，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、社會保障和公共安全等領域尚未完全實現(xiàn)智慧化與智能化，缺乏城市社會整體謀劃，統(tǒng)籌推進智能基礎設施建設迫在眉睫。此外，社會治理精細化建設未轉化成公民的幸福感與滿意度，傳感器與數(shù)據(jù)收集裝置建設主要以監(jiān)管為主，直接服務公民的設施建設較少，數(shù)據(jù)安全、公民隱私等問題成為社會隱患，社區(qū)服務和社區(qū)治理能力不足，社會治理精細化建設與公民的感知度、滿意度間仍存在一定差距。

信息互聯(lián)互通阻力大，數(shù)據(jù)平臺缺乏有效系統(tǒng)集成。大數(shù)據(jù)在社會治理中的應用不少，但“各自為政”的現(xiàn)象普遍，各項復雜的工作往往涉及多個部門和流程，由于各個部門信息不聯(lián)通不共享的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)信息無法實現(xiàn)共建共享，工作出現(xiàn)重復和拖沓，浪費行政資源，工作效率降低。各行業(yè)、各領域、各地區(qū)的數(shù)據(jù)不聯(lián)通，交通擁堵、環(huán)境污染、醫(yī)療教育資源分布不均等公共服務難題難以破除。信息的智能化采集、處理及應用技術難以突破，距離“城市大腦”差距較大，城市公共服務智能化管理、治理能力智能化方面的支撐技術手段也陷入困境?，F(xiàn)有技術工具和手段措施難以保障實時感知、響應和處置，信息獲取、收集、傳遞的失時進一步導致治理服務的被動、滯后，信息分析和處置的流轉流程不順暢，數(shù)據(jù)平臺分散，缺少有效系統(tǒng)集成與數(shù)據(jù)整合。

三、上海城市社會精細化治理體系頂層設計

上海的城市化和信息化進程仍將有一段很長路要走，隨著城市功能的進一步拓展，持續(xù)增長的社會需求與優(yōu)先的資源供給之間的矛盾仍將繼續(xù)。要以平臺設施的盤活管理，圍繞社會主體服務全過程進行規(guī)劃管理和服務，統(tǒng)籌考慮民生訴求、社會發(fā)展、利益公平、可持續(xù)發(fā)展等多元價值取向，以基于不同主體、不同利益訴求、不同技術手段的社會精細化治理智能基礎設施、空間組織、服務保障、治理流程、社會秩序治理提升為社會精細化治理的重要抓手，有助于擴大治理主體、提升主體決策力、降低成本和提高效率、推動治理流程細節(jié)化和提升治理結果精準性等，是統(tǒng)籌推進超大型城市社會精細化治理的重點和目標。

1.加強頂層設計，系統(tǒng)構建超大型城市社會治理新模式

上海市要順應網(wǎng)絡社會發(fā)展態(tài)勢及中央關于社會治理的戰(zhàn)略部署，針對信息碎片化、數(shù)據(jù)條塊割裂、海量數(shù)據(jù)難以人力分析、快速反應能力不足等問題，傳承創(chuàng)新精益精細文化，以社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化為戰(zhàn)略目標，追求內涵式發(fā)展，秉承治理理念，加強技術創(chuàng)新應用，按照“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”三位一體，突破組織、信息、技術、資源集成創(chuàng)新關鍵技術，優(yōu)化建設智能基礎設施，創(chuàng)新構建智能化社會治理平臺;破解體制性障礙、機制性束縛、保障性困擾，形成“兩案三制一體”的智能化社會治理體系，實現(xiàn)信息實時感知、融合共享、關聯(lián)處理、智能分析和動態(tài)決策，推進數(shù)據(jù)流、信息流、知識流、價值流的協(xié)同優(yōu)化，形成線上線下融合、上下雙向互動、流程驅動、科學決策、過程控制、法治保障的智能化社會治理新模式，對物理空間和網(wǎng)絡空間進行統(tǒng)一治理，提升社會治理的效率和效果。要理性地把握超大型城市社會精細化治理體系的結構邏輯（見圖1）。基于此，形成線上線下融合、上下雙向互動、流程驅動、科學決策、過程控制、法治保障的社會治理新模式，提升社會治理精細化水平。

一是樹立“大科技理念”，加強技術、信息、資源、組織的集成創(chuàng)新。理念是行動的先導，主動適應社會治理精細化的新要求，秉承以人為本、整體性治理、共識共建共治共享的理念，堅持平戰(zhàn)結合，加強軍民融合，注重科學研究與政策實施和公共服務的有機整合，以及科學技術與社會治理的緊密結合，從數(shù)據(jù)封閉觀念轉為數(shù)據(jù)開放，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互換、信息互通、資源共享等多維度的組合優(yōu)化，提升社會治理的效率。

二是加強頂層設計，提升基礎設施的智能化、精細化水平。運用傳感器等物聯(lián)網(wǎng)技術，改造現(xiàn)有關鍵基礎設施，包括交通、通信、電力、油氣儲運、給排水等硬基礎設施，以及銀行金融、應急服務、政府服務等軟基礎設施，提升其信息化、網(wǎng)絡化、智能化水平，建成城域物聯(lián)專網(wǎng)，通過“物聯(lián)”打造深度感知的鏈接體系。同時，預設關鍵基礎設施系統(tǒng)功能冗余，對物理基礎設施和網(wǎng)絡基礎設施進行實時監(jiān)控，持續(xù)提高城市韌性和安全發(fā)展水平。超大型城市社會精細化治理平臺的系統(tǒng)架構（見圖2）。

三是盤活平臺資源，統(tǒng)籌構建“1+N”的智能化社會治理平臺。運用物聯(lián)網(wǎng)、CIM、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、人臉識別等現(xiàn)代科技，整合各部門、各行業(yè)、各領域的數(shù)據(jù)資源，建成1個智能化社會治理數(shù)據(jù)中心，通過“數(shù)聯(lián)”創(chuàng)造數(shù)據(jù)共享體系。進而構建聯(lián)動指揮系統(tǒng)、智慧政務、智慧安全、智慧信用、智慧社區(qū)、智慧交通、能源互聯(lián)網(wǎng)、智慧環(huán)境等N個應用模塊，打造網(wǎng)絡互動交流平臺，增強治理主體間互聯(lián)互通，通過“智聯(lián)”創(chuàng)造智能應用和決策體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時感知、即時分析、精準預判、精準決策、精準服務、精準反饋、精準控制。

四是理順體制機制，建構“兩案三制一體”的智能化社會治理體系。其中，“兩案”是指深刻認識社會的時代性特征和互聯(lián)網(wǎng)的作用，考慮社會主體的異質性，以及主體和組織在現(xiàn)實社會和虛擬社會中的行為邏輯，制定現(xiàn)實社會治理方案和虛擬社會治理方案;“三制”是指加強制度建設，優(yōu)化社會智能化治理體制、機制、法制，破除體制割據(jù)、機制割裂、法制缺位等障礙;“一體”是指調動多元主體的積極性、能動性與創(chuàng)造性，形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理責任共同體，提升社會治理能力。

2.加快社會治理體制機制法制建設及流程再造

自上而下目標聯(lián)動性引領與自下而上問題制度化反饋相結合，提升科技在治理領域的運用能力，利用物聯(lián)網(wǎng)、CIM、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代信息技術，優(yōu)化社會治理體制機制，厘清市區(qū)、條塊關系，以及政府、市場和社會的關系，強化社會治理精細化本體建設和載體依托。

充分運用現(xiàn)代信息技術，重構社會治理組織結構與運行機制，實現(xiàn)技術創(chuàng)新與制度改革的良性互動，更好地推進社會治理精細化。把握制度建設的薄弱環(huán)節(jié)，完善形成具有高度韌性和柔性的治理制度。一是建設適應城市社會治理精細化建設的領導體制和機制;二是堅持綜合治理，技術創(chuàng)新應用與體制機制優(yōu)化相結合，構建整體政府;三是堅持協(xié)同治理，推進數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)賦能，培育構建社會治理共商共識共建共治共享的良好生態(tài)文化;四是注重行政與立法協(xié)同推進機制，加強治理標準體系建設，提升標準化水平[11]。

四、上海城市社會精細化治理機制創(chuàng)新

準確把握新時代社會治理創(chuàng)新面臨的新形勢新要求，堅持問題導向、需求導向、目標導向，推進現(xiàn)代信息技術與社會治理深度融合，提升城市社會治理精細化水平。同時，以平臺、數(shù)據(jù)的整合倒逼體制機制創(chuàng)新，更好地提升政府公共服務水平。上海城市社會精細化，要更加注重人本主義，更加重視基層自治，更加關注多元主體訴求，更加彰顯文化力量。

1.以人為本，關注現(xiàn)代網(wǎng)絡社會的復雜性和不確定性，提高政府對公眾需求的回應力

轉變政府職能，突出公共服務。從全能型政府到服務型政府的轉變不是一蹴而就的，需要在以人民為中心的目標指引下，切實將政府定位為服務者而非管理者，將提供城市治理公共產(chǎn)品作為政府的重要任務。精簡機構設置，打破部門割據(jù)，將條塊分割的部門設置調整為以塊為主、條塊融合，突出現(xiàn)代信息技術的功能作用，注重業(yè)務整合和流程優(yōu)化，提高權利和責任的讓渡程度，以整體政府理念打破碎片化困境，實現(xiàn)政府治理的扁平化。注重未雨綢繆，提高政府提供公眾服務和公共產(chǎn)品的預見性，深度挖掘公眾需求，以實現(xiàn)公共利益和滿足公民需求為導向提供政府服務。

2.重心下移，注重運用現(xiàn)代信息技術，提升社區(qū)居民參與基層社區(qū)事務的積極性和主動性

堅持財權與事權相一致原則，完善基層組織建設，以縱向放權為核心將主要治理責任和事權下放至社區(qū)，并配置相應的財權[12]。積極培育城市社區(qū)的公共性，在更高層次上加強頂層設計，注重基層利益相關者的訴求，加強對個體尤其弱勢群體的關注和保護，建構具有包容性的城市社會政策。運用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術，以民眾需求為導向、以知識挖掘為支撐、以政策匹配為目標實現(xiàn)個體和群體層面的“精準治理”[13]。

3.主體外擴，培育和發(fā)展社會組織，逐步破解社會結構的集中化和集權化

建立社會組織“自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”的治理機制，激活社會自治力量，明確政府、市場與社會組織的邊界，積極培育和發(fā)展社會組織。激發(fā)城市精細化治理主體的活力，推進政府與社會組織的相對獨立、相互支撐和相互制衡，促進政府治理的服務創(chuàng)新與功能創(chuàng)新，實現(xiàn)治理主體的自我進化。組建城市社會治理創(chuàng)新平臺，促進主體合作與資源共享，營造大膽探索、寬容失敗、心無旁騖的城市發(fā)展生態(tài)，使得共同參與、民主協(xié)商蔚然成風。

4.以文聚力，激活和活化上海傳統(tǒng)的精益精細文化，實現(xiàn)創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展

文化主導著政府、社會組織和公眾的思維觀念與行為方式，屬軟實力，但具“硬”功能。發(fā)揮文化的形塑作用，以核心價值觀為引領，傳統(tǒng)文化為動力源，培育公民現(xiàn)代城市道德觀念和行為準則。繼承并發(fā)揚海納百川、與時俱進、務實浪漫的“海派文化”“海派風格”，將開放、包容、責任、理性、契約、創(chuàng)新等海派文化要素融入城市精細化治理的各個層次、各個領域和各個環(huán)節(jié)，助力現(xiàn)代城市精細化治理創(chuàng)新。

五、結? 語

傳統(tǒng)的單一、粗放、孤立的城市信息化管理和應用模式已無法滿足城市發(fā)展和民眾需求多元化的要求，社會精細化治理的本質是充分運用現(xiàn)代技術，推動城市治理能力的躍遷。作為全國改革開放的排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展的先行者，上海率先探索出符合我國國情和特色的城市社會精細化治理之路，不僅滿足上海智慧城市建設和超大型城市社會治理創(chuàng)新的迫切需求，同時也符合國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和上海建設全球科創(chuàng)中心的重要布局方向。

上海市積極探索以精細化為特征的社會治理模式，基本完成了城市精細化治理的全局設計，各區(qū)級政府在工作中也將精細化治理作為重點工作，制定了實施方案和行動計劃，推進基礎設施建設和數(shù)據(jù)整合，在民生領域提高智慧化治理水平。但整體上看，上海市作為超大型城市的社會精細化治理水平，與建成卓越全球城市的目標愿景還有一定距離。物聯(lián)數(shù)據(jù)、政府數(shù)據(jù)、社會開放數(shù)據(jù)的全面電子化和互聯(lián)化機制尚不完善，基于深度數(shù)據(jù)挖掘的監(jiān)控檢測和預測預警技術和應用尚不成熟，基于實際數(shù)據(jù)的社會精細化治理實踐方興未艾，但完善的實踐模式和經(jīng)驗尚需探索?，F(xiàn)有的城市信息化基礎設施不能有效支撐城市管理和社會治理的精細化和智能化，在感知、連接、數(shù)據(jù)、計算、智能等不同層級的部署各自為政、缺乏頂層設計，無法實現(xiàn)城市神經(jīng)元感知連接能力、城市數(shù)據(jù)匯聚分析能力。今后，城市社會精細化治理必須構建適應萬物互聯(lián)、智能化社會的新一代智慧基礎設施，讓城市管理和社會治理在城市大腦的指揮下更高效、更智敏。

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