制度激勵(lì)與積極性治理體制建構(gòu)

呂志奎 蔣洋 石術(shù)

摘? 要： 全面推進(jìn)河長制，是解決我國復(fù)雜的河流治理問題的重大制度創(chuàng)新，更是推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。本文通過實(shí)證案例調(diào)研，認(rèn)為河長制通過契約治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的制度化分配，依托組織結(jié)構(gòu)框架，將黨政體制嵌入到河長制的組織設(shè)計(jì)，通過激勵(lì)問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任和治理效率的誘因倒逼。河長制的治理邏輯可以概括為通過流域公共治理權(quán)責(zé)的制度化配置，調(diào)動(dòng)多層級(jí)治理主體的積極性，形成高層黨政部門立治、具體職能部門施治、基層群眾和社會(huì)力量參治的制度化激勵(lì)。調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主。河長制把中國特色國家治理制度的組織優(yōu)勢開發(fā)出來，建構(gòu)出用國家制度激勵(lì)各方的積極性治理體制，這就超越了學(xué)術(shù)界一直以來存在的“壓力型體制”理論慣性思維。

關(guān)鍵詞： 河長制;治理結(jié)構(gòu);制度邏輯;積極性治理

一、引? 言

流域是國家治理的重要場域。幾乎所有的政府職能部門都或多或少地介入和參與了流域公共治理。對(duì)流域公共治理的研究是研究公共部門行動(dòng)者行為和相互關(guān)系的最佳場所之一。實(shí)現(xiàn)流域公共治理的關(guān)鍵在于處理好流域內(nèi)各級(jí)政府之間復(fù)雜的縱橫關(guān)系、條塊分割下的利益協(xié)調(diào)問題。2016年中辦、國辦出臺(tái)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱“《意見》”）將河長制上升為國家治理制度，指出：“各級(jí)河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。河長制辦公室承擔(dān)河長制組織實(shí)施具體工作，落實(shí)河長確定的事項(xiàng)。各有關(guān)部門和單位按照職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作”[1]。2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過修訂后的《中華人民共和國水污染防治法》增加第五條：省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。這標(biāo)志著河長制進(jìn)入了依法治理新階段。

截至2018年6月底，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已自上而下全面建立縱橫協(xié)同的四級(jí)河長制治理體系，河長制的組織體系、制度體系、責(zé)任體系初步形成。河長制是從中國泥土里成長起來的具有中國特色的河流治理制度。河長制通過黨政一把手直接兼任河長，把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢貫徹到流域治理各方面全過程，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)全流域治理權(quán)責(zé)的制度化配置;通過設(shè)立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)各方積極性、整合部門資源的組織機(jī)構(gòu)——河長辦，把中國特色國家治理制度的組織優(yōu)勢開發(fā)出來。本文通過福建省T江流域河長制治理的個(gè)案研究，總結(jié)河長制在地方執(zhí)行層面的治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)作邏輯，進(jìn)一步探討如何把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來有關(guān)研究河長制的理論途徑可概括為以下三大視角：

1.政府間關(guān)系視角

很多學(xué)者從“政府間關(guān)系”視角研究河長制的治理邏輯。河長制是一個(gè)跨部門協(xié)同的流域治理制度，可以較好地解決協(xié)同機(jī)制中責(zé)任機(jī)制的“權(quán)威缺漏”問題，短期內(nèi)成效明顯。河長制通過橫向?qū)用婧涂v向?qū)用娴膮f(xié)調(diào)機(jī)制，大大提高了協(xié)同效率[2]。河長制的關(guān)鍵在于明確地方主官的縱向責(zé)任和橫向責(zé)任，厘清上下游、左右岸、主干流地方官之間的關(guān)系，確保構(gòu)建一套行之有效的“責(zé)任機(jī)制”“協(xié)同機(jī)制”和“問責(zé)機(jī)制”[3]。河長制的內(nèi)在邏輯概括為橫縱向權(quán)力共治、責(zé)任整合以及主體協(xié)調(diào)等維度[4]。河長制治理集中體現(xiàn)了達(dá)標(biāo)型體制的運(yùn)作邏輯，依靠“資格錦標(biāo)賽”和“合力式治理”兩種策略實(shí)現(xiàn)了縱橫向府際合作治理[5]。河長制是整體性治理理論在水環(huán)境治理領(lǐng)域的探索實(shí)踐，其核心是科層制下縱向的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制[6]。

2.政策轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散視角

這類研究聚焦于河長制轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散的路徑、特點(diǎn)、影響因素和邏輯分析，例如，周建國利用政策文本和實(shí)踐觀察等兩種敘事方法，梳理了河長制的組織載體、配套制度、運(yùn)行機(jī)制及政策再生產(chǎn)的擴(kuò)散機(jī)制，認(rèn)為河長制之所以成功是因?yàn)槠浣鉀Q了“集體行動(dòng)驅(qū)動(dòng)力”的關(guān)鍵問題[7]。還有一部分學(xué)者研究河長制的政策擴(kuò)散特點(diǎn)與影響因素。陳景云基于時(shí)間、空間與層級(jí)三個(gè)維度對(duì)河長制在?。▍^(qū)、市）間擴(kuò)散的進(jìn)程和機(jī)制進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)在擴(kuò)散時(shí)間維度上頭尾兩端集中效應(yīng)明顯;空間維度上呈現(xiàn)兩條擴(kuò)散軌跡和軸向效應(yīng)，層級(jí)維度上呈現(xiàn)出全國與區(qū)域二元領(lǐng)導(dǎo)的格局。隨著擴(kuò)散模式從自下而上向自上而下轉(zhuǎn)變，擴(kuò)散機(jī)制從誘致到強(qiáng)制、從學(xué)習(xí)到學(xué)習(xí)與模仿、從競爭逐漸向多主體參與的互惠互利的社會(huì)化方向發(fā)展，擴(kuò)散機(jī)制的轉(zhuǎn)變，根源在于環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)變[8]。熊燁運(yùn)用定性比較分析方法探索了資源稟賦、行政壓力、政策需求、外部力量四大類因素對(duì)河長制轉(zhuǎn)移程度的影響。研究結(jié)果表明，河長制政策轉(zhuǎn)移中政策再生產(chǎn)的形成是多種因素組合作用的結(jié)果，而影響變量的組合并非一元，而是呈現(xiàn)多元化格局[9]。

3.制度可持續(xù)性治理視角

在河長制出現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)全覆蓋的歷程中，學(xué)界一直有關(guān)于河長制可持續(xù)性的討論。早在2009年，有學(xué)者就發(fā)出了“河長制能否拯救中國河流”的疑問[10]。沈滿洪認(rèn)為，在水危機(jī)和水制度危機(jī)十分嚴(yán)峻的背景下，即使存在河長制的負(fù)面影響，只要正面效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)，河長制依然是值得肯定的[11]。王書明運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析了河長制的優(yōu)缺點(diǎn)，認(rèn)為河長制的優(yōu)點(diǎn)在于職責(zé)歸屬明確，權(quán)責(zé)清晰;是合理的路徑依賴基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新;鐵腕治污提高治污效率;創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制值得提倡[12]。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，河長制度本身無法根除委托-代理問題、缺乏透明的監(jiān)督機(jī)制、容易出現(xiàn)利益合謀、忽視了社會(huì)力量、行政問責(zé)很難落實(shí)[13]。河長制是一種新型的混合型權(quán)威依托的等級(jí)制協(xié)同模式，但是以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同的基本特征沒有變，將會(huì)面臨著能力困境、組織邏輯困境和責(zé)任困境的挑戰(zhàn)[14]?！翱貦?quán)論”從行政發(fā)包的視角對(duì)河長制進(jìn)行解構(gòu)，發(fā)現(xiàn)河長制在組織運(yùn)行中存在著“陽奉陰違”式的政策冷漠以及執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)增加的困境[15]。河長制雖然達(dá)到了初步的水污染治理效果，但并未顯著降低水中深度污染物，可能揭示了地方政府治標(biāo)不治本的粉飾性治污行為[16]。河長制還面臨主體信任、權(quán)責(zé)對(duì)等、合作協(xié)調(diào)等碎片化困境[17]。河長制當(dāng)前面臨流域分包治理成本分?jǐn)偛痪?、流域治理功能整合諸多掣肘、公私合作程度低的現(xiàn)實(shí)困境[18]。整體性治理視角認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建出信任機(jī)制、維護(hù)和整合機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制以及反饋機(jī)制等“四位一體”的治理路徑[19]。在全面推行河長制的進(jìn)程中，各級(jí)政府應(yīng)制定清晰且適宜的治理目標(biāo)，設(shè)計(jì)健全可行的問責(zé)機(jī)制，引進(jìn)專業(yè)第三方水質(zhì)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督[20]。也有學(xué)者認(rèn)為，河長制是特定歷史階段的產(chǎn)物，隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機(jī)制的完善，河長制最終將退出歷史舞臺(tái)[21]。

總的來說，學(xué)界對(duì)河長制的分析多從已有的政策文本、制度建構(gòu)、行政體制等方面入手，然而，河長制在不同地域有其特殊性與典型性，需要從河長制治理實(shí)踐案例中識(shí)別這種流域公共治理制度的運(yùn)作邏輯，總結(jié)制度執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，以此拓展和豐富河長制治理的理論空間。本文通過分析福建省T江流域河長制治理典型案例，理解河長制治理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)與制度邏輯。

三、河長制治理的權(quán)責(zé)配置框架

河長制作為當(dāng)前我國河流治理的一項(xiàng)重要的制度設(shè)計(jì)，其主要目的在于通過組織制度建設(shè)重塑河流治理的權(quán)責(zé)利分配結(jié)構(gòu)，用權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、責(zé)任層級(jí)化的傳導(dǎo)來改善河流治理效率。公共治理制度框架的核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，科學(xué)界定和理順相關(guān)治理主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，創(chuàng)造高效率的治理體系?！皺?quán)力—效率”是一種重要的制度分析框架，在對(duì)制度的經(jīng)濟(jì)分析中只有給予“權(quán)力”以適當(dāng)?shù)睦碚撐恢茫拍苷嬲聪ぶ贫鹊谋举|(zhì)和經(jīng)濟(jì)績效的根源[22]。本文認(rèn)為，河長制通過契約治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的制度化分配;依托組織結(jié)構(gòu)框架，將黨政體制關(guān)系嵌入到河長制的組織設(shè)計(jì)中;通過激勵(lì)問責(zé)機(jī)制，落實(shí)治理責(zé)任?？偟膩碚f，河長制治理的內(nèi)在邏輯在于通過權(quán)責(zé)利分配的制度化框架設(shè)計(jì)，以優(yōu)化“權(quán)力”結(jié)構(gòu)和“責(zé)任”結(jié)構(gòu)，提升治理效能。

1.政治契約治理機(jī)制：權(quán)力和責(zé)任的制度化分配

我國政治體制能夠?qū)崿F(xiàn)最高效的化解沖突、統(tǒng)一決策，其內(nèi)在邏輯就是壓力型政體下“權(quán)力之手”的存在與運(yùn)用。權(quán)力是指一個(gè)組織中的個(gè)人或部門影響他人以達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力[23]。從中央到地方，黨政一把手的重視與“屬地分割，權(quán)責(zé)包干”到個(gè)人，在“條條之間”形成了強(qiáng)政治壓力，通過權(quán)力之手消除政策模糊性與治理政策沖突性以改變“象征性執(zhí)行”局面，達(dá)到“行政執(zhí)行”狀態(tài)。在河長制中，河長的權(quán)力以政治契約的形式得以確立，助力提高協(xié)調(diào)效率。

政治契約是保證合同履行的重要條件。只有將制度上升到政治契約高度，將權(quán)力關(guān)在“制度的籠子里”，交易性政策工具才能得到最好的運(yùn)用[24]。中共中央和國務(wù)院《關(guān)于全面推行河長制的意見》是中央政府與地方政府關(guān)于流域治理的政治契約。2016年10月11日，習(xí)近平總書記主持召開的深改組第28次會(huì)議通過了《意見》。《意見》規(guī)定了委托方對(duì)代理方的總體要求，同時(shí)也規(guī)定了代理方的主要任務(wù)[25]。權(quán)力明確其目的在于更高效的履行責(zé)任。政治錦標(biāo)賽理論認(rèn)為，官員的行為大致符合政治理性人假設(shè)。過去，官員傾向于將資源投入可視性公共品的供給，以此獲得可視性“政績”以謀求職位晉升，忽視對(duì)流域生態(tài)這類的隱性公共品治理[26]。河長制以內(nèi)部發(fā)包的方式將“權(quán)力”下放給各級(jí)黨政一把手，這意味著將流域生態(tài)治理的“責(zé)任”同時(shí)移交給河長?！兑庖姟芬?guī)定河長是河流保護(hù)與管理的第一責(zé)任人，其主要職責(zé)是督促下一級(jí)河長和相關(guān)部門完成河流生態(tài)保護(hù)任務(wù)，協(xié)調(diào)解決河流保護(hù)與管理中的重大問題，鼓勵(lì)其在各自的區(qū)域內(nèi)發(fā)揮積極性，治理好流域生態(tài)。河長制將責(zé)任細(xì)化分工，將治理成效與各級(jí)黨政一把手的政績考核掛鉤，引起并激發(fā)官員對(duì)流域生態(tài)治理的政策注意力。

2.組織結(jié)構(gòu)框架：黨政治理體制嵌入到河長制的組織設(shè)計(jì)

《意見》提出要全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)的河長體系，當(dāng)前我國建立的河長體系已覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)。其中省、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)分別設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。省、市兩級(jí)分別設(shè)立第一總河長以及總河長，由省委、省政府和市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任;河流所流經(jīng)市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，并分級(jí)分段設(shè)立河段長，由相應(yīng)的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河段長;而至村級(jí)，則由村黨支部書記或村委會(huì)主任擔(dān)任村級(jí)河長，同時(shí)在村級(jí)要設(shè)立河道專管員及河道保潔員，從事河道清理工作。此外，為保證河道隊(duì)伍執(zhí)行力量，在推行河長制同時(shí)，建立“河道警長制”，全省市公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)河道體系，配置相應(yīng)的“河道警長”，以增強(qiáng)涉河事宜執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)河長與“警長”全配套。同時(shí)，各級(jí)政府為保障河長制順利推行，在河長的統(tǒng)籌下設(shè)立河長制辦公室，河長制辦公室為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，掛靠水利局，而辦公室主任由各級(jí)水利局局長擔(dān)任，并分別從水利局、農(nóng)業(yè)局、住建部以及環(huán)保局抽調(diào)一定人員，采用全脫鉤輪換到崗形式，組成河長制辦公室常設(shè)人員，履行河長制組織實(shí)施的具體工作以及河長決定的其他事宜。

河長制體系中的人員配置呈現(xiàn)出“直線—職能”結(jié)構(gòu)與“矩陣型”結(jié)構(gòu)相結(jié)合的組織形態(tài)。既有縱向的從上至下的垂直領(lǐng)導(dǎo)，也有橫向的部門間協(xié)作。除此之外，圍繞著“治水”這一核心工作，從各個(gè)職能部門抽調(diào)人員組成河長辦的執(zhí)行隊(duì)伍。既具備了“直線—職能”結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢：加強(qiáng)了水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門的現(xiàn)象，每個(gè)下級(jí)部門在只有一個(gè)明確上級(jí)部門的基礎(chǔ)上接受其他相關(guān)上級(jí)部門的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，有助于政策過程的科學(xué)和高效，又發(fā)揮了的“矩陣型”結(jié)構(gòu)的作用：既保持了組織成員的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對(duì)較高[27]。通過從各職能部門抽調(diào)副局長組成河長辦的人員配置的一部分，有利于協(xié)調(diào)與溝通各部門的工作，為權(quán)力執(zhí)行過程提供有力的組織支持。

3.激勵(lì)問責(zé)機(jī)制：治理責(zé)任和治理效能的誘因倒逼

監(jiān)督制度、激勵(lì)制度與組織目標(biāo)、政治環(huán)境等方面的不兼容和內(nèi)在矛盾常常會(huì)導(dǎo)致非正式組織行為的產(chǎn)生[28]。因此，合理的監(jiān)督制度與激勵(lì)制度是提升一項(xiàng)制度執(zhí)行有效性的關(guān)鍵。中央政府在全國推行河長制的意圖就是治理好河湖生態(tài)。如何解決制度實(shí)施中的機(jī)會(huì)主義、搭便車和偷懶等管理困境？在各級(jí)河長制中，都設(shè)有上級(jí)河長對(duì)下級(jí)河長的工作督查機(jī)制、考核機(jī)制，這些定期的考核和監(jiān)督使得下級(jí)河長的工作變得公開透明。此外，從某種意義上來說，民眾才是流域治理真正的委托人，因此公開透明不僅意味著對(duì)上的公開透明，更意味著對(duì)民眾的公開透明。河長制通過河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)，通過主要媒體向社會(huì)公告河長名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌，標(biāo)明負(fù)責(zé)河長及其職責(zé)、河湖概況、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話等內(nèi)容，接受社會(huì)監(jiān)督。

激勵(lì)機(jī)制能夠有效地減少代理人的行為偏差?！兑庖姟诽岢觥皬?qiáng)化激勵(lì)問責(zé)”，政治激勵(lì)和政治問責(zé)在河長制治理中發(fā)揮了重要作用，通過將考評(píng)結(jié)果與干部政治晉升直接掛鉤，激勵(lì)干部治理流域生態(tài)?！皩?shí)行差異化績效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考”“考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”“實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”[29]。也就是說，若治河有效，有利于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治晉升;若治河不力，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部則會(huì)受到嚴(yán)厲的政治問責(zé)。除了政治晉升激勵(lì)外，為確保契約責(zé)任在中長期履行與組織結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性，河長制治理還具有其他正向激勵(lì)機(jī)制，表現(xiàn)為對(duì)治河有功的河長、河長辦給予嘉獎(jiǎng)。此外，河湖環(huán)境與居民生活品質(zhì)緊密聯(lián)系，河湖環(huán)境明顯改善能夠間接幫助河長贏得民眾支持，提高民生績效，這也是一種正向激勵(lì)。

四、實(shí)踐中的河長制治理個(gè)案解釋

1.案例簡介

福建是國內(nèi)較早推行“河長制”的省份之一。早在2009年，福建省就在三明市大田縣創(chuàng)新探索河長制，讓河長“包河治水”。T江是貫穿閩西、粵東客家地區(qū)的水路大動(dòng)脈，是福建省西部最大的河流，也是福建省唯一的省際河流。自2017年2月起，L市通過推行河長制以實(shí)現(xiàn)T江長治。之前，T江流域生態(tài)污染主要包括了生豬養(yǎng)殖污染、生活垃圾污染、工業(yè)石板材污染、水庫湖泊水葫蘆泛濫等，這也使下游的廣東省不得不承受上游惡劣水質(zhì)帶來的負(fù)外部性。而隨著河長制的推進(jìn)，L市成功改善河水的質(zhì)量。以L市S縣為例，從近年來流經(jīng)S縣的各河流水質(zhì)檢測報(bào)告來看，S縣22條支流在河長制實(shí)施前的2016年第一季度到第四季度，分別有15、14、11、14段河流的水質(zhì)在三類水以下。而自2017年河長制推行以來，S縣境內(nèi)水質(zhì)明顯改善，第一季度有12段河流水質(zhì)在三類水以下，到第二季度縮減至6段，第三季度僅剩1段河流水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。從水質(zhì)報(bào)告來看，河長制的推行在短時(shí)間內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了T江水質(zhì)的有效改善。

2.數(shù)據(jù)來源

面對(duì)面的非結(jié)構(gòu)化訪談?dòng)涗浭潜疚闹饕臄?shù)據(jù)來源。本文的數(shù)據(jù)資料來源于筆者調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2018年8月赴T江流域進(jìn)行的調(diào)研。調(diào)研團(tuán)隊(duì)與一區(qū)兩縣即L市Y區(qū)、S縣、C縣的河長辦、環(huán)保局、水利局的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了一對(duì)一深度訪談以及焦點(diǎn)小組座談，抽樣具備典型性。訪談內(nèi)容主要包括：河長辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置及經(jīng)費(fèi)分配;T江流域河長制的機(jī)制設(shè)計(jì)、機(jī)制創(chuàng)新、治理成效、治理經(jīng)驗(yàn)和治理難題，平均訪談時(shí)間為兩小時(shí)，所有訪談資料都以錄音的方式加以記錄并進(jìn)一步整理成文字資料。除此之外，筆者還獲得了受訪部門提供的資料，以便對(duì)訪談內(nèi)容給予補(bǔ)充和驗(yàn)證，以保證效度。

由于質(zhì)性研究要求受訪對(duì)象應(yīng)對(duì)訪談主題具有基本的認(rèn)識(shí)和見解，因此受訪對(duì)象被限定為對(duì)T江流域治理及河長制工作較為熟悉的各縣區(qū)河長辦成員。河長辦的成員分別來自水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等相關(guān)職能部門，其組織成員的結(jié)構(gòu)決定他們對(duì)流域治理的事務(wù)具有一定的理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，符合本文的研究需要。訪談基本信息如表1所示。

3.案例分析

基于T江流域治理河長制的案例調(diào)研，發(fā)現(xiàn)河長制通過“權(quán)責(zé)利制度化協(xié)調(diào)分配”“行政權(quán)威動(dòng)員下的多部門多主體協(xié)同參與”和“政治問責(zé)與治理效率的制度化激勵(lì)”，改善流域生態(tài)環(huán)境治理效率。

（1）契約治理機(jī)制：權(quán)責(zé)利制度化協(xié)調(diào)分配?！兑庖姟焚x予了河長協(xié)調(diào)的權(quán)力，表現(xiàn)為權(quán)力協(xié)調(diào)的制度化。權(quán)力協(xié)調(diào)包括了河長對(duì)各涉水部門工作的協(xié)調(diào)，還包括了同一級(jí)別的河長之間的協(xié)調(diào)，以及上下級(jí)河長之間的協(xié)調(diào)。復(fù)雜的流域治理問題需要多個(gè)涉水機(jī)構(gòu)共同參與，契約機(jī)制將協(xié)調(diào)的權(quán)力賦予河長，將權(quán)力協(xié)調(diào)制度化。

“有一些職能分不清楚的，比如這邊有一個(gè)入河排污口，那這個(gè)到底是屬于水利還是環(huán)保局還是住建管理，就是這種職能分解扯不清的時(shí)候，那你河長辦就需要牽個(gè)總頭，進(jìn)行協(xié)調(diào)?！保ㄔL談編號(hào)：2018002）

“比方說一件事情涉及到三個(gè)部門，那我們就認(rèn)定一下，側(cè)重你環(huán)保比較多，那就環(huán)保部門牽頭，然后三個(gè)部門聯(lián)合起來，要把這個(gè)事情解決清楚。”（訪談編號(hào)：2018002）

不僅如此，河長辦與河長辦之間的協(xié)調(diào)也為流域治理問題提供了高效的溝通平臺(tái)，提高了協(xié)調(diào)效率。

“如果有問題我們兩個(gè)縣區(qū)（河長辦）互相先溝通，然后如果說比較難處理，或者說比較說不清楚，才會(huì)由市一級(jí)（河長辦）幫我們出面協(xié)調(diào)?！保ㄔL談編號(hào)：2018002）

出現(xiàn)上游水質(zhì)不達(dá)標(biāo)流入下游河段時(shí)，原本需要負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測的環(huán)保部門向本級(jí)政府反映，由本級(jí)政府出面與鄰域政府溝通，再由鄰域政府敦促其環(huán)保局出面整治，信息在多次傳達(dá)的過程中耗費(fèi)了時(shí)間，增加了政府機(jī)關(guān)的工作量，且極易產(chǎn)生信息傳遞偏差，進(jìn)而對(duì)流域治理效能和府際關(guān)系產(chǎn)生負(fù)向影響。河長制實(shí)施后，只需通過河長辦的工作人員與鄰域河長辦直接對(duì)接，迅速動(dòng)員河道管護(hù)員和保潔員排查污染源頭，迅速解決，大大提高了流域治理效能，由此也形成了流域間的府際伙伴合作治理關(guān)系。以2018年的一次T江L市C縣段水污染投訴事件為例，C縣河長辦在接到市民打來的投訴電話后，立即前往現(xiàn)場察看，確定是從相鄰的S市N縣排放下來的污水，于是C縣河長辦馬上將情況反映給L市河長辦，L市河長辦立即聯(lián)系了S市河長辦，S市河長辦聯(lián)系N縣河長辦立刻察看整改，通過橫向與縱向的跨區(qū)域權(quán)力協(xié)調(diào)，最大化地減小沖突，高效的解決了治理難題。

（2）組織行動(dòng)機(jī)制：行政權(quán)威動(dòng)員下的多部門多主體協(xié)同參與。河長制在實(shí)踐層面最大的特點(diǎn)表現(xiàn)為多部門合作與多主體參與，以L市水污染治理工作為例，河長制工作開展以來，在識(shí)別了主要的河水污染源后，對(duì)各涉水機(jī)構(gòu)的分工如下：

“河長辦有農(nóng)業(yè)、水利、住建、環(huán)保四家（單位派人組成），生豬養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)局有生豬養(yǎng)殖整治辦公室。住建主要負(fù)責(zé)生活污水，水利主要負(fù)責(zé)采砂整治，環(huán)保主要負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測。這四個(gè)部門開展四個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)?！保ㄔL談編號(hào)：2018001）

術(shù)業(yè)有專攻，在涉水機(jī)構(gòu)之間建立初始治理權(quán)責(zé)配置有利于明確具體的流域治理主體，讓專業(yè)的部門做專業(yè)的事務(wù)，減少不必要的行政資源消耗。河長制改善了T江流域治理過程中的協(xié)調(diào)困難問題，表現(xiàn)在當(dāng)多部門職能交叉不清的時(shí)候，河長辦作為總協(xié)調(diào)部門做出裁判。除此之外，將公安部門納入河長制執(zhí)行過程，提高了對(duì)污染行為主體的協(xié)調(diào)效率。

“同時(shí)，我們還設(shè)置了河道警長，就是把當(dāng)?shù)氐墓膊块T納入河長制的日常工作開展中，解決了政府執(zhí)法權(quán)的問題，提高了執(zhí)法效率。”（訪談編號(hào)：2018005）

責(zé)任清晰的治理任務(wù)依靠前期的權(quán)責(zé)初始配置可以解決，但面對(duì)復(fù)合性水危機(jī)時(shí)則需要多個(gè)涉水機(jī)構(gòu)共同參與。河長及河長辦在其中扮演的角色更類似于仲裁者，憑借其所依賴的行政權(quán)威能夠有效地避免平級(jí)涉水機(jī)構(gòu)的推諉扯皮行為。同時(shí)，河長制也通過引入外部行動(dòng)者，分散治理責(zé)任，從而減少協(xié)調(diào)難度，降低流域治理協(xié)調(diào)成本。根據(jù)2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，L市S縣累計(jì)聘用了二十幾名企業(yè)河長和民間河長，發(fā)揮示范效應(yīng)，簽訂不違規(guī)排放廢水、不亂扔垃圾的責(zé)任書。從源頭上治理流域污染，并且在企業(yè)和社會(huì)中起到了良好的引領(lǐng)與宣傳作用，實(shí)現(xiàn)流域治理責(zé)任從一元向多元轉(zhuǎn)變，減少政府部門的工作壓力，提高了政府、企業(yè)、社會(huì)之間的協(xié)調(diào)效率。

（3）績效激勵(lì)機(jī)制：政治問責(zé)與治理效率的制度化激勵(lì)。河長制通過“政治問責(zé)”“懲罰措施”和“獎(jiǎng)懲措施”，使違約行為受到問責(zé)與懲罰，也讓履約行為獲得獎(jiǎng)勵(lì)，增加執(zhí)行者違約的損失預(yù)期，促進(jìn)執(zhí)行者行為自律。

一是政治問責(zé)。一旦發(fā)生河長辦、環(huán)保部門、水利部門的日常工作開展不到位、年度考評(píng)不合格或被投訴的情況，該部門的負(fù)責(zé)人就要被區(qū)領(lǐng)導(dǎo)約談;約談后形成問題清單，而后進(jìn)行整改，若沒有及時(shí)整改好，還要受到政治處分。

“首先還是約談，約談下面就是追責(zé)了。這樣子就很嚴(yán)重啦，你被區(qū)領(lǐng)導(dǎo)約談了，不是我們局長或者河長辦約談，而是區(qū)領(lǐng)導(dǎo)來約談。一般約談之后就不會(huì)再犯了，不然就會(huì)被追責(zé)甚至調(diào)離了?！保ㄔL談編號(hào)：2018001）

二是懲罰措施。將河長的工作成效與職稱評(píng)定直接掛鉤，一旦治水工作出現(xiàn)嚴(yán)重紕漏，之前積累的工作年限直接歸零，還可能會(huì)完全失去晉升機(jī)會(huì)，對(duì)政策執(zhí)行者而言，具有高強(qiáng)度的反向激勵(lì)。

“如果工作在年度考核時(shí)不合格，這個(gè)是會(huì)被紅黃牌警告的。這個(gè)影響是很嚴(yán)重的，比方如果不能被評(píng)為稱職以上的話，假如說你現(xiàn)在是正科，你可能等了七八年了。然后達(dá)到一定年限，比方說是十五年的時(shí)候，你可以轉(zhuǎn)副處了，但是如果你這個(gè)被評(píng)不合格，那你前面的七八年都不算，得重新開始進(jìn)行。就算你干到第十四年的時(shí)候，如果當(dāng)年被評(píng)為不稱職，那也要重新算起。”（訪談編號(hào)：2018001）

三是獎(jiǎng)勵(lì)措施。保證治理主體認(rèn)真落實(shí)流域治理工作，不能單方面地采用反向約束。為了提升河長辦公務(wù)員的個(gè)人榮譽(yù)感和鼓勵(lì)工作創(chuàng)新，正向激勵(lì)也很重要。T江河長制中表現(xiàn)為資金獎(jiǎng)勵(lì)、口頭表揚(yáng)和評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)。

“對(duì)于做得好的工作，領(lǐng)導(dǎo)會(huì)給予資金鼓勵(lì)，就是下一年會(huì)多撥經(jīng)費(fèi)給我們。另外，還會(huì)在開會(huì)的時(shí)候?qū)ξ覀兩弦荒甓鹊墓ぷ鹘o予表揚(yáng)。這在一方面來說，對(duì)我們有一定的鼓舞。此外，縣里面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長制工作年度考核合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)。我們是設(shè)了一等獎(jiǎng)兩名，然后二等獎(jiǎng)是六名，三等獎(jiǎng)是十四名。我們?nèi)h也就是22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果說是不合格的那就沒有獎(jiǎng)勵(lì)?！保ㄔL談編號(hào)：2018002）

五、超越“壓力型”體制慣性，構(gòu)建河長制的積極性治理體制

作為融合了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等治理優(yōu)勢的流域公共治理制度安排，河長制有力促進(jìn)了水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。河長制要實(shí)現(xiàn)有效治理，把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，需要超越“壓力型”體制理論的慣性思維，構(gòu)建積極性治理體制機(jī)制。

1.優(yōu)化契約治理機(jī)制：激勵(lì)基層干部積極執(zhí)行政策而非選擇性執(zhí)行

建立地方政府執(zhí)行創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。例如，因考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)延至年中，甚至是年末才會(huì)公布，標(biāo)準(zhǔn)不清使河長辦由于擔(dān)心“治理方向”與“考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)”不一而被“問責(zé)”，從而選擇“慢作為”;或者出現(xiàn)因?yàn)椤爸卫韮?nèi)容”與“考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)”不一而“被返工”等情況，反而抑制了基層河長的工作積極性。河長制考評(píng)在參照官方標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，可以給予評(píng)議部門合理的自由裁量權(quán)。要分清基層干部是“不作為”“亂作為”還是“創(chuàng)新作為”，如果是“創(chuàng)新作為”且治理效果好，則應(yīng)該給予積極激勵(lì)。這有利于河長辦基于實(shí)地情況，科學(xué)制定工作計(jì)劃并且有序開展流域治理工作，為河長制下的流域治理職能部門創(chuàng)造擔(dān)當(dāng)作為的動(dòng)力。

2.健全組織機(jī)構(gòu)設(shè)置：使河長制治理的“人—事”積極匹配

河長辦作為河長制中的中樞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，任務(wù)重、責(zé)任大。但是缺編制、少人員是基層河長辦的一大“頭疼之處”?！兑庖姟穼⒑娱L辦的職能范圍規(guī)定為“水資源保護(hù)、河湖水域岸管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)以及執(zhí)法監(jiān)管”六項(xiàng)[30]。這些工作的具體協(xié)調(diào)和執(zhí)行都需要由河長辦主導(dǎo)。當(dāng)前，僅靠從職能部門抽調(diào)人員只能滿足“一時(shí)之需”，并不能保證河長辦長期有效運(yùn)作，還可能影響相關(guān)職能部門常規(guī)工作的開展。若河長辦齊了，職能部門卻“癱了”，流域治理同樣難以推進(jìn)。因此，保證河長辦的人員編制十分必要。

3.完善積極激勵(lì)機(jī)制：避免無效激勵(lì)引發(fā)的不合理問責(zé)和過度問責(zé)

“無效激勵(lì)”主要表現(xiàn)為“不合理問責(zé)”和“無效的正向激勵(lì)”。以“專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)”為例，當(dāng)一個(gè)河段治理成效突出時(shí)，該河段的河長辦將得到“專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)”。然而，相關(guān)部門對(duì)這筆資金的使用方式與績效也會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的跟蹤審查。若發(fā)現(xiàn)河長辦對(duì)這筆獎(jiǎng)勵(lì)資金使用偏離“專項(xiàng)”或是成效不足，則可能對(duì)河長辦、河長采取問責(zé)措施，這容易使正向激勵(lì)失去吸引力，打擊河長辦、河長的工作積極性。“重復(fù)考核”表現(xiàn)為不同級(jí)別的巡查組對(duì)相同工作內(nèi)容的考核，“上級(jí)考核”本是督促河長辦積極作為的一項(xiàng)激勵(lì)措施，但重復(fù)考核則使考核機(jī)制實(shí)施效果偏離機(jī)制設(shè)計(jì)初衷。河長辦由于人力不足，要保質(zhì)保量地完成常規(guī)工作本就存在一定困難，此時(shí)，層層考核給河長辦施加了更大的政治壓力?；鶎雍娱L辦需要接待不同級(jí)別的巡查組，將大量的時(shí)間花在接待工作上，影響了河長辦常規(guī)工作的開展。因此，激勵(lì)問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)需要更加科學(xué)合理，需要避免無效激勵(lì)和重復(fù)考核，使激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有作用，給基層河長辦減負(fù)，使其將組織資源和工作精力集中投入到流域治理工作中。

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