我國《排污許可管理條例（征求意見稿）》下的企業(yè)環(huán)境責任研究

史學瀛 孫成龍 楊博文

我國《排污許可管理條例（征求意見稿）》出臺以后，明確了其作為整個排放管理制度的核心地位。以排污許可證的方式對企業(yè)的排污行為進行有效的約束，是以法律手段要求企業(yè)履行環(huán)境責任。但《排污許可管理條例（征求意見稿）》中針對企業(yè)環(huán)境責任的約束內容還存在完善的空間，從要求企業(yè)進行信息披露的完整性、對企業(yè)在排污許可證的證后管理以及厘清環(huán)境影響評價與《排污許可管理條例（征求意見稿）》之間的關系上，需要制定相應的配套細則。提出以環(huán)境治理的整體性為依據，加強對企業(yè)履行環(huán)境責任的監(jiān)管，同時，促進排污權交易制度的發(fā)展。

自1979年制定《環(huán)境保護法》后，我國的相關環(huán)境保護法制建設工作隨之有了長足發(fā)展。排污許可作為一項固定污染源環(huán)境基本管理制度也逐漸被納入地方和中央政府的試點工作和立法規(guī)劃，但在較長一段時間內，由于排污許可管理制度的相關法律效力等級較低、“重核發(fā)，輕管理”、措施不細和不成體系等原因，致使其沒有發(fā)揮應有的作用。一些企業(yè)排污主體責任淡薄，相關執(zhí)法部門“運動式”監(jiān)管，違規(guī)違法排污屢見不鮮，排污許可證證后作用流于形式，因此排污許可管理制度亟待改革。隨著黨的十八大以來生態(tài)文明建設的推進，排污許可管理制度的改革成為生態(tài)文明體制改革的重要一環(huán)，《排污許可管理條例（征求意見稿）》也應運而生。

我國排污許可管理制度的演進與發(fā)展

我國排污許可管理制度的演進過程

我國排污許可管理制度始于20世紀80年代中期，上海等一些地方政府基于自身需要嘗試從國外引入排污許可管理制度。隨后我國從國家層面對排污許可管理制度進行了立法規(guī)定和完善，大致經歷了從以水污染排污許可著手（1985—2000年）到水污染和大氣污染排污許可并行（2000—2013年），再到“一證式”綜合排污許可管理制度（2013年至今）這3個階段。1988年3月，原國家環(huán)保局發(fā)布并開始執(zhí)行《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（2007年廢止），該辦法第三章基于總量控制原則專門規(guī)定了“排放許可證制度”。1989年7月，原國家環(huán)保局發(fā)布的《水污染防治法實施細則》也對水污染的排污許可進行了較為詳細的規(guī)定。1996年5月通過的《水污染防治法修正案》則首次在全國人大法律層級對水污染物排放的許可制度進行了實質認可。而在2000年之前，針對大氣污染的排污許可都沒有進行相關立法，試點工作幾乎沒有真正意義上的法律依據。直到2000年4月，修訂后的《大氣污染防治法》才從法律層面正式確立了大氣污染的排放許可制度。但此時大氣和水在管理主體等規(guī)定方面不一致，具體排污許可實施中也大多是各自為政。2003年8月，《行政許可法》的出臺確立了我國的行政許可制度，為我國排污許可管理制度對環(huán)境要素的整合提供了機遇。但排污許可管理制度仍與環(huán)境影響評價和總量控制等環(huán)境管理制度相互割裂，沒有真正體現(xiàn)“一證式”管理的精髓。2013年以來，根據黨中央全面深化改革的精神，修訂后的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都先后對排污許可管理制度做出了明確規(guī)定，奠定了排污許可法律體系的基石。2016年11月，國務院出臺了《控制污染物排放許可制實施方案》，為“一證式”綜合排污許可管理制度指明了具體改革方向。該方案明確要求排污許可要銜接整合相關環(huán)境管理制度，成為固定污染源管理的核心，實現(xiàn)固定污染源實施全過程和多污染物協(xié)同控制的“一證式”管理，我國排污許可管理制度也隨之進入了“一證式”綜合排污許可實施的新階段。

我國《排污許可管理條例（征求意見稿）》的出臺

排污許可管理制度作為固定污染源的核心管理制度，在深化生態(tài)文明體制改革和全面依法治國的大背景下被提到了前所未有的高度。最新修改的《環(huán)境保護法》等雖然對實施排污許可管理制度都進行了明確，但對排污許可證的規(guī)定過于原則，排污許可缺乏完整并具有可操作性的具體規(guī)定，在實際的法律操作中排污許可證在許可條件、許可程序和法律責任方面有所欠缺，不利于排污單位及時轉換到“自證守法”角色并落實好相關主體責任，也制約了排污許可管理制度在實施過程中取得進一步的良好效果。排污許可管理制度的定位也尚未完全在法律法規(guī)層面理順和明確，相關法律體系建設還沒有到位，按證監(jiān)管的執(zhí)法體系也還達不到“強化事中事后監(jiān)管”的需求。為了切實達到改善環(huán)境質量的根本目標，排污許可管理制度成功的實踐經驗需要立法來固定，排污許可管理制度的不足也需要立法來完善，因此《排污許可管理條例（征求意見稿）》的出臺是大勢所趨，勢在必行。

國務院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》為排污許可管理制度改革指明具體方向后，相關規(guī)定和暫行辦法等也隨之密集出臺。2016年12月23日，原環(huán)境保護部印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》（現(xiàn)已廢止），2018年1月10日，《排污許可管理辦法（試行）》開始實施。《固定污染源排污許可分類管理名錄》和《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范 總則》等實施細則則為排污許可證的有序申領和核發(fā)保駕護航。在實際操作方面，各地基本完成對火電等15個行業(yè)排污單位排污許可證的核發(fā)工作，全國排污許可管理信息平臺也已建成并開始運營，可以說排污許可管理制度在改革實踐中取得卓越成績，這些也都為我國《排污許可管理條例（征求意見稿）》的出臺奠定了良好基礎。因此，2018年11月5日，生態(tài)環(huán)境部在經過密集論證并充分聽取和吸納有關意見和建議的基礎上，適時公布了《排污許可管理條例（征求意見稿）》，向全社會廣泛征求意見，以促進我國排污許可管理制度立法的進一步完善。

我國《排污許可管理條例（征求意見稿）》與企業(yè)環(huán)境責任

我國《排污許可管理條例（征求意見稿）》的基本原則和主要規(guī)則

首先，明確以改善環(huán)境質量為核心。《排污許可管理條例（征求意見稿）》要求對排污單位實行綜合許可管理和多污染物協(xié)同控制。其次，分類管理，使得各個企業(yè)能根據自己的實際在不增加更多負擔的情況下更好地履行環(huán)境責任；“一證式”管理，環(huán)境影響評價、“三線一單”、環(huán)境標準制度、總量控制和其他單位的責任及義務等也都應在排污許可證中有所反映。值得關注的是，“三線一單”在《排污許可證管理暫行規(guī)定》和《排污許可管理辦法（試行）》中均未提及，此次出現(xiàn)在《排污許可管理條例（征求意見稿）》中，意味著對排污許可管理制度的要求提高到國家戰(zhàn)略層面。再次，固定污染源全覆蓋。其增加了環(huán)境管理要素，新增對工業(yè)固體廢物的管理，相關法律描述則為其他環(huán)境管理要素在修法后被納入提供了可能，使得固定污染源全覆蓋有理有據有節(jié)，各得其所，相得益彰。最后，落實排污主體責任。對無證排污、違反管理要求排污和逃避監(jiān)管等行為予以嚴厲處罰。針對超標排放情況等3種具體情形，《排污許可管理條例（征求意見稿）》中則特意增加了從輕處罰條款，讓環(huán)保執(zhí)法部門有法可依，企業(yè)主動履責心里有底。

排污許可證約束下的企業(yè)環(huán)境責任

此次排污許可管理制度改革從根本上就是要推動排污單位從“要我守法”向“我要守法”轉變，歸納起來排污許可證規(guī)定的所有要求會形成企業(yè)守法的一條完整“證據鏈”，而排污企業(yè)最大的環(huán)境責任就是自證守法。第一，企業(yè)必須持證按證排污。持證排污是對排污企業(yè)的基本要求，而按證排污則是要確保企業(yè)實際排放的污染物種類、濃度和總量等達到許可證的要求。第二，要實行自行監(jiān)測。過去環(huán)境監(jiān)管更多取信于行政監(jiān)測，企業(yè)自行監(jiān)測的法律地位不明確、不清晰。此次基于排污許可證的改革，使得企業(yè)的有效監(jiān)測數(shù)據可以作為生態(tài)環(huán)境管理部門的執(zhí)法依據，因此企業(yè)有責任說清自己排放了什么和排放了多少，并按規(guī)定安裝使用監(jiān)測設備，保存原始監(jiān)測記錄，重點管理的排污單位檢測設備還應與生態(tài)環(huán)境管理部門的監(jiān)控設備聯(lián)網。第三，要根據有關規(guī)定的格式、內容和頻次要求做好臺賬記錄和定期提交執(zhí)行報告，如實向生態(tài)環(huán)境管理部門報告排污許可證執(zhí)行情況，并配合生態(tài)環(huán)境管理部門監(jiān)督檢查。第四，積極履行信息公開的責任。排污許可管理制度的信息公開分為申請前信息公開和申請后信息公開。申請前排污單位應當選擇便于公眾知曉的方式，將基本信息、擬申請的許可事項及承諾書向社會公開；申請后排污單位應如實將污染物排放信息在國家排污許可管理信息平臺上記載并公開。通過信息公開，政府、公眾和媒體等利益相關者才能更好地行使監(jiān)督權利，與此同時，企業(yè)的環(huán)境責任更加透明和公平，承擔環(huán)境責任表現(xiàn)好的企業(yè)也將越來越受益。第五，排污企業(yè)還有視自身具體實際情況和法律要求自行申請變更或延續(xù)排污許可證的責任等?？梢哉f，改革后的排污許可證既是企業(yè)的主要守法依據，也促使企業(yè)主動了解和積極履行相應的環(huán)境責任。

現(xiàn)行《排污許可管理條例（征求意見稿）》對企業(yè)環(huán)境責任約束存在的問題

有關企業(yè)環(huán)境信息披露的完整性問題

生態(tài)環(huán)境部要求企業(yè)在排污許可過程中要進行信息披露，首先要披露一般信息，包括控排企業(yè)的企業(yè)名稱、法定代表人、具體位置和聯(lián)系方式等，主要是對企業(yè)所生產的產品和數(shù)量予以控制?，F(xiàn)行的排污許可制度要求企業(yè)對其排污的信息進行披露，主要的污染物類型從大氣污染、水污染以及其他污染的分類方面進行披露，還有排污權使用和交易信息等（現(xiàn)行披露標準見表1）。排污信息的披露主要是讓監(jiān)管部門和社會公眾了解污染物排放的總量控制、濃度以及是否按照排放標準進行排放。但目前企業(yè)在執(zhí)行信息披露的完整性方面還存在完善的空間，對于污染設備運行的情況以及自行監(jiān)測、執(zhí)行報告等方面的信息披露還不完整，同時也沒有明確產生環(huán)境污染重大事故時的應急方案等。這將造成一些企業(yè)刻意逃避自己的環(huán)境責任，不履行排污許可管理制度所賦予控排企業(yè)的環(huán)境保護義務。究其原因，是由于環(huán)境信息披露的完整性欠缺，應當將執(zhí)行方面、自行監(jiān)測方面的信息及時披露在信息平臺上，接受社會公眾的監(jiān)督。其他有關環(huán)境責任的信息也應當在平臺中予以披露，增進控排企業(yè)進行信息披露的完整程度，更好地履行環(huán)境責任。

表1 企業(yè)排污許可信息披露情況

對企業(yè)排污許可證的證后管理問題

生態(tài)環(huán)境部已于2018年發(fā)布了《排污許可證后管理指導意見（征求意見稿）》，對排污許可證的證后監(jiān)管提出了要求。該指導意見中針對證后排放管理提出要明確企業(yè)的環(huán)境責任，規(guī)范其行為，主要以核查企業(yè)的排放報告質量等為主。但是在目前階段，企業(yè)履行排污許可責任開展得并不理想，河北省400多家企業(yè)沒有核發(fā)排污許可證、南通一印染企業(yè)排污許可證過期不停產等排污許可管理缺陷頻頻出現(xiàn)。按日計罰規(guī)定雖然在一定程度上杜絕了企業(yè)違證排污的現(xiàn)象，但是在企業(yè)自查、自行履行環(huán)境責任方面尚存完善的空間?？嘏牌髽I(yè)在排污許可證的監(jiān)測、執(zhí)行情況以及臺賬管理等方面仍需要提升。企業(yè)排污許可的證后管理工作實際上是環(huán)境事后監(jiān)管的重點內容，因此，如果執(zhí)法機構在事后監(jiān)管中沒有盡到應盡的義務，則會導致控排企業(yè)不履行環(huán)境保護義務，達不到總量控制的目標。

企業(yè)環(huán)境影響評價與《排污許可管理條例（征求意見稿）》之間的關系

企業(yè)環(huán)境影響評價體現(xiàn)的是事前環(huán)境管理，而排污許可管理制度則是從事后管理的角度對控排企業(yè)提出要求。因此，正確處理企業(yè)環(huán)境影響評價和排污許可證管理的關系，是實現(xiàn)環(huán)境管理完整性的重要途徑。排污許可證實際上是環(huán)境影響評價結果的體現(xiàn)，是環(huán)境影響評價的具象化。企業(yè)的排污許可證和環(huán)境影響評價報告實際上都是控排企業(yè)履行環(huán)境責任的體現(xiàn)。我國《環(huán)境影響評價法》修訂以后，簡化了環(huán)境影響評價的程序要求，實際上是加強了控排企業(yè)在排污許可管理中的重要地位。但目前還有很多企業(yè)在實際的生產中未批先建，沒有辦理環(huán)境影評價審批手續(xù)以及環(huán)境保護竣工驗收手續(xù)，就將建設項目投入生產環(huán)節(jié)，同時也沒有取得排污許可證，這就需要承擔未批先建、未驗先投、無證排污3個法律責任，使得控排企業(yè)環(huán)境責任發(fā)生聚合，加重企業(yè)負擔。究其原因，是很多控排企業(yè)不清楚環(huán)保驗收與排污許可的順序問題，也不清楚其中所涉及的法律責任，因此，應當有效地銜接環(huán)境影響評價制度和排污許可管理制度，結合“三同時”制度、環(huán)境標準制度等，實現(xiàn)環(huán)境治理的系統(tǒng)性和完整性。

完善我國《排污許可管理條例（征求意見稿）》對企業(yè)環(huán)境責任的監(jiān)管

為了更好地明確我國控排企業(yè)在環(huán)境治理中的責任，應當逐步完善企業(yè)的環(huán)境信息披露完整性，加大對控排企業(yè)排污許可證的證后管理力度，同時有效銜接排污許可管理制度和環(huán)境影響評價制度。

加強企業(yè)環(huán)境信息披露的完整性

由于目前控排企業(yè)在排污許可證管理信息平臺進行信息披露的完整性存在改善的空間，因此，應當加強執(zhí)法和守法報告的信息披露。控排企業(yè)應當在季度報告中對其實際排污信息進行報告，執(zhí)法機構應當對其進行研判，同時對超額排放情況、排污設備運行情況進行信息報告等。從年度報告的信息披露上看，應當對控排企業(yè)實際遵守排污許可管理制度的情況、控排企業(yè)在排污設備運行上存在的問題以及自行監(jiān)測報告進行披露，同時應當加強控排企業(yè)在臺賬方面的管理。在信息披露過程中，由于以往的環(huán)境費用已經改為環(huán)境保護稅，因此在信息披露中應當將環(huán)境保護稅稅收征管平臺和排污許可管理信息平臺相互銜接，以此達到企業(yè)自律監(jiān)管與對企業(yè)的外部監(jiān)管相互統(tǒng)合的狀態(tài)。企業(yè)應當將重大環(huán)境污染事故的應急預案以及控排企業(yè)排放許可執(zhí)行情況也在排放管理平臺中予以披露，接受社會公眾對排污許可管理信息的監(jiān)督。

企業(yè)排污許可證的證后管理機制構建

企業(yè)排污許可證的證后管理工作對環(huán)境治理系統(tǒng)性和完整性來說十分重要，因此，應組織控排企業(yè)進行自查并及時上交自查報告，針對控排企業(yè)的實際運營狀況、產品生產情況、排污情況、排污設備運行狀況等信息進行報告?！杜盼墼S可證后管理指導意見（征求意見稿）》中也提出，如果控排企業(yè)在自查過程中發(fā)現(xiàn)有一些重大的疏漏需要處理，則應當及時向當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門（核發(fā)許可證的部門）進行報告，生態(tài)環(huán)境部門將對其自查過程中弄虛作假等行為進行依法處理。此外，各地生態(tài)環(huán)境部門應當對控排企業(yè)進行核查，以網格式、功能性劃分的方式，即將控排企業(yè)分成不同行業(yè)、將整個區(qū)域劃分成不同的模塊進行核查，實現(xiàn)核查的全面性。同時，應當將核查的結果匯總成表格在信息平臺中予以披露，讓社會公眾對控排企業(yè)進行監(jiān)督，納入誠信管理的范疇之內。一旦在核查過程中發(fā)現(xiàn)重大問題，應當及時責令企業(yè)承擔應盡的環(huán)境保護義務，履行環(huán)境責任。從內部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩方面促進控排企業(yè)履行環(huán)境責任，解決沒有核發(fā)許可證排污、許可證過期等證后管理實踐中存在的問題。

健全企業(yè)環(huán)境影響評價制度與《排污許可管理條例（征求意見稿）》的銜接

為使控排企業(yè)明晰環(huán)境責任，履行環(huán)境保護義務，應當健全我國環(huán)境影響評價制度和排污許可管理制度的銜接機制，明確環(huán)保驗收和排污許可的關系及順序問題。生態(tài)環(huán)境部已經發(fā)布有關環(huán)境影響評價制度和排污許可制度銜接的通知，提出環(huán)境影響評價應當作為控排企業(yè)建設施工的前置程序，是環(huán)境治理事前控制的第一步，是申請排污許可證的參考條件。在排污許可管理制度中，也要求許可證的頒發(fā)應當參照環(huán)境影響評價報告書、報告表等資料。實際上，在明確排污許可管理制度作為環(huán)境管理核心制度的同時，也強調了環(huán)境影響評價制度的重要性。與此同時，排污許可證應當是企業(yè)在環(huán)境影響后評價的關鍵，建設項目在試運行時，也會排放污染物，因此在其投入生產運行前，就應當取得排污許可證，這與企業(yè)有沒有通過環(huán)保驗收無任何聯(lián)系。申請許可證并不依靠竣工驗收報告，但是必須進行環(huán)境影響評價。因此，在厘清環(huán)境影響評價和排污許可證核發(fā)之間關系的基礎上，實現(xiàn)兩者有效銜接，可以更好地實現(xiàn)污染源全面治理的目標。