疫情防控期間適用妨害公務罪的相關問題

吳春妹 賈曉文

摘 要：在當前疫情防控的特殊時期，妨害公務罪中國家機關工作人員的范圍較以往有所擴張，這有助于保障疫情防控工作順利開展。解決防疫時期妨害公務罪司法適用突出問題，需要分析“公務說”視角下妨害公務罪對象的擴展與邊界，并探討受國家機關委托代表其行使疫情防控職權，特別是居（村）委會等基層組織受委托的實務判斷標準。另外，妨害公務罪對象擴展的前提應當嚴格限制為從事與防控疫情相關的公務，且執(zhí)行公務的行為應具備合法性。

關鍵詞：妨害公務罪 新型冠狀病毒感染肺炎 疫情防控 國家機關工作人員 行政委托

在新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間，各類違法犯罪案件呈現(xiàn)出新的特點，各地也出現(xiàn)了一些拒不配合疫情防控措施的行為，可能涉嫌妨害公務罪等犯罪。2020年2月6日，“兩高兩部”制定實施《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（以下簡稱《意見》），對妨害公務罪中國家工作人員的范圍和疫情防控公務的內容均作出明確規(guī)定，有擴展亦有限制，在司法實踐中應當準確理解與適用。

一、妨害公務罪對象法律規(guī)定沿革

刑法明確將國家工作人員規(guī)定為妨害公務罪的犯罪對象，在此后的諸多立法解釋和司法解釋中，也逐步將事業(yè)編制人員和其他行政機關的工作人員納入這一罪名的對象范疇。但對于妨害公務罪的對象，理論界歷來有“身份說”和“公務說”兩種不同學說。其中，“身份說”認為，既然刑法已經(jīng)明確規(guī)范本罪的對象是國家機關工作人員，則不應隨意擴大這一概念的范圍，以免超出公民對法律的一般理解，侵犯公民的合法權利;而“公務說”則認為，該罪名是為了保護公務的依法正常執(zhí)行，從保護法益的角度來講，當然可以將依法從事公務，但不具有編制的人員納入本罪對象，同時，該理論在瀆職罪的相關司法解釋中也能得到印證。而在司法實踐中，對于妨害公務罪對象最為突出的爭議，則在于無編制的警務輔助人員（輔警、協(xié)警等）在執(zhí)法過程中受到侵害時，是否屬于本罪的對象。

在傳染病疫情等突發(fā)災害來臨時，司法解釋中對妨害公務罪犯罪對象的規(guī)定也有一定變化。早在2003年“非典型肺炎”疫情爆發(fā)后，“兩高”當年頒布實施的司法解釋中，對妨害公務罪的對象仍限定為國家機關和紅十字會工作人員，恪守了“身份說”的理論。而“兩高兩部”最新制定實施的《意見》則實際上基本參考了前述瀆職罪解釋中對主體的規(guī)定內容，突破了既往的“身份說”限制，更多地體現(xiàn)了“公務說”的內涵，即不論從事公務人員的身份和編制，只要在國家機關中或受國家機關委托依法從事與疫情防控有關的防疫、檢疫等公務，即可成為本罪的對象。

二、疫情防控期間妨害公務罪對象擴展的邊界

在以往的理論和實踐中，對瀆職犯罪的犯罪主體和妨害公務罪的犯罪對象應采何種學說均有不同理解。瀆職犯罪如果堅持“身份說”，就會造成侵害公務法益的部分行為因不滿足主體身份而免受刑法處罰，從而有放縱犯罪之嫌;但妨害公務罪如果全盤拋棄“身份說”，則會侵害公民對于刑法的期待可能性。因此，對于妨害公務罪的對象范疇，理論界和實務界也一直持謙抑態(tài)度。但在重大傳染病疫情防控的特殊時期，公民生命權和健康權因受到了國家機關的保護，亦有相應的義務讓渡一部分自由和權利，依法接受為防控疫情而采取的相應措施。因此，一刀切地采納“身份說”或“公務說”，都不能有效應對新形勢下不斷出現(xiàn)的新問題帶來的挑戰(zhàn)。此次對疫情防控期間妨害公務罪中“國家機關工作人員”的內涵作重新界定，正是在特殊時期，在新的經(jīng)濟社會環(huán)境下，為回應社會關切，服務防控大局提供法治支持的突出體現(xiàn)。

根據(jù)《意見》的規(guī)定，妨害公務罪的犯罪對象相較以往有一定擴展，但并非沒有邊界地無限擴大，具體分析如下：

第一，根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，縣級以上政府領導、衛(wèi)生行政部門主管傳染病防治工作，政府內的其他部門在各自的職責范圍內對防治工作負責。因此，“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家有關疫情防控行政管理職權的組織中從事公務的人員”，應當限定理解為在縣級以上政府內工作，從事與疫情防控有關公務的國家機關工作人員，也即傳統(tǒng)的具有“身份”的人員，在此不再贅述。

第二，要正確理解“在受國家機關委托代表國家機關行使疫情防控職權的組織中從事公務的人員”，應當先解釋何為“受國家機關委托”。要證明受委托，一是要證明委托主體的身份和職責，即委托機關是否有權將相關職權委托，是否在其法定職權范圍內開展委托，因此，這里的“國家機關”，應當理解為“依法有權行使國家有關疫情防控行政管理職權的組織”，而非所有國家機關均能成為委托主體;二是要證明委托的職責和委托形式，即以何種法定形式，委托哪些組織行使哪些防疫職權，上述“依法有權行使國家有關疫情防控行政管理職權的組織”應當是以法定形式，如法律規(guī)范、書面文件等形式，明確其委托的何組織在何種范圍內行使疫情防控職權。

在現(xiàn)行法律法規(guī)中，未見明確規(guī)定對疫情防控職權的委托，僅有《突發(fā)事件法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居（村）委會在突發(fā)事件發(fā)生時，具有協(xié)助開展防控工作的相應職責。但行政委托與行政授權不同，根據(jù)《行政訴訟法》相關司法解釋，即使沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機關授權其內設機構、派出機構或其他組織行使行政職權的，也應當視為委托。這就肯定了行政委托可以不依據(jù)成文法而單獨成立。

因疫情具有突發(fā)性、廣泛性，當前又正處于疫情防控的關鍵時期，在各級政府和有關部門的組織動員下，各地街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會、村委會等基層政權和組織實際上承擔了大量的疫情防控工作，但其開展的疫情防控工作是否都屬于刑法中的“公務”行為，在其中開展疫情防控工作的人員是否均屬于妨害公務罪的犯罪對象，仍需討論。

首先，從基層政權和組織的性質上予以分析。街道屬于政府派出機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣的下一級行政機構，均具備一定的行政屬性，如果街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)受“依法有權行使國家有關疫情防控行政管理職權的組織”明確、合法委托，代表其行使疫情防控職權，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中從事疫情防控公務的人員，當然可以納入妨害公務罪的犯罪對象。

而居委會、村委會屬于群眾選舉產(chǎn)生的基層自治組織，本身不具有行政管理職能，在瀆職犯罪中，對于村委會等群眾自治組織中的工作人員是否符合犯罪主體要件也一直存在爭議。在日常行政管理實踐中，也有縣級政府將行政權力先委托給街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而后街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將該權力中的部分內容二次委托給居委會、村委會。在這種情況下，行政訴訟中一般認可居委會、村委會實際上已經(jīng)受到委托，由委托機關作為行政訴訟的被告人，即二次委托同樣成立行政委托。因此，基層組織本身的自治性質并不當然阻卻“委托”的認定，而應當著重審查居委會、村委會工作人員是否受到有權機關在行使防控疫情方面職權的合法委托、所委托職權的具體內容以及工作人員是否在該委托范圍內行使職權。

其次，委托形式一般應當合法、規(guī)范，委托內容應當明確、具體。行政委托應當有明確的委托依據(jù)，主要包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定，以及書面《行政委托書》等。如北京市人民代表大會常務委員會為有效防控本次新冠肺炎疫情，于2020年2月7日發(fā)布的《關于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）中規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應當依法組織指導社區(qū)（村）、物業(yè)服務企業(yè)、志愿者組織等有針對性地采取防控措施。社區(qū)（村）應當服從政府統(tǒng)一指揮，做好轄區(qū)內人員往來情況摸排，加強人員健康監(jiān)測，防止疫情輸入，同時做好相關生活服務保障工作。對外地返回居住地人員的管理服務要嚴格遵守政府的相關規(guī)定。上述規(guī)定中，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道的職責在于組織指導社區(qū)（村）、物業(yè)、志愿者開展防控，社區(qū)（村）的職責在于摸排、監(jiān)測、返京人員管理服務等。該《決定》以地方性法規(guī)的形式，將社區(qū)（村）的職責規(guī)定得較為詳實，應當認定為是將開展情況摸排、健康檢測等部分防控工作的權力委托給社區(qū)（村）行使，社區(qū)（村）應當被認定為“受委托行使疫情防控職權的組織”，在社區(qū)（村）中開展上述工作的人員，可以認定為是“從事公務的人員”。

在疫情防控等特殊時期，對于以人民政府決定、通知、疫情防控指揮部通告等形式發(fā)布，并刊載于政府、人大官方網(wǎng)站上的通知、公告等能夠為社會公眾所查閱的公開文件，其效力可能不及前述成文法規(guī)，但如果其中明確規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會、村委會在疫情防控中具備可操作性的具體職責，可以認為符合行政委托的合法形式。但如果相關文件只是籠統(tǒng)地規(guī)定由上述組織開展疫情防控相關工作，而未明確疫情防控工作的具體范圍和內容時，一般不宜將其認為是合法有效的委托，否則將有可能對委托的事項作不當擴大，既侵犯公民對公務行為的可預見性，也會影響政府的形象和公信力。

最后，受委托的組織中何種身份人員屬于妨害公務罪的犯罪對象。在確定“受委托的組織”之后，還應當明確組織中的哪些人員符合妨害公務罪對象的范疇。根據(jù)《意見》對“公務說”的貫徹理念，只要是從事被授權的防疫工作的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道中也應當不分編制、身份，均納入從事公務的人員，居委會工作人員、社區(qū)中的專職社區(qū)工作者也應當納入這一范疇。當前由于防疫工作人力緊張，也存在著居民小區(qū)物業(yè)公司工作人員、物業(yè)公司雇用的保安人員以及廣大黨員、群眾志愿者在統(tǒng)一安排下開展防疫工作的情況，這些人群不隸屬于前述“受委托的組織”，但其實際從事的工作內容可能與受委托組織中的內部人員相同。我們認為，不宜將妨害公務罪的對象無限擴大，否則將嚴重限縮公民的合法權利。對于此類情況，可以嘗試參考當前在辦理輔警執(zhí)法期間被妨害公務案件的處理標準，安排受委托組織內人員與上述外部人員共同開展防疫工作，特別是開展涉及公民個人隱私、自由等方面的強制性工作，以更好地依法保護從事防疫工作的外部人員。

第三，“未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事疫情防控公務的人員”堅持了“公務說”。國家機關的范疇較為寬泛，包括立法機關、司法機關、行政機關等。因此，此處的“國家機關”也應當限定理解為“依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家有關疫情防控行政管理職權的組織”，而亦不能無限擴大。只要是在這些組織內從事與疫情防控有關公務的，不論其是否具有國家機關工作人員編制或身份，均可納入本罪的犯罪對象。

三、疫情防控期間“公務”職權行使的規(guī)范性

“公務”的范疇應嚴格依法限定。如前所述，公民在特殊時期讓渡自己的部分權利，而非無限度地讓渡權利。妨害公務罪的對象無論如何擴展，均應當是在疫情防控的特殊時期，針對特定的公務內容所作的擴展，而不具有一般性和普適性。同時，《意見》中也明確規(guī)定，被妨害的“公務”應當是“為防控疫情而采取的防疫、檢疫、強制隔離、隔離治療等措施”，只有前述適格主體在疫情仍未解除期間實施這些特定公務時遭到足以達到暴力、威脅程度的妨害，才能構成本罪。

執(zhí)行公務的行為應具備合法性。即使在疫情防控期間，執(zhí)行公務行為依然應當先自身合法，才能受到刑法的保護。一方面是疫情防控職權來源合法，即執(zhí)行公務的主體有權開展疫情防控工作或受有權機關委托開展疫情防控工作，否則不能構成妨害公務的犯罪對象。對于受委托的組織而言，其自發(fā)性開展或超越有權機關委托范圍開展的疫情防控活動，亦不屬于公務的范疇，不受刑法保護。如部分小區(qū)未經(jīng)有權機關許可，自行封鎖居民防盜門或單元門;部分農(nóng)村未經(jīng)有權機關許可，自行封鎖進出村道路的，這些行為不僅不屬于有權防控，而且有侵犯他人人身自由之嫌。另一方面是疫情防控職權行使合法，即在行使疫情防控職權時，特別是便衣行使職權時，也應當參照傳統(tǒng)的妨害公務罪入罪標準，先以出示證件、表明身份等方式，使公民能夠了解到其是在依法行使疫情防控職權的相關公務，再根據(jù)相關法律、條例的具體規(guī)定開展防疫、檢疫、強制隔離、隔離治療等措施。

四、涉疫情案件中的寬嚴相濟刑事政策

一是要準確區(qū)分罪與非罪、此罪與彼罪。即使在疫情防控的特殊時期，也應當堅守刑法的謙抑性，而非將所有拒不配合防疫、檢疫、強制隔離等疫情防控措施的行為均納入刑法的規(guī)制范疇。一方面，對于未達到暴力、威脅程度的拒不配合行為，可以根據(jù)《治安管理處罰法》的相關規(guī)定，以行政拘留、罰款等行政處罰方式予以處理;另一方面，對于對象不適格的暴力、威脅等行為，如果達到追訴標準，也可以故意毀壞財物罪、尋釁滋事罪、故意傷害罪、侮辱罪等罪名加以規(guī)制。

二是在疫情防控期間依法做好認罪認罰相關工作。妨害公務罪的法定刑為3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金，在刑法體系內屬于輕微刑事犯罪案件，在辦理這一罪名案件時，也應當根據(jù)刑事訴訟法和相關司法解釋的規(guī)定，依法開展認罪認罰工作。對于犯罪嫌疑人有認罪認罰意愿，但其聘請的辯護律師或法律援助機構指派的值班律師因疫情防控等原因不能按法律規(guī)定“在場”時，應當積極利用遠程音視頻等科技手段實現(xiàn)實質化的“在場”。對于律師確實無法到場的，應當通過釋法說理，使犯罪嫌疑人更加充分地解釋認罪認罰從寬制度的內涵，保障其認罪認罰的自愿性和真實性，并通過全程同步錄音錄像的方式對認罪認罰過程予以記錄。同時，在依法從嚴從重打擊涉疫類妨害公務犯罪的前提下，綜合考慮全案證據(jù)和事實，根據(jù)犯罪嫌疑人認罪認罰的實際情況，適用相應的強制措施并提出量刑建議。

三是在確保辦案質量的前提下從快辦理涉疫犯罪案件。在當前疫情防控最吃勁的特殊時期，對于影響疫情防控大局的犯罪案件從快辦理，是回應社會需求、保障防控大局的必然要求，也有利于縮短在押認罪認罰犯罪嫌疑人的審前羈押期限。在確保嚴格依法辦案的前提下，應當根據(jù)法律規(guī)定綜合運用多種方式，如對有重大社會影響的案件提前介入引導偵查取證，適時開展對犯罪嫌疑人的教育感化、釋法說理和認罪認罰工作，及時依法保障辯護人的閱卷權等辯護權利，加強與法院在訴訟程序適用和確定量刑建議方面的溝通，運用遠程視頻提訊、遠程視頻開庭等技術手段，擴大簡易程序、速裁程序的適用范圍，以同步提高案件辦理的質量和效率。