民生痛點行政公益訴訟探索與思考

唐張 黃喆

摘 要：在我國，政府作為社會公共服務(wù)的主要提供者及監(jiān)管者，一舉一動都對整個社會的共同利益有著巨大的影響，檢察行政公益訴訟對維護社會公共利益有著重要的作用。然而行政訴訟法將檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的領(lǐng)域主要限定在“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓”四大領(lǐng)域，除此之外以“等”進行了兜底性規(guī)定。隨著新時代我國社會主要矛盾的變化及政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)大部制改革，人民群眾對衣食住行等“民生痛點”領(lǐng)域的訴求日益強烈，探索檢察行政公益訴訟案件的受案范圍，特別是涉及民生痛點的情況進行分析，將是檢察行政公益訴訟制度的重要補充。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 檢察 行政訴訟法 等外

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會作出的一項重大制度安排。黨中央對公益訴訟檢察工作高度重視，習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上強調(diào)“由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)”。2017年6月，全國人大常委會對《民事訴訟法》《行政訴訟法》進行修改，正式建立這一制度。

一、民生痛點領(lǐng)域檢察行政公益訴訟問題的提出

《行政訴訟法》第25條將檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的領(lǐng)域限定在“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。除四大領(lǐng)域外，還使用了“等”字，這種兜底性的規(guī)定為檢察機關(guān)未來拓寬行政公益訴訟案件探索與行動預(yù)留了空間。

黨的十九大指出，保障和改善民生是堅持發(fā)展的必然。2018年，全國人大通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，自然資源部、文化和旅游部、退伍軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部等新的國務(wù)院內(nèi)設(shè)機構(gòu)紛紛掛牌。隨著新時代我國社會主要矛盾的變化，人民群眾對衣食住行等“民生痛點”領(lǐng)域的訴求日益加強。

“民生痛點”并非法律概念，而屬于新聞媒體傳播中涉及民生類事務(wù)匯總而成的模糊性概念。歸納起來，民生痛點具有以下三方面特點。

一是民生痛點具有復(fù)雜性。民生痛點涉及的公共利益類型、群體、領(lǐng)域多種因素交織，較為復(fù)雜。比如在國土資源中，既有國有土地使用權(quán)利人，也有集體土地使用權(quán)利人的區(qū)別;在利益主體方面，既有普通群體的公共利益，也有特定群體的公共利益，如低保低收入群體、婦女兒童、殘障人士等弱勢群體利益;在領(lǐng)域方面，既有文化方面的，也有環(huán)境方面的，更有食品藥品安全方面及網(wǎng)絡(luò)信息安全等領(lǐng)域。二是民生痛點具有廣泛性。對于介于臨界狀態(tài)的公共利益，特別是涉及群眾利益的事務(wù)，涉及人數(shù)眾多，呼聲訴求分散。三是民生痛點具有現(xiàn)實危害性。眾多的民生類問題的發(fā)現(xiàn)或者發(fā)生，起初并不一定立刻或者迅速產(chǎn)生惡劣結(jié)果，但是如果容忍其長期發(fā)酵或者縱容其侵害群眾利益，必然導(dǎo)致現(xiàn)實的巨大的損害事實。

在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，人民群眾對美好生活的向往以及行政監(jiān)管部門在衣食住行等重要民生領(lǐng)域面對新問題時監(jiān)管缺失，導(dǎo)致教育、醫(yī)療、住房、社保、食品安全等民生痛點。這些痛點看似小問題，實則背后都關(guān)系到人民群眾的切身利益。

行政訴訟法采用一般概括加具體列舉相結(jié)合的立法方式，充分考慮我國當(dāng)前的發(fā)展階段，給檢察行政公益訴訟帶來制度上的彈性空間，對凡是有可能會對國家利益和社會公共利益造成損害的公共行政行為，特別是涉及國計民生，侵害群眾身邊利益的民生痛點，都應(yīng)當(dāng)納入檢察公益訴訟的受案范圍。

二、檢察行政公益訴訟“等外”探索

最高人民檢察院檢察長張軍2019年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上所作的最高人民檢察院《關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》（以下簡稱《公益訴訟檢察工作情況報告》）中指出，“對人民群眾反映強烈的安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護、扶貧以及國防、軍事等領(lǐng)域公益損害問題，積極以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度慎重履職、擔(dān)當(dāng)作為。” [1]

2018年4月27日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過《英雄烈士保護法》，該法第25條第2款明確規(guī)定“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關(guān)依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟?！边@也是公益訴訟制度建立后，率先在英雄烈士名譽保護這一特定領(lǐng)域立法中，明確檢察機關(guān)提起公益訴訟。

2018年5月21日，江蘇省淮安市人民檢察院針對當(dāng)?shù)鼐用裨澄勖锪沂康男袨?，依法提起全國首例檢察機關(guān)提起的侵犯英烈名譽權(quán)的民事公益訴訟。[2]

筆者注意到，在《英雄烈士保護法》第25條第3款同時規(guī)定，“負(fù)責(zé)英雄烈士保護工作的部門和其他有關(guān)部門在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)第一款規(guī)定的行為，需要檢察機關(guān)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)向檢察機關(guān)報告?！?/p>

在英雄烈士保護法中，涉及英雄烈士保護的部門包括教育行政部門、軍隊有關(guān)部門、公安、文化、新聞出版、廣播電視、電影、網(wǎng)信、市場監(jiān)督管理、網(wǎng)信、電信、網(wǎng)絡(luò)運營者等。但還鮮見檢察機關(guān)依據(jù)英雄烈士保護法與其他相關(guān)部門，特別是行政部門相銜接的機制。

此外，在與民生密切相關(guān)、人民群眾反映強烈的互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護、扶貧等領(lǐng)域公益損害問題，這兩年也可以看到一些檢察機關(guān)進行了初步探索。

像北京市海淀區(qū)人民檢察院針對學(xué)校周邊違法向未成年人售煙問題，發(fā)出檢察建議，督促區(qū)市場監(jiān)督管理局、煙草專賣局履行監(jiān)管職責(zé)。浙江省寧波市海曙區(qū)人民檢察院針對一段時期騷擾電話泛濫的社會問題，督促通信管理部門發(fā)依法履行監(jiān)管職責(zé)。上海檢察機關(guān)從守衛(wèi)城市公共安全出發(fā)，對電梯運行、消防安全、危險品運輸、網(wǎng)約車運營等專項監(jiān)督，獲得群眾好評等。[3]

“等外”探索緩慢其實是整個行政公益訴訟進展緩慢的縮影。根據(jù)《公益訴訟檢察工作情況報告》顯示，在公益訴訟起訴案件中，行政公益訴訟僅占15.66%，案件偏少。

實踐中，但凡公共利益受到侵害的，背后都會不同程度地涉及有關(guān)行政主管部門的監(jiān)管缺失。在公共利益受損的情況中，有關(guān)民生痛點領(lǐng)域的問題，民眾反映強烈，更是廣大民眾關(guān)注的熱點。

三、民生痛點行政公益訴訟的價值追求

民生痛點行政公益訴訟作為檢察公益訴訟重要組成部分，在回應(yīng)社會期待、保障護航民生上有著重大價值。在筆者看來，做好民生痛點行政公益訴訟應(yīng)樹立好以下價值追求。

一是將民生痛點行政公益訴訟作為檢察監(jiān)督的重要組成是國家治理現(xiàn)代化的重要借助。當(dāng)代法治的核心觀念就是要用良法治理社會，維護社會的公平正義，建立以法治、公正、平等的基礎(chǔ)核心價值，以期更好地維護國家穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)人民福祉。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，有責(zé)任有義務(wù)承擔(dān)更多政治、法律和社會責(zé)任，融入國家治理和社會管理。檢察監(jiān)督權(quán)是法律框架內(nèi)保證行政權(quán)依法行使的剛性法律屏障，民生痛點行政公益訴訟是實現(xiàn)檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容。檢察機關(guān)基于檢察職能對行政權(quán)力運行實施監(jiān)督，是對社會治理的有益補充。

二是民生痛點公益訴訟作為檢察監(jiān)督的重要手段是建設(shè)法治政府的必然要求。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會的轉(zhuǎn)型，政府作為社會公共服務(wù)的主要提供者以及監(jiān)管者，一舉一動都對整個社會的共同利益有著巨大的影響。全面深化依法治國、推進法治政府建設(shè)是當(dāng)前一個階段重要的政治任務(wù)。檢察機關(guān)加強對行政權(quán)履職的監(jiān)督，規(guī)范行政權(quán)，防范權(quán)力的濫用，是實施法律監(jiān)督的重要方面，是維護憲法和法律統(tǒng)一正確實施的必不可少的環(huán)節(jié)。

三是民生痛點行政公益訴訟應(yīng)符合檢察機關(guān)公益訴訟的本質(zhì)要求。檢察機關(guān)作為公共利益的代表，其根本責(zé)任是對國家利益和社會公共的維護。民生痛點的多樣性和復(fù)雜性與法律的穩(wěn)定性存在一定沖突。因此，如何維護法律的穩(wěn)定性，照顧不同利益主體的靈活選擇，這是要綜合考慮的。同時，應(yīng)更加科學(xué)的設(shè)定檢察公益訴訟的基本原則、應(yīng)用程序、受案范圍。凡是有可能會對國家利益和社會公共利益造成損害的行政行為，特別是人民群眾反映強烈的涉及公共利益的民生問題，都符合檢察公益訴訟的本質(zhì)要求。

四、民生痛點行政公益訴訟應(yīng)處理好的幾個關(guān)系

將民生痛點納入檢察公益訴訟，發(fā)力民生痛點行政公益訴訟，在實踐中應(yīng)處理好以下關(guān)系：

一是把握好特殊性與一般性的關(guān)系。檢察機關(guān)提起公益訴訟是在現(xiàn)行的民事訴訟法、行政訴訟法框架結(jié)構(gòu)范圍內(nèi)，堅持以審判為中心的訴訟格局，依法維護社會公共利益。民生痛點檢察公益訴訟是檢察機關(guān)公益訴訟的總體框架的有機組成部分，總的原則是遵循檢察公益訴訟的整體要求，不得突破現(xiàn)行檢察公益訴訟法律邊界，但在具體范圍的認(rèn)定、訴訟環(huán)節(jié)的銜接、法律適用等有其特殊性。

二是把握好法律監(jiān)督與維護公共利益之間的關(guān)系。檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，法律監(jiān)督是其基本職責(zé)，通過法律賦予的各項職能實現(xiàn)，實現(xiàn)維護公共利益的價值追求。檢察機關(guān)提起公益訴訟的首要任務(wù)是借助法院具有強制力的訴訟裁判實現(xiàn)保護公益的任務(wù)和履行法律監(jiān)督職責(zé)。[4]民生痛點行政公益訴訟是檢察機關(guān)的主動作為，發(fā)現(xiàn)和提出行政機關(guān)在行政行為不當(dāng)或侵害時存在的問題，通過訴訟形式，維護公共利益，是現(xiàn)階段檢察工作司法為民的具體體現(xiàn)。

三是界定好行為主體與訴訟類型的關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行的訴訟規(guī)則，公益訴訟的訴訟類型主要有刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟以及行政公益訴訟。但應(yīng)該看到，侵害公共利益的行為主體類型眾多。尤其在民生痛點領(lǐng)域，既可能有政府主體，也有社會主體，甚至是個人。檢察機關(guān)應(yīng)主動綜合運用多種公益訴訟形式，避免民生痛點再次成為痛點。

四是研究好程序規(guī)則與實體認(rèn)定的關(guān)系。民生痛點行政公益訴訟更多關(guān)注的是行政機關(guān)未履職或濫用職權(quán)造成民生領(lǐng)域公共利益損害，以督促行政機關(guān)履職為主要內(nèi)容，這與現(xiàn)階段行政檢察以檢察機關(guān)對行政機關(guān)的訴訟行為監(jiān)督為主的架構(gòu)不同。如何認(rèn)定、啟動、督促、起訴“行政機關(guān)未履職或濫用職權(quán)造成民生領(lǐng)域公共利益損害”，需要在程序規(guī)則和實體規(guī)則進行探索。

五、民生痛點行政公益訴訟實現(xiàn)路徑的思考

民生痛點行政公益訴訟作為現(xiàn)階段行政公益訴訟中一大難點，做好民生痛點行政公益訴訟是檢察公益訴訟必須面對的，在實現(xiàn)路徑上筆者建議可以從三個方面著手。

一是宏觀上適應(yīng)國家治理體系法律化要求，完善檢察監(jiān)督法律法規(guī)體系，逐步完善檢察行政公益訴訟制度。公益訴訟從頂層設(shè)計到實踐落地，逐漸成為檢察機關(guān)的一項重要品牌。但具體到檢察行政公益訴訟“等外”領(lǐng)域而言，由于法律沒有予以明確，依據(jù)不夠充分。應(yīng)秉持“穩(wěn)妥、積極”的原則，立足于先把法律已明確授權(quán)領(lǐng)域的案件辦好、辦精，然后再進行“等外”領(lǐng)域的公益訴訟探索。同時要高度重視“等外”探索應(yīng)遵循檢察一體化原則，在立案前應(yīng)層報省級檢察院審核，必要時向最高人民檢察院請示。從實踐出發(fā)，將民生痛點逐步完善至檢察公益訴訟的范圍之內(nèi)，推動檢察行政公益訴訟的相關(guān)法律配套文件逐步完善。

二是中觀上適應(yīng)深化司法體制改革要求，合理設(shè)置檢察機關(guān)內(nèi)部職能機構(gòu)，有效推進檢察公益訴訟關(guān)注民生痛點。從各地對已經(jīng)開展的檢察公益訴訟實踐來看，一般以民事行政檢察部門為主體，但由于過去長期以來檢察機關(guān)內(nèi)部對民事、行政檢察工作的不重視，造成了民事、行政檢察監(jiān)督機構(gòu)地位尷尬和力量薄弱，限制了檢察公益訴訟工作的開展。至于更多類型的涉及民生痛點的檢察公益訴訟對象則被忽略，建議檢察機關(guān)在機構(gòu)改革后，公益訴訟部門可以通過對民生痛點領(lǐng)域設(shè)立辦案組等方式，加強與相關(guān)行政部門的銜接和對民生痛點領(lǐng)域的關(guān)注。

三是微觀上下大氣力加強民生痛點領(lǐng)域檢察行政公益訴訟專業(yè)化建設(shè)，以期適應(yīng)當(dāng)前檢察公益訴訟發(fā)展的迫切要求。要從維護公共利益這一檢察公益訴訟的本質(zhì)特征出發(fā)，深入研究具有行政主體資格的行政機關(guān)和與之行使職權(quán)相配套法律、法規(guī)、規(guī)章，在固定國家利益和社會公共利益受到侵害的證據(jù)之外，還要精準(zhǔn)要認(rèn)定行政機關(guān)存在違法的情形。可以探索建立行政機關(guān)專業(yè)人員與檢察官助理之間的雙向交流機制，不斷提升專業(yè)業(yè)務(wù)能力。此外，還可以通過籌建公益訴訟檢察專家咨詢委員會、建立公益訴訟技術(shù)專家?guī)斓确绞?，為辦理重大疑難復(fù)雜案件提供必要的智力支持。

總之，民生痛點行政公益訴訟肩負(fù)維護公共利益的重?fù)?dān)，是廣大民眾迫切關(guān)心的現(xiàn)實問題，也應(yīng)該是檢察工作司法為民的重點。檢察機關(guān)與政府部門雖分工不同，但工作目標(biāo)、追求效果完全一致，各級檢察機關(guān)應(yīng)把與行政機關(guān)磋商作為提出檢察建議的必經(jīng)程序，最大程度上凝聚公益保護共識，打造社會公共利益守護共同體，提供更優(yōu)質(zhì)的公益訴訟檢察產(chǎn)品，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中彰顯檢察擔(dān)當(dāng)。

注釋：

[1]張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，最高人民檢察院官網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后訪問日期：2019年10月24日。

[2]丁國峰：《江蘇檢方提起全國首例網(wǎng)絡(luò)侮辱烈士公益訴訟》，法制網(wǎng)http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2018-05/21/content_7549645.htm？node=20908，最后訪問日期：2018年5月21日。

[3]同前注[1]。

[4]張雪樵：《〈關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》，《人民檢察》2018年第7期。