韌性城市理論在城市管理中的應(yīng)用

尚天成 黃德林

[摘? ? ?要] 城市管理是指以城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運用一系列機制和措施對城市一切活動進行管理的行為。傳統(tǒng)的城市管理中對災(zāi)難的規(guī)劃方法通常強調(diào)治理和防御，只關(guān)注災(zāi)害本身，而忽略其與城市的互動。韌性城市理論的加入，擴大了城市公共安全管理體系的內(nèi)涵和應(yīng)用面。一方面城市韌性理論從動態(tài)的角度定義了風險挑戰(zhàn)和城市環(huán)境之間的關(guān)系，同時認識到風險的常態(tài)性和系統(tǒng)的動態(tài)平衡。另一方面具有韌性的城市往往有能力來維護其完整性。尤其是在當前城市管理面臨的因公共安全風險相互重疊，使安全風險增大;城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而增加系統(tǒng)的脆弱性;以及城市基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)性不足，使城市缺乏有效的風險管理。因此，需要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為韌性城市公共安全管理的前提，加強韌性城市組織體系建設(shè)，提高城市居民的精神韌性，以減輕緊急情況的影響并緩解城市長期存在的壓力。

[關(guān)鍵詞] 韌性城市;城市管理;城市安全發(fā)展;城市風險治理;災(zāi)害防治

[中圖分類號] X22? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2020）03-0038-05

一般來講，城市管理是指以城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運用一系列機制和措施對城市一切活動進行管理的行為。城市處于自然與人類和諧相處的環(huán)境中，城市系統(tǒng)不斷面臨各種自然與人類活動的影響和干擾。在全球氣候變暖和自然災(zāi)害頻發(fā)的背景下，傳統(tǒng)的災(zāi)難防治規(guī)劃方法通常強調(diào)治理和防御，只關(guān)注災(zāi)害本身，而忽略其與城市的互動，防災(zāi)計劃和方法相對被動。近年來，城市韌性作為城市規(guī)劃領(lǐng)域的新理論，激發(fā)了國內(nèi)外學者對這一新的城市發(fā)展理念的探索。比如美國洛克菲勒基金會曾在2016年5月舉辦了“全球100韌性城市”選拔賽，并提供1.64億美元的無償經(jīng)費資助，幫助入圍城市提升抵御外來沖擊和災(zāi)害的能力。具體而言，一方面城市韌性理論從動態(tài)的角度定義了風險挑戰(zhàn)和城市環(huán)境之間的關(guān)系，同時認識到風險的常態(tài)性和系統(tǒng)的動態(tài)平衡。另一方面具有韌性的城市往往有能力來維護其完整性。因此，基于城市韌性理念的防災(zāi)方法可以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境和災(zāi)害形勢，并通過科學的規(guī)劃、設(shè)計和管理，營造出具有彈性的城市空間環(huán)境，使其能持久吸收城市可預(yù)見的災(zāi)難。增強從災(zāi)難經(jīng)驗中學習和恢復(fù)的能力，降低災(zāi)難風險和減少災(zāi)難影響，同時增強城市自身的整體性。

一、韌性城市的定義

韌性來源于工程機械領(lǐng)域，本來的意思是“回到原來的狀態(tài)”，在經(jīng)歷了工程韌性和生態(tài)韌性的發(fā)展后，被學者用于研究城市系統(tǒng)。1850年，隨著歐洲工業(yè)化的發(fā)展，韌性被廣泛用于工程力學領(lǐng)域。工程韌性強調(diào)系統(tǒng)在面對外部故障時可以保持最佳功能狀態(tài)[1]。同時，工程韌性是以系統(tǒng)只有一個理想的穩(wěn)定狀態(tài)為前提的，其強度取決于從外部干擾到恢復(fù)到原來狀態(tài)的時間。1990年以后，在深入理解系統(tǒng)及其進化機制的基礎(chǔ)上，關(guān)于韌性的研究便從自然生態(tài)學逐漸延伸到了人類生態(tài)學。生態(tài)韌性注重系統(tǒng)的混亂和不平衡，強調(diào)放棄均衡追求、持續(xù)適應(yīng)性、學習和創(chuàng)新，是與系統(tǒng)的自我調(diào)整能力密切相關(guān)的系統(tǒng)屬性，亦是新的系統(tǒng)認知概念。

城市公共安全管理體系在韌性城市理論引入后，擴大了該體系的內(nèi)涵和應(yīng)用面。第一，自然災(zāi)害的發(fā)生無法避免，且城市內(nèi)部同時還存在著社會風險。雖然不能否定災(zāi)害的存在，但是在與災(zāi)害共存的過程中，在預(yù)防和管理風險的過程中，就需要進一步提高城市防范災(zāi)害、管理風險的能力。更重要的是，城市公共安全管理和彈性城市建設(shè)都必須基于“以人為本”的服務(wù)意識，這是保護城市居民生命財產(chǎn)安全的基本出發(fā)點。第二，城市公共安全治理和韌性城市建設(shè)的主體是地方政府，其肩負著協(xié)調(diào)、監(jiān)督各個城市機構(gòu)的責任。通過構(gòu)建政府治理體系內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制從而打造政府的整體性，推動建設(shè)堅固的制度基礎(chǔ)，推進韌性城市建設(shè)和城市公共安全治理的現(xiàn)代化[2]。第三，在內(nèi)容方面，城市公共安全管理不僅要注重應(yīng)對自然災(zāi)害，而且要非常重視防范和處置各種人為風險。城市公共安全管理在建設(shè)各種具有安全性及技術(shù)性的基礎(chǔ)設(shè)施的同時，還需要建設(shè)具有恢復(fù)能力的城市，包括構(gòu)建具有韌性的近鄰關(guān)系和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、每個人對于防止和緩解災(zāi)害以及自我救助的意識及應(yīng)對危機和風險管理時的主觀能動性。充分調(diào)動市民、家庭、社區(qū)等社會的基礎(chǔ)力量是城市建設(shè)和城市公共安全管理的基礎(chǔ)性工作。因此，在城市公共安全管理實踐中，必須以居民的實際需求和生活體驗為出發(fā)點，及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對城市基層社會中各種潛在的風險[3]。

具備足夠的韌性是城市生態(tài)系統(tǒng)從災(zāi)難中恢復(fù)活力的重要基礎(chǔ)。而增強城市的適應(yīng)力是保障其作為人類生態(tài)系統(tǒng)的主要組成部分和實現(xiàn)其與不確定外部環(huán)境共存互利的必然選擇。韌性城市要認識到外部環(huán)境的不確定性和城市自身能力的限制，從進化的觀點出發(fā)，尊重人類社會生態(tài)系統(tǒng)中“不平衡是事實”的基本規(guī)律。城市主要由物質(zhì)系統(tǒng)和社區(qū)系統(tǒng)兩部分組成，物質(zhì)系統(tǒng)主要包括各種城市基礎(chǔ)設(shè)施，社區(qū)系統(tǒng)強調(diào)各種以人為本的組織，例如學校、商場、醫(yī)院等等。物質(zhì)和社區(qū)組成了城市的可持續(xù)網(wǎng)絡(luò)，兩者都是必不可少的。

二、城市管理中面臨的公共安全問題

（一）風險相互重疊，安全風險增大

當前，城市在其發(fā)展過程中需要面對更多、更復(fù)雜、更具影響力的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)公共安全風險。19世紀的工業(yè)革命使社會從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會演進，工業(yè)化使工業(yè)社會的構(gòu)造發(fā)生了徹底的改變，并形成了其特有的社會形態(tài)。相對而言，城市集中了大量的物質(zhì)、能源、信息等要素，這就有造成公共安全風險密集且重疊的風險，比如租賃住宅的安全、食品安全、高層火災(zāi)、環(huán)境污染、公共安全和防火等相互滲透、相互作用，就有可能形成城市社區(qū)內(nèi)多重風險的疊加效果。此外，城市公共安全風險除了存在于城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶、城市人口聚集的生活區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等之外，也會隨著城市的發(fā)展向外擴展，比如在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下新興的城市倉儲物流區(qū)、高新科技園區(qū)等勞動密集型地帶就會存在城市公共安全風險。

（二）城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，系統(tǒng)的脆弱性增加

隨著城市規(guī)模的迅速擴大和深入發(fā)展，以及基層社會結(jié)構(gòu)的不斷變化，尤其是產(chǎn)業(yè)和人口的高度集中，高層建筑和重要設(shè)施的密集分布，這些都容易和極端天氣引起的自然災(zāi)害相結(jié)合，再加上城市在發(fā)展過程中遺留的歷史問題，原本單一的風險就可能變成復(fù)雜的系統(tǒng)性風險。比如城市一次小規(guī)模的安全事件，就會不可避免影響周圍，甚至可能引起社區(qū)的連鎖反應(yīng)。據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會的研究表明，可將脆弱性視為暴露性、敏感性與適應(yīng)性三個要素的函數(shù)關(guān)系。即暴露性越大、敏感性越強、適應(yīng)能力越差，系統(tǒng)的脆弱性就越大[4]。也就是說，曝光越大靈敏度越高，適應(yīng)性越低，系統(tǒng)的脆弱性就越大。由于災(zāi)害因素的多樣性、變動性、擴張性、復(fù)雜性以及自身的管理、技術(shù)、能力、公共安全和質(zhì)量的脆弱性，社會系統(tǒng)對危險的影響變得更加敏感[5]。

（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)性不足

面對新形勢下的新問題，當前基層對風險管理工作的適應(yīng)性普遍較差，如高空墜落、高層消防、電梯老化、車位不足、電動車輛充電，乃至因不同地質(zhì)條件造成的建筑物沉降不均勻等等問題的出現(xiàn)。而城市綜合體、社區(qū)活動場所和兒童養(yǎng)老院等場所的安全問題也日益突出[6]，主要表現(xiàn)為基層的軟件和硬件設(shè)施需求的無法滿足。對于新興領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)類型中可能出現(xiàn)的風險，缺乏風險和危害識別以及風險評估，更缺乏有效的風險管理，使城市在處理應(yīng)急事件時常常處于被動狀態(tài)。

三、韌性城市理論對城市管理問題的啟示

適應(yīng)能力強的城市總是會通過不斷的總結(jié)、反思和改進來強化城市安全治理體系的建設(shè)，并使它們可以承受沖擊而不陷入混亂，無論災(zāi)難和風險如何。與傳統(tǒng)的城市應(yīng)急管理相比，韌性城市更注重城市長遠發(fā)展的規(guī)律，從基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、組織體系的建設(shè)和城市居民精神的培養(yǎng)等方面出發(fā)，在完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、體制、經(jīng)濟和社會韌性的過程中，不斷推進城市治安治理體系和治理能力現(xiàn)代化[7]。

（一）韌性城市公共安全管理的前提是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施是韌性城市建設(shè)、發(fā)展和運營的根本，沒有一定數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，城市的韌性就無法建立。而重點評估城市基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性對公共安全的影響，這將是建設(shè)韌性城市的重要方面。城市防災(zāi)設(shè)施系統(tǒng)，環(huán)境保護系統(tǒng)以及衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)是城市管理和發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在城市規(guī)劃中預(yù)留出足夠的發(fā)展空間將有助于城市公共安全系統(tǒng)的不斷改進。因此，在建設(shè)城市公共安全體系的過程中，地方政府需要在建設(shè)生態(tài)空間時，充分規(guī)劃現(xiàn)有空間，利用公園、綠化等提供防災(zāi)避難空間，有必要的時候利用體育場館、大專院校以及其他大型空間包括地下空間來構(gòu)建合理的疏散場地系統(tǒng)。通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，加強現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的維護和更新，消除陳舊無用的基礎(chǔ)設(shè)施，修復(fù)受損的基礎(chǔ)設(shè)施并提高城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的彈性來優(yōu)化公共安全系統(tǒng)，從而提高城市使用資源的安全性。

（二）加強韌性城市組織體系建設(shè)

地方政府作為城市公共安全措施的重要參與者，在其職責范圍內(nèi)擔當城市抗災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和協(xié)調(diào)員的角色，主要職責是建立更具抗災(zāi)能力的公共安全體系。與此同時政府管理思路需要向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動企業(yè)、社會組織、公眾及媒體的積極性，積極構(gòu)建起多元主體間良性互動的復(fù)合型治理體系，實現(xiàn)公共安全治理資源的有效配置，這是提高城市公共安全組織韌性的關(guān)鍵。為此，地方政府可以通過招募具備相關(guān)管理知識和技能的志愿者，提升公共安全管理流程及服務(wù)的專業(yè)化和標準化水平。也可以通過提高各新聞媒體的職業(yè)能力和社會責任感，確保新聞媒體在收集、發(fā)布信息的過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。還可通過專業(yè)教育有效地提高城市居民的風險意識和危機應(yīng)對能力，而這對于增強城市公共安全措施的應(yīng)變能力至關(guān)重要[8]。另外，還應(yīng)加強與城市公共安全措施有關(guān)的績效考評機制和行政問責制度，既要鼓勵在城市管理中表現(xiàn)優(yōu)秀者，也要問責消極怠工者。

（三）提高城市居民的精神韌性

城市不僅包括諸如建筑物和道路橋梁的簡單連接，還包括社會和文化屬性的復(fù)雜組合。在城市韌性的發(fā)展中也并非只注重設(shè)施建設(shè)，城市居民的責任意識和命運共同體意識同樣能鞏固城市的韌性。從這個意義上講，提高市民的綜合素質(zhì)是拓寬城市韌性的重要途徑。社區(qū)作為城市管理中最基本的單位，是公眾輿論出現(xiàn)的重點區(qū)域，是城市公共安全管理的主要戰(zhàn)場，增強城市社區(qū)的韌性是城市公共安全管理現(xiàn)代化的重點[9]。隨著城鄉(xiāng)人口的大規(guī)模流動和結(jié)構(gòu)重組，傳統(tǒng)的“熟人社會”體系正在逐漸退出歷史舞臺，需要重新建設(shè)一個以新型鄰里關(guān)系為基礎(chǔ)的相互信任合作的社區(qū)。在互聯(lián)網(wǎng)時代的大背景下，可以運用網(wǎng)絡(luò)APP，如微信、支付寶等搭建交流平臺，引導(dǎo)居民參與城市公共安全建設(shè)。以社區(qū)為載體，有效調(diào)動社區(qū)資源，比如組建志愿者心理咨詢師隊伍，通過為受傷群體提供心理支撐形成鄰里互助，提高城市社區(qū)抵御風險、應(yīng)對危機的能力，在發(fā)生危險事故后迅速提供心理健康的恢復(fù)。

四、結(jié)語

滿足城市居民對生產(chǎn)生活環(huán)境安全舒適的需求是建設(shè)韌性城市的根本目的[10]。宜居城市通常需要滿足經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、豐富的文化、便利的生活、舒適的景觀和公共安全這六項主要指標，這也是推動韌性城市建設(shè)的要素。而在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和提升公共服務(wù)質(zhì)量這兩個方面則是發(fā)展韌性城市建設(shè)的重要內(nèi)容和可視化運營的方向。建設(shè)韌性城市不僅僅針對地震、狂風等特殊突發(fā)事件的沖擊，更需要針對城市中存在的長期壓力，包括失業(yè)、公共交通下降、食品安全和網(wǎng)絡(luò)暴力等等。通過優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施和改善城市惡劣條件等措施可以減輕緊急情況的影響。而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強民生政策的實施，則可以緩解城市長期存在的壓力。

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[責任編輯：汪智力]