法制視野下的專(zhuān)車(chē)治理

曹璐璐++王曉麗

摘 要：隨著2013年打車(chē)軟件的流行，人們?nèi)粘３鲂械姆绞秸l(fā)生著巨大的改變，2014年“專(zhuān)車(chē)”的概念悄然而生，但私家車(chē)作為運(yùn)營(yíng)工具投入市場(chǎng)面臨著巨大的法律障礙。進(jìn)入到2015年，“專(zhuān)車(chē)”與出租車(chē)以及城市交通運(yùn)輸管理之間的矛盾愈發(fā)尖銳，不少城市采取了治理“專(zhuān)車(chē)”的專(zhuān)項(xiàng)大規(guī)模行動(dòng)，一時(shí)間在社會(huì)上引起了巨大的討論。本文將就“專(zhuān)車(chē)”的產(chǎn)生以及運(yùn)用法治思維對(duì)“專(zhuān)車(chē)”治理進(jìn)行研究，以期得到一個(gè)平衡雙方利益的措施以供決策者參考。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)車(chē)；法治；城市管理；政策

2015年1月14日，為規(guī)范武漢客運(yùn)市場(chǎng)秩序，武漢市交委客管處、運(yùn)管處聯(lián)合各區(qū)交通局及公安交管局針對(duì)部分私家車(chē)安裝“打車(chē)”軟件接單載客的違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。當(dāng)日12時(shí)，在武漢市博物館前，執(zhí)法人員攔下了一輛牌號(hào)為鄂A455J8的小轎車(chē)，將車(chē)上兩名乘客和該車(chē)駕駛員隔離調(diào)查。經(jīng)查，該駕駛證和行駛證都顯示車(chē)輛為宋某個(gè)人所有，行駛證使用性質(zhì)一欄也注明了“非營(yíng)運(yùn)”字樣。該車(chē)涉嫌非法運(yùn)營(yíng)，按照《武漢市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，暫扣了宋某的駕駛證、行駛證及車(chē)輛。①這只是今年武漢一地出現(xiàn)的情況，在此情況下如何運(yùn)用法治思維解決“專(zhuān)車(chē)”之困顯得迫在眉睫。

一、“專(zhuān)車(chē)”的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

鑒于城市公共運(yùn)輸服務(wù)屬于地方性事務(wù)，通常通過(guò)市一級(jí)地方政府規(guī)章來(lái)進(jìn)行規(guī)范是符合立法法的基本規(guī)定的，各地實(shí)際情況不同，地方人大制定相關(guān)行政法規(guī)是也有所區(qū)別，以下就以湖北省武漢市為例進(jìn)行闡釋?zhuān)ㄒ韵聰?shù)據(jù)僅就正式注冊(cè)掛牌具有運(yùn)營(yíng)資格的進(jìn)行討論，由于實(shí)際還存在數(shù)量龐大的“黑的”，這里就不納入考慮范圍了）：武漢市現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)車(chē)輛在100輛以上的出租車(chē)公司38家，100輛以下的出租車(chē)公司47家，從1996年到2009年的13年間，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，打的需求劇增，但武漢出租車(chē)一直都是1.2萬(wàn)余輛，沒(méi)有增加過(guò)一輛，直到2010年增加了3500輛，截止2015年上半年，武漢市共有出租車(chē)15637輛，經(jīng)營(yíng)企業(yè)56家，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者417戶(hù)，從業(yè)人員近4萬(wàn)人，日均客運(yùn)量約100萬(wàn)人次，年客運(yùn)量約4.4億人次，占公共交通出行結(jié)構(gòu)的24%。武漢市萬(wàn)人出租車(chē)擁有量?jī)H為15.31臺(tái)，遠(yuǎn)低于住建部“大城市客運(yùn)出租汽車(chē)萬(wàn)人擁有量不低于20輛”的規(guī)定。而北京、上海、沈陽(yáng)、哈爾濱等城市每萬(wàn)人擁有出租車(chē)的數(shù)量已分別達(dá)到34.1輛、32.4輛、27.7輛和25.4輛。②關(guān)于出租車(chē)的運(yùn)營(yíng)模式，有一個(gè)很形象的名詞“份子錢(qián)”即出租車(chē)司機(jī)按月交給出租車(chē)管理公司的運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)、稅費(fèi)等眾多費(fèi)用。目前武漢出租車(chē)行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制，出租車(chē)企業(yè)從政府拿到經(jīng)營(yíng)權(quán)（俗稱(chēng)“車(chē)標(biāo)”），需繳納每月每車(chē)530元左右的有償出讓金。實(shí)際上，這一部分成本，往往被公司以“份子錢(qián)”的形式轉(zhuǎn)嫁到出租車(chē)司機(jī)頭上。目前全市出租車(chē)司機(jī)每月需向公司繳納3000元至5000元不等“份子錢(qián)”。

大半年來(lái)爭(zhēng)議不斷且遭逢重重阻力，但基本的輿論態(tài)勢(shì)是明朗的，專(zhuān)車(chē)取代出租車(chē)乃大勢(shì)所趨③。

二、政府對(duì)“專(zhuān)車(chē)”的態(tài)度

對(duì)于雙方的矛盾，政府有關(guān)部門(mén)采取了哪些解決辦法呢？據(jù)媒體報(bào)道，在2014年11月27日的交通運(yùn)輸部某次會(huì)議上，中央主管部門(mén)表示，交通運(yùn)輸部將調(diào)研滴滴打車(chē)公司的“專(zhuān)車(chē)”預(yù)約服務(wù)。交通運(yùn)輸部發(fā)言人稱(chēng)——“不要一棍子打死”。而根據(jù)交通運(yùn)輸部2015年1月1日起施行的《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第20條規(guī)定，縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照出租汽車(chē)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展多樣化、差異性的預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)。顯然，對(duì)于專(zhuān)車(chē)問(wèn)題，國(guó)家是持寬容態(tài)度的，只要明確相關(guān)運(yùn)營(yíng)資格即可。

一位在沈陽(yáng)被查扣的專(zhuān)車(chē)司機(jī)很疑惑：“成為專(zhuān)車(chē)司機(jī)前，我們被告知這是一個(gè)合法的、規(guī)范的工作，可主管部門(mén)突然開(kāi)始查扣車(chē)輛，我們希望能有個(gè)說(shuō)法，這活兒還能不能干?！倍蔚螌?zhuān)車(chē)公關(guān)部負(fù)責(zé)人表示，專(zhuān)車(chē)屬于汽車(chē)租賃與勞務(wù)代駕的合體，并非市面上的黑車(chē)。滴滴專(zhuān)車(chē)指的“合體”是“租賃+代駕”模式，即軟件公司招募私家車(chē)主和車(chē)，車(chē)掛靠汽車(chē)租賃公司，司機(jī)簽約勞務(wù)派遣公司。在這種合體模式下，形成了四方關(guān)系，打車(chē)軟件、租車(chē)公司、乘客和駕駛員。這種模式與傳統(tǒng)出租車(chē)模式不同，因此不屬于傳統(tǒng)的出租車(chē)監(jiān)管范圍。

三、有關(guān)于解決“專(zhuān)車(chē)”所面臨問(wèn)題的相關(guān)建議

作為城市交通運(yùn)輸行業(yè)一次重大的變革，“專(zhuān)車(chē)”模式的出現(xiàn)已經(jīng)引發(fā)了全社會(huì)的廣泛關(guān)注，但要想走得更遠(yuǎn)，卻存在不大不小的監(jiān)管難題。因此，如何契合“專(zhuān)車(chē)”業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)特性，實(shí)現(xiàn)“專(zhuān)車(chē)”的監(jiān)管，就成了當(dāng)下“互聯(lián)網(wǎng)+交通”行動(dòng)落地最為迫切的問(wèn)題。

首先，應(yīng)當(dāng)區(qū)別“專(zhuān)車(chē)”、預(yù)約出租汽車(chē)與巡游出租汽車(chē)采取監(jiān)管措施。

2014年9月30日頒布、2015年1月1日生效的《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部2014年第16號(hào)令）中，增加了區(qū)別于傳統(tǒng)巡游出租汽車(chē)的預(yù)約出租汽車(chē)類(lèi)型。

根據(jù)16號(hào)令相關(guān)規(guī)定，預(yù)約出租汽車(chē)與傳統(tǒng)巡游出租汽車(chē)的區(qū)別主要有三方面：

一是在規(guī)定地點(diǎn)待客，提供預(yù)約服務(wù)，不能提供巡游攬客服務(wù)；

二是服務(wù)費(fèi)用可以約定，而非只能由政府定價(jià)；

三是車(chē)身顏色與標(biāo)識(shí)可以區(qū)別于巡游出租汽車(chē)，即可以不設(shè)頂燈，不用統(tǒng)一噴涂車(chē)身顏色。

目前，市場(chǎng)上形成的，也得到交通運(yùn)輸部肯定的合規(guī)“專(zhuān)車(chē)”，系推出“專(zhuān)車(chē)”業(yè)務(wù)企業(yè)整合租賃公司租賃汽車(chē)與代駕公司駕駛員，或者是汽車(chē)租賃汽車(chē)同時(shí)開(kāi)發(fā)“專(zhuān)車(chē)”軟件，整合自有租賃汽車(chē)與代駕公司駕駛員而形成的，以預(yù)約用車(chē)為核心特征的創(chuàng)新服務(wù)。

因此，市場(chǎng)上的“專(zhuān)車(chē)”與交通運(yùn)輸部16號(hào)令中的預(yù)約出租汽車(chē)基本特征存在著一致性，可以將“專(zhuān)車(chē)”稱(chēng)為“體制外的預(yù)約出租汽車(chē)”，預(yù)約出租汽車(chē)稱(chēng)之為“體制內(nèi)的專(zhuān)車(chē)”，兩者之間主要的區(qū)別在于是否發(fā)放許可證。

目前，我國(guó)正在開(kāi)展深入的行政審批改革，全面取消非許可審批，大力取消和下放行政許可事項(xiàng)，體現(xiàn)了中央政府推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，釋放市場(chǎng)活力的決心。預(yù)約出租汽車(chē)許可作為交通運(yùn)輸部16號(hào)令中明確的行政許可，在形式上源自國(guó)務(wù)院2004年412號(hào)令《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》第112項(xiàng)，即由縣級(jí)以上地方人民政府出租汽車(chē)行政主管部門(mén)實(shí)施的“出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格證、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)”，但因其預(yù)約用車(chē)性質(zhì)，與傳統(tǒng)巡游出租汽車(chē)存在著較大的區(qū)別，繼續(xù)援用傳統(tǒng)巡游出租汽車(chē)監(jiān)管方式對(duì)其實(shí)施準(zhǔn)入監(jiān)管仍然存在較大困難，即使16號(hào)令施行已有半年左右，也沒(méi)有城市正式開(kāi)展預(yù)約出租汽車(chē)許可（去年11月7日，廣州市只是召開(kāi)以預(yù)約汽車(chē)運(yùn)力投放聽(tīng)證會(huì)）。

最后，應(yīng)以合作治理思維推動(dòng)對(duì)“專(zhuān)車(chē)”的監(jiān)管創(chuàng)新。

當(dāng)城市交通主管部門(mén)不再對(duì)預(yù)約用車(chē)實(shí)施準(zhǔn)入監(jiān)管時(shí)，是否意味著對(duì)“專(zhuān)車(chē)”就放任不管呢？交通運(yùn)輸部1月8日肯定“專(zhuān)車(chē)”創(chuàng)新同時(shí)，明確私家車(chē)不得接入“專(zhuān)車(chē)”平臺(tái)的要求又如何實(shí)現(xiàn)呢？這的確是擺在前期運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維鼓勵(lì)“專(zhuān)車(chē)”創(chuàng)新的主管部門(mén)面前的難題，也是當(dāng)前迫切需要處理的問(wèn)題。

實(shí)際上，推出“專(zhuān)車(chē)”產(chǎn)品的一些企業(yè)，已經(jīng)開(kāi)始自行公開(kāi)“專(zhuān)車(chē)”產(chǎn)品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，展示了接受社會(huì)與政府依企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展監(jiān)管的積極態(tài)度。因此，主管部門(mén)可以在企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)間聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞企業(yè)是否依自定標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展“專(zhuān)車(chē)”業(yè)務(wù)的事中事后監(jiān)管，即對(duì)信息時(shí)代的問(wèn)題采取信息規(guī)制方式處理。（作者單位：武漢理工大學(xué)）

注解：

① 《長(zhǎng)江商報(bào)》2015年1月15日訊

② 該數(shù)據(jù)出自武漢市客運(yùn)出租管理處2015年統(tǒng)計(jì)的結(jié)果

③ 寧創(chuàng)：《專(zhuān)車(chē)服務(wù)：爭(zhēng)議在哪》，載《寧波經(jīng)濟(jì)（財(cái)經(jīng)視點(diǎn)）》，2015年第3期，第46頁(yè)