論政府投?！熬裾系K患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”
——從可保性理論和普惠保險(xiǎn)視角切入

陳靜穎，吳開龍

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005；廈門城市職業(yè)學(xué)院，福建 廈門 361005)

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)被害人的救濟(jì)，我國(guó)被監(jiān)護(hù)人(包括精神障礙患者、未成年人、失能老人等)侵害他人而產(chǎn)生的侵權(quán)損害賠償責(zé)任，通常由其監(jiān)護(hù)人承擔(dān)，這類民事責(zé)任一般被稱為“監(jiān)護(hù)人責(zé)任”(1)參見(jiàn)：《中華人民共和國(guó)民法通則》第133條、《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第32條，民法典各分編草案(2018年8月提交全國(guó)人大委員長(zhǎng)會(huì)議審議稿)第964條對(duì)此也有類似規(guī)定。。對(duì)于重癥精神障礙患者來(lái)說(shuō)，由于日常治療和護(hù)理費(fèi)用高昂，其家庭多數(shù)生活窘迫，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面的弱勢(shì)群體[1]。由此，導(dǎo)致患者傷人毀物后“賠償難”現(xiàn)象廣泛存在[2]。國(guó)家高度重視嚴(yán)重精神障礙患者肇事的救助和管理工作，立法將其列入社會(huì)治安綜合治理的考核內(nèi)容(2)參見(jiàn)：《中華人民共和國(guó)精神衛(wèi)生法》、《全國(guó)精神衛(wèi)生工作規(guī)劃(2015—2020年)》。，化解“賠償難”成為對(duì)各地政府施政能力的考驗(yàn)。面對(duì)“賠償難”，福建、山東等地政府探索出運(yùn)用保險(xiǎn)工具解決問(wèn)題的創(chuàng)新路徑，即下文要探討的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”，系指在保險(xiǎn)期間，由被保險(xiǎn)人所監(jiān)護(hù)的精神障礙患者在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的情況下，造成第三者人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，依法應(yīng)由被保險(xiǎn)人承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，由保險(xiǎn)人根據(jù)保險(xiǎn)合同負(fù)責(zé)賠償?shù)谋ｋU(xiǎn)產(chǎn)品。

一、“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”之實(shí)踐與特點(diǎn)

各國(guó)侵權(quán)法對(duì)精神障礙患者肇事的責(zé)任分配不盡相同，但均傾向保護(hù)受害人利益，監(jiān)護(hù)人在全球范圍內(nèi)成為承擔(dān)被監(jiān)護(hù)人致害責(zé)任的主力軍[3]。在法國(guó)、德國(guó)、瑞典、奧地利、比利時(shí)等保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家，被監(jiān)護(hù)人致害責(zé)任險(xiǎn)通常包含在家庭綜合保險(xiǎn)中，80-95%的家庭自發(fā)購(gòu)買綜合保險(xiǎn)[4]。本研究對(duì)英、意、法三國(guó)保險(xiǎn)從業(yè)者和保險(xiǎn)法學(xué)者開展半結(jié)構(gòu)化訪談，受訪者均表示所在國(guó)未曾銷售只保障精神障礙患者肇事責(zé)任的單項(xiàng)險(xiǎn)種(3)本研究調(diào)研了英國(guó)卡迪夫大學(xué)法學(xué)院保險(xiǎn)法Katie Elizabeth Richard博士、精神衛(wèi)生法Lucy Series博士、意大利Berlingieri Maresca律所從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的律師Lorenzo Pellerano。。而德國(guó)安聯(lián)保險(xiǎn)(Allianz Insurance plc)[5]、法國(guó)安盛保險(xiǎn)(The AXA Group)[6]、英國(guó)保誠(chéng)保險(xiǎn)(Prudential Insurance Company Limited)[7]等大型跨國(guó)保險(xiǎn)公司銷售的家庭保險(xiǎn)產(chǎn)品中，都包括了家庭成員責(zé)任保險(xiǎn)的條款，概括性地保障家中精神障礙患者肇事責(zé)任。因此，單項(xiàng)的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”極可能是我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的首創(chuàng)，政府參與則是其最明顯的特征之一。

(一)政府大數(shù)據(jù)推動(dòng)險(xiǎn)種研發(fā)

商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品通常是保險(xiǎn)公司根據(jù)市場(chǎng)需求研發(fā)，而我國(guó)“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”自2015年1月在山東青島問(wèn)世，均是由各地政府部門公開招標(biāo)采購(gòu)，并提供相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，從而推動(dòng)保險(xiǎn)公司研發(fā)的。自2015年1月至2019年，招標(biāo)投保該險(xiǎn)的政府部門拓展至12個(gè)省的21個(gè)部門，河北、海南、廣東3個(gè)省份實(shí)現(xiàn)該險(xiǎn)的全省覆蓋(4)參見(jiàn)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)[EB/OL].(2018-03-07)[2019-11-29]http://www.ccgp.gov.cn/；海南省公共資源交易服務(wù)中心 [EB/OL].(2018-02-06)[2018-10-9]http://zw.hainan.gov.cn/ggzy/ggzy/cggg/40898.jhtml；原河南省保監(jiān)會(huì)河南監(jiān)管局 [EB/OL].(2018-02-06)[2019-05-27]http://henan.circ.gov.cn/web/site10/tab597/info4083090.htm；滁州市人民政府信息公開網(wǎng)[EB/OL].(2018-01-23)[2019-05-29].http://www.chuzhou.gov.cn/2681663/52315667.html.。

現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)賴以建立的基礎(chǔ)是大數(shù)法則，即保險(xiǎn)公司需從保險(xiǎn)事故的隨機(jī)大量重復(fù)出現(xiàn)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，數(shù)據(jù)愈多，計(jì)算損失概率的偏差愈小，才能精確測(cè)算危險(xiǎn)，合理地厘定保險(xiǎn)費(fèi)率。因此，保險(xiǎn)公司開發(fā)新產(chǎn)品高度依賴大數(shù)據(jù)，由于法律保護(hù)患者隱私，對(duì)涉精神障礙患者的信息不予公布，保險(xiǎn)公司無(wú)法獨(dú)力研發(fā)該險(xiǎn)。但各地政府根據(jù)精神衛(wèi)生相關(guān)立法自2005年起建立的“國(guó)家嚴(yán)重精神障礙信息系統(tǒng)”，十余年間積累了充足數(shù)據(jù)，壟斷并掌握了患者數(shù)量和患者肇事歷史信息(5)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)：《嚴(yán)重精神障礙發(fā)病報(bào)告管理辦法》【國(guó)衛(wèi)疾控發(fā)〔2013〕8號(hào)】、《嚴(yán)重精神障礙管理治療工作規(guī)范》【國(guó)衛(wèi)疾控發(fā)〔2018〕13號(hào)】。。只有依托政府提供的數(shù)據(jù)支持，保險(xiǎn)公司才能夠完成“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的產(chǎn)品精算和設(shè)計(jì)。所以，政府?dāng)?shù)據(jù)支持是這個(gè)新型險(xiǎn)種產(chǎn)生的充要條件。此舉源于政府部門化解患者肇事引發(fā)社會(huì)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求，也是“數(shù)字政府”在公共管理層面的創(chuàng)新，見(jiàn)圖1。

圖1 2015-2018年“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”在各地推廣情況圖

(二)地方政府部門運(yùn)用(實(shí)際)被保險(xiǎn)人地位加速糾紛化解

在“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”出現(xiàn)前，政府部門通常不是肇事患者的監(jiān)護(hù)人，也不是受害人，沒(méi)有法律上直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，一旦發(fā)生患者肇事的“賠償難”，當(dāng)?shù)卣块T往往得承擔(dān)綜治“兜底責(zé)任”進(jìn)行社會(huì)救助，包括對(duì)受害人進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以及收治有肇事傾向的重癥精神病人。政府參與處理“賠償難”沒(méi)有一定之規(guī)，如何賠償、賠償多少都沒(méi)有法律依據(jù)。如今，“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”將政府在患者肇事賠償中的權(quán)利和責(zé)任以合同條款的形式固定下來(lái)，見(jiàn)表1。

表1 “精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”合同當(dāng)事人情況表

以上是幾類典型的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”合同當(dāng)事人安排。被保險(xiǎn)人是保險(xiǎn)合同的關(guān)鍵人物之一，是具有保險(xiǎn)金請(qǐng)求權(quán)的人，一般責(zé)任保險(xiǎn)中，投保人和被保險(xiǎn)人的身份是重合的，因?yàn)橛斜ｋU(xiǎn)利益的被保險(xiǎn)人才有動(dòng)力投入金錢投保，從而在出險(xiǎn)后獲得保障。福州市的保險(xiǎn)合同符合這個(gè)特征，政府部門具有投保人和被保險(xiǎn)人雙重身份，可以啟動(dòng)保險(xiǎn)理賠從而化解糾紛。然而在金華和廈門思明模式中，投保人是政府部門，被保險(xiǎn)人是監(jiān)護(hù)人，投保人和被保險(xiǎn)人身份分離。實(shí)際上，廈門思明區(qū)的合同寫明，保險(xiǎn)公司應(yīng)根據(jù)政府部門的書面指示確定保險(xiǎn)金支付的對(duì)象，(6)《廈門市思明區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)與中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司廈門分公司保險(xiǎn)合作協(xié)議》(2017年6月)。政府部門成為“實(shí)際被保險(xiǎn)人”，擁有唯一的保險(xiǎn)金請(qǐng)求權(quán)，在糾紛化解中起到?jīng)Q定性作用。已出險(xiǎn)理賠的案件中，賠償金從2000元-15萬(wàn)元不等[8]。根據(jù)對(duì)人保財(cái)險(xiǎn)福州市分公司的實(shí)地調(diào)研，自2016年9月至2018年9月間，該公司已理賠291246.5元人民幣，截止2018年9月1日，有3個(gè)案件處于訴訟流程尚未理賠。從2015年1月至2016年10月，青島市參保精神病人家庭10760戶/人，出險(xiǎn)13筆，預(yù)計(jì)賠付金額10余萬(wàn)元[9]。精神障礙患者肇事不再賠償難。

(三)地方政府以財(cái)政資金投保

該險(xiǎn)的投保費(fèi)用全部由政府部門從財(cái)政經(jīng)費(fèi)中支出，下表2顯示福州、滁州、臨安、白銀四市每年對(duì)該險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政開支的情況，從四市的保險(xiǎn)賠償金和保險(xiǎn)費(fèi)的比率來(lái)看，財(cái)政資金投入1元保費(fèi)，至少能夠?qū)崿F(xiàn)18元的保障，保險(xiǎn)將資金效用放大了18倍以上。

表2 福州、滁州、臨安、白銀四市投?！熬裾系K患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”情況表

從省一級(jí)行政區(qū)劃的視野來(lái)看，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)重精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”全覆蓋的廣東、河北、海南三個(gè)省份，三地政府每年至少投入約8400萬(wàn)元的保費(fèi)，可實(shí)現(xiàn)超過(guò)27億的保險(xiǎn)保障，目前已惠及河北和廣東的精神障礙患者家庭約78萬(wàn)戶，見(jiàn)表3。

表3 河北、廣東、海南三省投保 “精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”情況表

綜合上述三個(gè)特點(diǎn)可見(jiàn)，比起發(fā)達(dá)國(guó)家的家庭綜合保險(xiǎn)，政府參與投保的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”是更適合我國(guó)國(guó)情的選擇。政府壟斷性地掌握精神障礙患者大數(shù)據(jù)，奠定了產(chǎn)品研發(fā)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。單項(xiàng)責(zé)任險(xiǎn)的投保成本低(精神障礙患者人均約100元/年)，社會(huì)救助效果好，一旦發(fā)生患者傷人毀物的保險(xiǎn)事故，可為受害者提供數(shù)萬(wàn)元甚至數(shù)百萬(wàn)元的高額保障。從糾紛化解的法律層面，政府借助在保險(xiǎn)合同中的(實(shí)際)被保險(xiǎn)人地位，將公力救濟(jì)有機(jī)地融入弱勢(shì)群體肇事的侵權(quán)糾紛處理，強(qiáng)化患者家庭參與社會(huì)生活的可預(yù)期性，保障了加害和受害雙方的利益和人格尊嚴(yán)。從社會(huì)管理層面，政府出資投保則解決了患者家庭無(wú)力且無(wú)動(dòng)力投保，出險(xiǎn)后又無(wú)力賠付的兩難情境，出險(xiǎn)后患者家庭的經(jīng)濟(jì)情況不會(huì)因?yàn)檎厥露俅螑夯?，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理。

二、精神障礙患者肇事賠償責(zé)任的可保性

既有研究更多關(guān)注該險(xiǎn)的社會(huì)意義和法律意義，尚未對(duì)實(shí)踐背后的保險(xiǎn)法理論展開討論。下文在論證“精神障礙患者肇事責(zé)任”可保性基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清政府部門對(duì)于該責(zé)任擁有可以保險(xiǎn)的利益，可保責(zé)任和可保利益共同構(gòu)成了“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的保險(xiǎn)法基礎(chǔ)。

(一)患者肇事賠償責(zé)任屬可保風(fēng)險(xiǎn)

1.保險(xiǎn)法下的“精神障礙患者肇事”風(fēng)險(xiǎn)和“精神障礙患者肇事責(zé)任”風(fēng)險(xiǎn)

保險(xiǎn)法上的“風(fēng)險(xiǎn)”概念有三個(gè)構(gòu)成要件：(1)不可預(yù)料或不可抗力之事故；(2)可能且未發(fā)生；(3)非因故意而偶然發(fā)生[10]。據(jù)此，嚴(yán)重精神障礙患者肇事行為可能引發(fā)兩重風(fēng)險(xiǎn)：一是肇事風(fēng)險(xiǎn)，二是肇事后承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。患者肇事行為較之完全民事行為能力人不可預(yù)料和不可控制，即便監(jiān)護(hù)人已盡到謹(jǐn)慎的監(jiān)管職責(zé)，患者仍可能發(fā)生侵犯第三人的事件，且不存在法律意義上的主觀“故意”狀態(tài)，其肇事行為必然落入保險(xiǎn)法上的“風(fēng)險(xiǎn)”范疇。根據(jù)我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，此風(fēng)險(xiǎn)又引發(fā)了另一重風(fēng)險(xiǎn)——“精神障礙患者肇事責(zé)任”風(fēng)險(xiǎn)，法律上的責(zé)任人要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，雖都是風(fēng)險(xiǎn)，卻不都是可保風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榭杀ｏL(fēng)險(xiǎn)須有原因和結(jié)果的特定性，否則無(wú)法通過(guò)大數(shù)法則量化則無(wú)法承保。兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的成因都是特定患者的行為，肇事風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果是投保時(shí)尚不特定的第三人遭受人身或(和)財(cái)產(chǎn)損失；肇事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)法定的精神障礙患者及(或)其監(jiān)護(hù)人承擔(dān)的賠償責(zé)任。前者由于潛在受害人的廣泛性和不特定性，無(wú)法確定保險(xiǎn)合同的被保險(xiǎn)人，因此以商業(yè)保險(xiǎn)的形式難以保障；后者由于責(zé)任人相對(duì)固定，具有風(fēng)險(xiǎn)概率的精算基礎(chǔ)，商業(yè)保險(xiǎn)乃可承保。

2.承保“精神障礙患者肇事責(zé)任”風(fēng)險(xiǎn)符合保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

商業(yè)保險(xiǎn)公司以營(yíng)利為主要目的，兼顧一定的社會(huì)責(zé)任。具有市場(chǎng)價(jià)值的保險(xiǎn)產(chǎn)品才具有經(jīng)濟(jì)層面的可保性，而市場(chǎng)價(jià)值取決于某類特定風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的頻率和數(shù)據(jù)的可獲取性。首先，某類風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)應(yīng)達(dá)到一定的頻次，保險(xiǎn)公司才會(huì)考慮承保。以“精神障礙患者+損害賠償”為關(guān)鍵詞，在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”上可以查到2013年至2018年有10989個(gè)判決文書，以“精神病人+侵權(quán)”可搜到2768個(gè)判決(截至日期：2019年5月9日)，本研究雖未獲取患者肇事?lián)p害賠償額的具體數(shù)據(jù)，亦可直觀感受此類事件具有“大量性和同質(zhì)性”。其次，政府部門的 “國(guó)家嚴(yán)重精神障礙信息系統(tǒng)”依靠各地綜治部門的龐大基層綜治網(wǎng)絡(luò)，為研發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品提供了充足的數(shù)據(jù)支持。此外，受訪的福州市人保財(cái)險(xiǎn)負(fù)責(zé)人表示，在營(yíng)利因素之外，保險(xiǎn)公司也考慮通過(guò)承保這種公益性險(xiǎn)種以承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

(二)政府部門依法擁有保險(xiǎn)利益

保險(xiǎn)利益(Insurable Interest)是指投保人或者被保險(xiǎn)人對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的具有的法律上承認(rèn)的利益，這項(xiàng)制度既防止保險(xiǎn)變成賭博，也能遏制道德風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)保險(xiǎn)法都進(jìn)行了規(guī)定[11]。責(zé)任保險(xiǎn)中，責(zé)任人因承擔(dān)民事賠償責(zé)任而減損其既有財(cái)產(chǎn)，一般具有理性的責(zé)任人都期待保險(xiǎn)事故不會(huì)發(fā)生，因而對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的產(chǎn)生責(zé)任利益。據(jù)此，判斷擁有“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的保險(xiǎn)利益的標(biāo)準(zhǔn)是：此主體依法應(yīng)承擔(dān)精神障礙患者的致害責(zé)任。

根據(jù)我國(guó)《保險(xiǎn)法》第12條的規(guī)定，在精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任保險(xiǎn)合同中，相關(guān)政府部門在出險(xiǎn)時(shí)必須擁有保險(xiǎn)利益，才有資格以被保險(xiǎn)人身份獲得保險(xiǎn)金請(qǐng)求權(quán)，或者成為掌握保險(xiǎn)金流向的實(shí)際被保險(xiǎn)人。表面上看，我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第32條規(guī)定患者侵權(quán)后，責(zé)任主要由監(jiān)護(hù)人承擔(dān)，政府部門為何承擔(dān)責(zé)任并因此獲得保險(xiǎn)利益，成為該險(xiǎn)獲得法律正當(dāng)性的不可回避的問(wèn)題。由于各地參與該險(xiǎn)的政府部門不同，下面分別討論。

1.民政部門(擔(dān)任患者監(jiān)護(hù)人)依法擁有保險(xiǎn)利益

2017年3月頒布的我國(guó)《民法總則》明確，由民政局和村居委會(huì)擔(dān)任臨時(shí)監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)人。民政部門擔(dān)任特定精神障礙患者的監(jiān)護(hù)人時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其致害的監(jiān)護(hù)人責(zé)任？立法和司法中存在爭(zhēng)議。因?yàn)槲覈?guó)1987年《民法通則》133條明確規(guī)定：“有財(cái)產(chǎn)的無(wú)民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，從本人財(cái)產(chǎn)中支付賠償費(fèi)用。不足部分，由監(jiān)護(hù)人適當(dāng)賠償，但單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的除外?！弊詈笠痪涞珪懦藛挝槐O(jiān)護(hù)人的賠償責(zé)任。學(xué)者一般將民政局納入單位監(jiān)護(hù)人的范疇[12]。而2009年頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》第32條，去掉了關(guān)于單位監(jiān)護(hù)人無(wú)需承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定。全國(guó)人大法工委民法室說(shuō)明: “為了促使單位監(jiān)護(hù)人盡職履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，防止其怠于行使監(jiān)護(hù)職責(zé)，放任被監(jiān)護(hù)人侵權(quán)行為的發(fā)生，保證被侵權(quán)人受到的損害得到賠償，本條修改了民法通則的規(guī)定，明確單位監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)承當(dāng)與非單位監(jiān)護(hù)人同樣的責(zé)任?！盵13]但司法一端做出了相反的解釋和實(shí)踐。最高院侵權(quán)責(zé)任法研究小組認(rèn)為，《侵權(quán)責(zé)任法》第32 條第2 款僅僅是對(duì)“單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任”這一問(wèn)題未做出明確規(guī)定，《民法通則》的但書仍然有效[14]。在中國(guó)裁判文書網(wǎng)僅能搜索到一個(gè)相關(guān)的刑事附帶民事判決(判決時(shí)間為2017年4月)，一名精神障礙患者在病發(fā)時(shí)打死了鄰人，法院適用《民法通則》第133條，認(rèn)為被告人系限制行為能力人，且無(wú)近親屬或其他愿意作為其監(jiān)護(hù)人的個(gè)人和組織，故由該村村委會(huì)作為其法定監(jiān)護(hù)人承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，但是，該村村委會(huì)作為單位監(jiān)護(hù)人不應(yīng)承擔(dān)附帶民事賠償責(zé)任。

筆者贊同民政局、村居委會(huì)在擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)護(hù)人責(zé)任的觀點(diǎn)。首先，《侵權(quán)責(zé)任法》所追求的價(jià)值在于及時(shí)救濟(jì)受害人、懲罰警戒責(zé)任人。民政局雖是一種特別法人，但在履行監(jiān)護(hù)人職責(zé)時(shí)，都是以民事主體的身份出現(xiàn)的，與自然人監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)并無(wú)二致，應(yīng)平等適用《侵權(quán)責(zé)任法》第32條的規(guī)定，沒(méi)有理由為民政局免責(zé)，讓受害人被“打了白打”。其次，考慮到對(duì)社會(huì)安全和福利的整體影響，一旦受害人無(wú)法獲賠，暴露出民政局社會(huì)救助工作的漏洞，反而為社會(huì)平添許多不穩(wěn)定因素。

2．民政部門(未擔(dān)任監(jiān)護(hù)人)、衛(wèi)計(jì)部門、殘聯(lián)因履行國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)擁有保險(xiǎn)利益

當(dāng)今各國(guó)基本已達(dá)成共識(shí)，對(duì)于幼、弱、疾、殘、老者的保護(hù)已經(jīng)非純屬個(gè)人責(zé)任，國(guó)家和社會(huì)亦責(zé)無(wú)旁貸[15]。國(guó)家主義監(jiān)護(hù)理論也認(rèn)為，監(jiān)護(hù)不再被簡(jiǎn)單地歸入個(gè)人和家庭的私事，而被認(rèn)為是家庭、社會(huì)和國(guó)家的共同責(zé)任，國(guó)家才是真正的監(jiān)護(hù)職責(zé)主體，監(jiān)護(hù)人只不過(guò)是國(guó)家責(zé)任的替代者，并受國(guó)家的監(jiān)督和輔助[16]。美國(guó)的國(guó)家親權(quán)理論認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)保護(hù)人民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并把國(guó)家親權(quán)關(guān)照的對(duì)象由未成年人向各類被監(jiān)護(hù)人擴(kuò)展[17]。因此，民政、衛(wèi)計(jì)、殘聯(lián)部門是精神障礙患者的“娘家人”，它們代表國(guó)家履行國(guó)家親權(quán)和國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)，直接對(duì)精神障礙患者進(jìn)行救濟(jì)和監(jiān)管。(7)《中華人民共和國(guó)精神衛(wèi)生法》第6-10條。鑒于多數(shù)精神障礙患者所在家庭經(jīng)濟(jì)狀況較差，在致他人損害后，民事賠償責(zé)任無(wú)疑給脆弱的家庭經(jīng)濟(jì)雪上加霜，相關(guān)部門出于維護(hù)患者合法權(quán)益的考慮，替家庭監(jiān)護(hù)人承擔(dān)起賠償責(zé)任，補(bǔ)充家庭監(jiān)護(hù)的不足，此舉雖無(wú)法律明文規(guī)定，亦符合法理，是法定職責(zé)的延伸。因此，認(rèn)為作為患者直接監(jiān)管部門的民政部門、衛(wèi)計(jì)部門、殘聯(lián)具有保險(xiǎn)利益。

3.政法委、綜治部門承擔(dān)綜治兜底責(zé)任而擁有保險(xiǎn)利益

在參?！熬裾系K患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的18個(gè)市/市轄區(qū)中，有11個(gè)是由政法委(8個(gè))和綜治部門(3個(gè))牽頭投?；蛘哒袠?biāo)保險(xiǎn)，河北全省均由綜治部門主導(dǎo)投保該險(xiǎn),各地的政法委和綜治辦通常合署辦公，兩個(gè)牌子一套人馬，因此本文將這兩個(gè)部門的保險(xiǎn)利益一并分析。嚴(yán)重精神障礙患者肇事的發(fā)生概率、損害程度和范圍的不可預(yù)測(cè)和不可控制，符合法定的社會(huì)安全突發(fā)事件的特征。根據(jù)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第61條第2款的規(guī)定，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為基層政府，向其轄區(qū)范圍內(nèi)遭受精神障礙患者侵害的受害人承擔(dān)兜底責(zé)任。另外，當(dāng)代侵權(quán)法的發(fā)展趨勢(shì)是不斷強(qiáng)化對(duì)受害人的救濟(jì)[18]。而責(zé)任保險(xiǎn)是寄生在侵權(quán)法之上的，所以各國(guó)保險(xiǎn)法也盡可能將更多的責(zé)任主體納入共同被保險(xiǎn)人范圍，以求受害人獲得保險(xiǎn)保障，比如各國(guó)機(jī)動(dòng)車三者險(xiǎn)被保險(xiǎn)人的范圍均有所擴(kuò)大，除保有人、所有權(quán)人外，也包括駕駛?cè)说萚19]。因此，將承擔(dān)兜底救助職能的政府部門納入被保險(xiǎn)人范圍，符合保險(xiǎn)法的這一發(fā)展趨勢(shì)。因此，政法委、綜治辦因?yàn)榫哂芯C治兜底責(zé)任而具有本險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益。

綜上，擔(dān)任精神障礙患者監(jiān)護(hù)人的民政部門依《侵權(quán)責(zé)任法》應(yīng)承擔(dān)監(jiān)護(hù)人責(zé)任，而未擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的民政部門、衛(wèi)計(jì)委、殘聯(lián)則因代表國(guó)家行使廣義國(guó)家監(jiān)護(hù)，履行《精神衛(wèi)生法》而承擔(dān)監(jiān)護(hù)人責(zé)任，政法部門和綜治部門因履行社會(huì)平安綜合治理的兜底責(zé)任，履行《精神衛(wèi)生法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律規(guī)定，而承擔(dān)精神障礙患者侵權(quán)的賠償責(zé)任。雖出于不同的職責(zé)來(lái)源，上述各部門都對(duì)“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”擁有保險(xiǎn)利益，可以依法成為該險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人或附加被保險(xiǎn)人。從設(shè)立合同的技術(shù)上來(lái)說(shuō)，由政府部門作為被保險(xiǎn)人(或附加被保險(xiǎn)人)更有利于合同救濟(jì)受害人目的的實(shí)現(xiàn)。比起一般監(jiān)護(hù)人，政府作為被保險(xiǎn)人更有動(dòng)力啟動(dòng)事故理賠程序，有助于及時(shí)救濟(jì)受害人。另外，2017年頒布的《民法總則》明確了監(jiān)護(hù)資格的變更和撤銷制度，擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的具體人員可能因?yàn)楦鞣N原因出現(xiàn)變動(dòng)[20]，由政府部門作為被保險(xiǎn)人則更為穩(wěn)定，對(duì)實(shí)現(xiàn)被害人及時(shí)受償更有保障。

三、“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的普惠性與政府投保的正當(dāng)性

各地政府部門在“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”中均扮演著投保人的角色，誠(chéng)如已有的研究提及，政府投保能保證受害人得到救濟(jì)，提高救助資金的使用效率，分散監(jiān)護(hù)人所擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，減輕對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響[21]。以上觀點(diǎn)都在說(shuō)明政府投保的合理性，但考慮到財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源于納稅，政府若將財(cái)政資金開銷于購(gòu)買保險(xiǎn)，前提便是這種社會(huì)財(cái)富再分配的行為具有正當(dāng)性，而社會(huì)治理層面的普惠理念、保險(xiǎn)標(biāo)的和保險(xiǎn)產(chǎn)品自身屬性、監(jiān)護(hù)制度的保護(hù)理念都為政府投保行為提供了有力的支持。

(一)社會(huì)普惠理念與該險(xiǎn)的普惠性

世界銀行將社會(huì)普惠理念(Social Inclusion)定義為：根據(jù)弱勢(shì)群體身份和特點(diǎn)，通過(guò)提升他們的能力，給予他們尊嚴(yán)和機(jī)會(huì)，從而改善他們參與社會(huì)生活的條件[22]。作為社會(huì)平等和可持續(xù)發(fā)展理念的延伸，社會(huì)普惠理念已為各國(guó)政府所接受，并滲透進(jìn)金融、醫(yī)療、教育等行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略中。2014年至2019年，我國(guó)的年度政府工作報(bào)告連續(xù)六年提及大力發(fā)展普惠金融，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

保險(xiǎn)是當(dāng)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的最重要金融手段之一。普惠保險(xiǎn)(Inclusive Insurance)是普惠金融(Inclusive Finance)的一種表現(xiàn)形式，著眼于為傳統(tǒng)保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)忽視的，無(wú)法(充分)獲取傳統(tǒng)保險(xiǎn)服務(wù)的群體提供適當(dāng)、有效的服務(wù)[23]。認(rèn)為國(guó)際上既有普惠保險(xiǎn)產(chǎn)品的三個(gè)特征是：服務(wù)保險(xiǎn)覆蓋不足的弱勢(shì)群體，提供小額而適當(dāng)?shù)谋Ｕ?，提升被保險(xiǎn)人參與社會(huì)生活的能力從而惠及全社會(huì)。普惠保險(xiǎn)能幫助社會(huì)中抵御風(fēng)險(xiǎn)能力最弱的群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理，有效填補(bǔ)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)保障體系中的短板，從而防止社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。國(guó)際勞工組織(ILO)指出，借助普惠保險(xiǎn)能實(shí)現(xiàn)政府的公共政策目標(biāo)[24]。國(guó)家支持在普惠保險(xiǎn)的發(fā)展中具有不可取代的重要地位。目前國(guó)際上認(rèn)可度較高的普惠保險(xiǎn)主要集中于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、小微企業(yè)保險(xiǎn)、抗災(zāi)減災(zāi)保險(xiǎn)等，這些產(chǎn)品在各國(guó)都不同程度地獲得政府資金/政策支持。國(guó)際金融協(xié)會(huì)(IIF)的調(diào)查報(bào)告指出，如果沒(méi)有政府的資金支持，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的普惠保險(xiǎn)產(chǎn)品根本無(wú)法推廣[25]?；谄栈荼ｋU(xiǎn)的社會(huì)功能，學(xué)者也認(rèn)為普惠保險(xiǎn)應(yīng)通過(guò)國(guó)家支持，實(shí)現(xiàn)商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和社會(huì)管理[26]。

普惠理念與我國(guó)的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”實(shí)踐具有較高的契合度。該保險(xiǎn)產(chǎn)品的目標(biāo)群體是典型的弱勢(shì)群體——精神障礙患者家庭，他們屬于高風(fēng)險(xiǎn)群體，卻常被傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)拒之門外，加之客觀的經(jīng)濟(jì)原因，患者及其家庭也無(wú)力投保。但不可否認(rèn)，這個(gè)群體主觀上有著更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)厭惡，而客觀上有著更高的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。另外，從保險(xiǎn)產(chǎn)品的功能來(lái)說(shuō)，該險(xiǎn)的投保金額門檻較低，出險(xiǎn)后給予的保障(個(gè)案2000元-15萬(wàn)元)亦符合“適當(dāng)、有效”的普惠性特征，而“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”不僅讓被害人及時(shí)獲賠，保障患者家庭的安定利益，阻斷了個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)滾雪球效應(yīng)引發(fā)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。因此，從受益群體和功能上看，我國(guó)目前已有的“嚴(yán)重精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”產(chǎn)品符合普惠保險(xiǎn)的特征，政府投保具有較強(qiáng)的理論基礎(chǔ)，也符合國(guó)內(nèi)國(guó)際的普惠保險(xiǎn)實(shí)踐。

(二)保險(xiǎn)標(biāo)的之社會(huì)屬性

保險(xiǎn)標(biāo)的是保險(xiǎn)產(chǎn)品保障的對(duì)象，是保險(xiǎn)的要素之一，決定了保險(xiǎn)產(chǎn)品的性質(zhì)。“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的保險(xiǎn)標(biāo)的是患者肇事責(zé)任，具有明顯的社會(huì)屬性，應(yīng)由社會(huì)資金投保。

1.患者肇事是社會(huì)發(fā)展的副產(chǎn)品，其責(zé)任即是本險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的應(yīng)由社會(huì)共擔(dān)。各國(guó)人口中必然存在一定比例的精神障礙患者、未成年人、失能老人等弱勢(shì)群體，他們同樣是社會(huì)的重要的組成部分。他們肇事產(chǎn)生侵權(quán)責(zé)任絕對(duì)不是監(jiān)護(hù)人一己之責(zé)，而是社會(huì)進(jìn)步過(guò)程中不可回避的副產(chǎn)品，理應(yīng)由全社會(huì)共同承擔(dān)，這便是政府投?！熬裾系K患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的出發(fā)點(diǎn)。

2.承擔(dān)患者肇事責(zé)任屬于國(guó)家監(jiān)護(hù)的內(nèi)容。國(guó)家監(jiān)護(hù)和國(guó)家親權(quán)理論都提倡運(yùn)用社會(huì)力量監(jiān)督并填補(bǔ)家庭監(jiān)護(hù)的不足，對(duì)患者權(quán)益進(jìn)行全方位的保護(hù)。政府對(duì)精神障礙患者的保護(hù)手段不應(yīng)僅限于積極的方面，如為其提供醫(yī)療、教育以及受到侵害時(shí)的救助；也應(yīng)包括消極的方面，即對(duì)于被監(jiān)護(hù)人侵害后果的妥善處理，保證被監(jiān)護(hù)人不會(huì)因?yàn)榍趾λ说馁r償而喪失基本尊嚴(yán)、生存條件。在患者家庭賠償受害者存在困難的情況下，國(guó)家應(yīng)及時(shí)補(bǔ)位，承擔(dān)責(zé)任。

3.“賠償難”是將患者肇事的社會(huì)責(zé)任內(nèi)部化為監(jiān)護(hù)人責(zé)任的不良后果，“賠償難”的存在即證明了患者肇事責(zé)任的社會(huì)性。學(xué)者認(rèn)為精神障礙患者肇事責(zé)任由監(jiān)護(hù)人承擔(dān)的法律規(guī)定，實(shí)際是把社會(huì)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給監(jiān)護(hù)人[27]。從比較法上看，我國(guó)的“監(jiān)護(hù)人責(zé)任”規(guī)定較其他國(guó)家更為嚴(yán)格，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)人法律責(zé)任更沉重，從而影響監(jiān)護(hù)關(guān)系的穩(wěn)定和精神障礙患者的基本權(quán)益[28]。這種把外部的社會(huì)問(wèn)題內(nèi)部化的做法，也確實(shí)發(fā)揮過(guò)一定的作用，但由于社會(huì)保障不夠完善，無(wú)法消化的家庭內(nèi)部壓力再次轉(zhuǎn)化為政府在社會(huì)綜治方面的履職壓力。該險(xiǎn)的產(chǎn)生，將社會(huì)責(zé)任從家庭又平緩地轉(zhuǎn)移到社會(huì)，政府對(duì)保險(xiǎn)工具的巧妙運(yùn)用，終于使責(zé)任的分配回歸應(yīng)然狀態(tài)。

(三)該險(xiǎn)具有公共產(chǎn)品屬性

精神障礙患者肇事是公共安全和公共衛(wèi)生問(wèn)題，任何人都可能成為受害者。該險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上也是政府向保險(xiǎn)公司購(gòu)買的一種公共安全服務(wù)。這種事后救濟(jì)與事前開展對(duì)轄內(nèi)精神障礙患者的登記、日常管理、提供治療等預(yù)防措施，以及事中出警干預(yù)、縮小精神障礙患者肇事?lián)p害范圍的做法相呼應(yīng)，構(gòu)成了防控精神障礙患者肇事肇禍的公共安全體系。

公共產(chǎn)品的性質(zhì)包括公益性、消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性、受益非排他性[29]。一地政府購(gòu)買“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”后，從保險(xiǎn)中受益的是廣大群眾，具有公益性；一個(gè)被害人通過(guò)保險(xiǎn)獲賠，并不會(huì)影響到其他潛在受害人獲得同樣的賠償，具有消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性；而即便是非本地戶籍的游客，只要在政府轄區(qū)內(nèi)因精神障礙患者肇事肇禍而受害，也能受到保險(xiǎn)的保障，具有受益非排他性。因此，該險(xiǎn)性質(zhì)上是保障公共安全的公共產(chǎn)品，購(gòu)買該險(xiǎn)是政府的職能，應(yīng)由財(cái)政支出承擔(dān)。政府只是把原先用于社會(huì)救助的資金轉(zhuǎn)換使用形式，用于購(gòu)買責(zé)任保險(xiǎn)，放大社會(huì)救助金的功效。

(四)政府投保行為貫徹“最有利于被監(jiān)護(hù)人”原則

“最有利于被監(jiān)護(hù)人”是當(dāng)代監(jiān)護(hù)制度的原則，也是我國(guó)《民法總則》監(jiān)護(hù)制度革新的基礎(chǔ)。但當(dāng)法律傾向于讓監(jiān)護(hù)人承擔(dān)被監(jiān)護(hù)人致害責(zé)任的情況下，監(jiān)護(hù)人為了減少被監(jiān)護(hù)人侵權(quán)的發(fā)生，可能對(duì)被監(jiān)護(hù)人施以非人道的監(jiān)護(hù)手段，或者對(duì)被監(jiān)護(hù)人采取過(guò)度保護(hù)，反而侵害了被監(jiān)護(hù)人利益。用鐵鏈、鐵籠鎖住精神障礙患者的新聞報(bào)道并不鮮見(jiàn)，這些做法違背了制度設(shè)計(jì)的初衷，與監(jiān)護(hù)制度理念背道而馳?？紤]到我國(guó)國(guó)情和保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展階段，目前無(wú)法依靠患者家庭自發(fā)投保，政府投保與家庭監(jiān)護(hù)的配合運(yùn)作，一定程度上減輕監(jiān)護(hù)人的心理負(fù)擔(dān)和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，從而促進(jìn)監(jiān)護(hù)人為精神障礙患者提供人道、有尊嚴(yán)的監(jiān)護(hù)方式，也有助于防止監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)因承擔(dān)賠償責(zé)任而急劇減少，一定程度上保障患者的生活水平，維護(hù)患者家庭的安定利益，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益的實(shí)質(zhì)目的。

(五)政府監(jiān)督保險(xiǎn)金償付

在“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的理賠環(huán)節(jié)，實(shí)地調(diào)研顯示，保險(xiǎn)公司多直接將保險(xiǎn)金支付給政府指定的受害人，一方面提高賠付效率，省卻了由被保險(xiǎn)人先行賠付，再由保險(xiǎn)人將保險(xiǎn)金支付給被保險(xiǎn)人的環(huán)節(jié)，另一方面也避免保險(xiǎn)金經(jīng)由政府財(cái)務(wù)手續(xù)進(jìn)出的繁瑣。直接賠付的做法雖突破了責(zé)任保險(xiǎn)的形式上的“分離原則”，即由責(zé)任人先行賠付受害人后再由保險(xiǎn)公司向責(zé)任人理賠，但在涉及社會(huì)公益的責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域(比如機(jī)動(dòng)車責(zé)任險(xiǎn))，突破已成常態(tài)，得到各國(guó)立法的認(rèn)可[30]。我國(guó)《保險(xiǎn)法》第65條也規(guī)定了保險(xiǎn)人可以向第三人直接支付賠償金，但適用前提是“被保險(xiǎn)人給第三者造成的損害”。(8)《保險(xiǎn)法》第65條。因?yàn)椤熬裾系K患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”承保的是一種間接賠償責(zé)任，呈現(xiàn)被保險(xiǎn)人和加害人分離的特點(diǎn)，目前給第三人造成損害的精神障礙患者并不具有被保險(xiǎn)人身份。鑒于《保險(xiǎn)法》第65條的立法目的就是讓受害人及時(shí)得到救濟(jì)，認(rèn)為該險(xiǎn)仍可通過(guò)修改合同和解釋法律兩種渠道適用第65條。

1.將肇事患者設(shè)為共同被保險(xiǎn)人。《保險(xiǎn)法》對(duì)于責(zé)任保險(xiǎn)被保險(xiǎn)人的民事行為能力并沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定，患者作為被保險(xiǎn)人不存在法律障礙。當(dāng)然，要成為被保險(xiǎn)人必須具有保險(xiǎn)利益，對(duì)于患者的保險(xiǎn)利益問(wèn)題，下文另將詳細(xì)討論。

2.對(duì)《保險(xiǎn)法》第65條進(jìn)行擴(kuò)張解釋。各國(guó)侵權(quán)法將精神障礙患者致害的原因或多或少加諸于監(jiān)護(hù)人之上，即認(rèn)同監(jiān)護(hù)人也給受害者造成了損害，西方學(xué)者用“監(jiān)護(hù)理論”“危險(xiǎn)理論”[31]來(lái)論證監(jiān)護(hù)人責(zé)任的淵源，從國(guó)家監(jiān)護(hù)的角度上來(lái)看，政府職能部門也必然存在監(jiān)管不力，才會(huì)導(dǎo)致精神障礙患者肇事肇禍。因此，監(jiān)護(hù)人和政府職能部門間接“給第三者造成了損害”，通過(guò)這般擴(kuò)張解釋，“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”落入《保險(xiǎn)法》第65條的適用范圍。

綜上，“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”符合社會(huì)普惠理念，是一種新型普惠保險(xiǎn)，應(yīng)獲得政府政策和資金支持。而精神障礙患者肇事賠償責(zé)任的性質(zhì)是一種社會(huì)責(zé)任，其賠償機(jī)制是廣義國(guó)家監(jiān)護(hù)和國(guó)家親權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府運(yùn)用財(cái)政資金購(gòu)買責(zé)任保險(xiǎn)，是實(shí)現(xiàn)患者肇事責(zé)任社會(huì)化承擔(dān)的一種有效手段，也是一種購(gòu)買公共安全服務(wù)的行為，是對(duì)社會(huì)收入進(jìn)行合法再分配。各地政府部門購(gòu)買該險(xiǎn)，貫徹了“最有利于被監(jiān)護(hù)人”原則，并通過(guò)監(jiān)督保險(xiǎn)理賠實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管，具有正當(dāng)性。

四、監(jiān)護(hù)制度革新與“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的完善

2017年頒布的《民法總則》對(duì)我國(guó)監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了改革，將被監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)人范圍雙雙擴(kuò)大，目的是讓更多弱勢(shì)群體能獲得監(jiān)護(hù)。既有的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，貫徹“被監(jiān)護(hù)人利益最大化”的原則，擴(kuò)大被保險(xiǎn)人的范圍，讓更多弱勢(shì)群體受益，而各地合同中亦有亮點(diǎn)，值得借鑒推廣。

(一)擴(kuò)大所保障的監(jiān)護(hù)人的范圍

縱觀各地的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”合同，只適用居家治療休養(yǎng)的精神障礙患者的民事責(zé)任，此做法忽略了新生的一般監(jiān)護(hù)組織以及擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的民政局的現(xiàn)實(shí)需要。人口老齡化和家庭核心化過(guò)程中，監(jiān)護(hù)職能不得不從家庭向社會(huì)轉(zhuǎn)移，監(jiān)護(hù)社會(huì)化是各國(guó)監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的必然趨勢(shì)[16]246-247。《民法總則》建構(gòu)的“家庭監(jiān)護(hù)+一般組織監(jiān)護(hù)+國(guó)家監(jiān)護(hù)”的多元結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)了單純依賴家庭監(jiān)護(hù)的不足，也從立法上減少了弱勢(shì)群體無(wú)人監(jiān)護(hù)的悲劇，大大增加了組織承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的機(jī)會(huì)和必要性。監(jiān)護(hù)組織一般同時(shí)承擔(dān)著多名被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)管職責(zé)，承擔(dān)著更重的監(jiān)護(hù)人責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，組織若用自身財(cái)產(chǎn)賠償，可能影響該組織的正常運(yùn)行，打擊行業(yè)的發(fā)展。因此，組織監(jiān)護(hù)人、國(guó)家監(jiān)護(hù)人對(duì)該險(xiǎn)的需求同樣迫切，應(yīng)將監(jiān)護(hù)組織納入該險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人范圍。

(二)覆蓋精神障礙患者的保險(xiǎn)利益

從名稱和合同內(nèi)容上看，現(xiàn)有的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”的設(shè)計(jì)出于一個(gè)假設(shè)：精神障礙患者本身沒(méi)/少有財(cái)產(chǎn)，賠償責(zé)任依法多由其監(jiān)護(hù)人承擔(dān)，該險(xiǎn)僅分擔(dān)監(jiān)護(hù)人的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)假設(shè)未免武斷，精神障礙患者或者先天缺陷，或者成年后才罹疾，后者往往在患病前已積累了一定的財(cái)富，另外，患者也可以通過(guò)接受遺產(chǎn)、遺贈(zèng)、贈(zèng)予，參與力所能及的工作等方式，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，這些有財(cái)產(chǎn)的精神障礙患者，依法應(yīng)先以其財(cái)產(chǎn)對(duì)受害人進(jìn)行賠償。雖然這種賠償?shù)男再|(zhì)還存在爭(zhēng)議[32]，但部分精神障礙患者必然會(huì)因?yàn)樽约旱恼厥滦袨?，依《侵?quán)責(zé)任法》第32條“從本人財(cái)產(chǎn)中支付賠償費(fèi)用”而直接減損利益，應(yīng)視為擁有本險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益。如果僅將監(jiān)護(hù)人列為被保險(xiǎn)人，則發(fā)生肇事肇禍后，精神障礙患者本人的財(cái)產(chǎn)仍將依法第一順位地用于支付賠償，不足以賠償?shù)牟糠?，才?huì)進(jìn)入該險(xiǎn)的保障范圍，只保護(hù)監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)而不保護(hù)精神障礙患者的財(cái)產(chǎn)，這樣的安排既不公平也不合理，導(dǎo)致設(shè)計(jì)該險(xiǎn)的目的部分落空。如前文所述，一旦該險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人范圍擴(kuò)展至精神障礙患者本人，這一修改使得受害者在適用《保險(xiǎn)法》第65條求償時(shí)更為順暢。因此，本險(xiǎn)命名為“精神障礙患者致害責(zé)任險(xiǎn)”更妥。

(三)提升保險(xiǎn)保障能力

廣東、海南兩省的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”由多家保險(xiǎn)公司組成共保體承保，共同保險(xiǎn)符合大規(guī)模保險(xiǎn)產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，是國(guó)際上普惠保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的手段。此外，多數(shù) “精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”往往只覆蓋患者對(duì)監(jiān)護(hù)關(guān)系之外第三人的傷害，患者傷害自己監(jiān)護(hù)人情況并不鮮見(jiàn)，監(jiān)護(hù)人只可另行尋求以自己為被保險(xiǎn)人的人身傷害保險(xiǎn)理賠。福州市首創(chuàng)在責(zé)任險(xiǎn)上附加“監(jiān)護(hù)人意外傷害險(xiǎn)”，一次投保解決監(jiān)護(hù)人的全部后顧之憂，對(duì)穩(wěn)定監(jiān)護(hù)關(guān)系、維護(hù)患者家庭各方的權(quán)利有益。除了為登記在冊(cè)的嚴(yán)重精神障礙患者的致害行為投保，浙江省臨安市擴(kuò)大保障范圍，區(qū)分輕重癥患者開發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品，政府部門每年只需為每位輕癥患者支付30元保費(fèi)，為重癥患者支付80元保費(fèi)，實(shí)現(xiàn)投保資金的合理化利用，讓更多的患者家庭和受害者能從中受益。

(四)調(diào)保對(duì)接提高理賠效率

責(zé)任保險(xiǎn)的理賠是在責(zé)任范圍已經(jīng)確定的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，而現(xiàn)實(shí)中的“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”案件，多經(jīng)過(guò)法院對(duì)侵權(quán)糾紛進(jìn)行裁判后才進(jìn)入理賠程序。這樣的做法保證賠償數(shù)額的公正性，并可對(duì)未在冊(cè)的疑似精神障礙患者進(jìn)行司法鑒定，但司法流程程序性強(qiáng)，過(guò)程冗長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了賠償?shù)男屎捅缓θ说募皶r(shí)救治。廣東引入醫(yī)調(diào)委處理精神障礙患者引發(fā)的人身傷害糾紛，醫(yī)調(diào)委擁有鑒定、調(diào)解人身?yè)p害賠償?shù)膶I(yè)優(yōu)勢(shì)和權(quán)威，可通過(guò)調(diào)解的形式快速確定賠償責(zé)任，進(jìn)而為理賠提速。滁州市的保險(xiǎn)合同中規(guī)定，對(duì)于重大事故或因特殊原因不能按期結(jié)案的，保險(xiǎn)責(zé)任相對(duì)明確，保險(xiǎn)人應(yīng)提供初步能確定的損失金額的50%預(yù)付賠款，起到穩(wěn)定秩序和民心的作用。

(五)結(jié)合“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”防范道德風(fēng)險(xiǎn)

“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”不免引發(fā)擔(dān)心，監(jiān)護(hù)人一旦擁有保險(xiǎn)保障，會(huì)降低他們謹(jǐn)慎監(jiān)護(hù)的程度，反而增加精神障礙患者肇事肇禍的可能性，產(chǎn)生保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，合理的功能界分和資源配置可以實(shí)現(xiàn)責(zé)任保險(xiǎn)提高社會(huì)損害綜合防控的效率，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)損害總量的減少的目的[33]。福州市政府部門結(jié)合“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，實(shí)現(xiàn)了該險(xiǎn)的安定社會(huì)和總減損作用?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”是指若患者單位年度內(nèi)沒(méi)有肇事肇禍，則給予其監(jiān)護(hù)人數(shù)千元經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。基于此，即便有了監(jiān)護(hù)人責(zé)任保險(xiǎn)，監(jiān)護(hù)人仍將持續(xù)甚至更加謹(jǐn)慎執(zhí)行看護(hù)職能，一定程度上可以抵消該險(xiǎn)所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。此外，各地的精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)亦設(shè)置了累計(jì)賠償限額和每次事故每受害人的賠償限額(13萬(wàn)-50萬(wàn)不等)，安徽省滁州市還設(shè)計(jì)了200元的免賠額，實(shí)踐了責(zé)任保險(xiǎn)在提升社會(huì)損害綜合防控效用的最大化。

結(jié)語(yǔ)

“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”看似一個(gè)小眾險(xiǎn)種，卻能在短時(shí)間內(nèi)吸引我國(guó)多地政府參與研發(fā)并投保，這并不是巧合。這個(gè)單項(xiàng)且小額的責(zé)任險(xiǎn)，契合保險(xiǎn)法原理的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用、監(jiān)護(hù)制度的完善、普惠保險(xiǎn)的實(shí)踐等多項(xiàng)創(chuàng)新。在數(shù)據(jù)資源已經(jīng)成為戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源的今天，“精神障礙患者監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)”為政府活用壟斷的數(shù)據(jù)資源，引入保險(xiǎn)參與社會(huì)治理提供經(jīng)驗(yàn)。隨著人口結(jié)構(gòu)變遷和社會(huì)老齡化程度的加劇，該險(xiǎn)還可突破精神障礙患者肇事的單一場(chǎng)景，以保險(xiǎn)處理全體被監(jiān)護(hù)人(包括未成年人、老年失能人群)的致害賠償問(wèn)題，從而發(fā)展為國(guó)家履行廣義國(guó)家監(jiān)護(hù)的現(xiàn)代化手段之一。最后，該險(xiǎn)是普惠保險(xiǎn)在中國(guó)土壤上結(jié)出的成果，為我國(guó)發(fā)展普惠保險(xiǎn)提供了超出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、小微企業(yè)保險(xiǎn)以外的新思路，展現(xiàn)出普惠金融在我國(guó)發(fā)展的潛力和空間。