章程實(shí)施與高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制研究
——基于全國95所院校的調(diào)查分析

田虎偉,王雪燕

(河南科技大學(xué),河南 洛陽 471023)

一、研究背景與問題提出

1.研究背景

2017年10月在黨的十九大報(bào)告中,習(xí)近平總書記明確提出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的論斷,在新時(shí)代“必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置,深化教育改革,加快教育現(xiàn)代化,辦好人民滿意的教育”[1]。新時(shí)代既是現(xiàn)在進(jìn)行時(shí),也是將來完成時(shí)。[2]推進(jìn)教育現(xiàn)代化既是新時(shí)代教育發(fā)展的一個(gè)重要階段性目標(biāo),也是辦好人民滿意教育的一條重要途徑。教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為教育現(xiàn)代化的兩個(gè)優(yōu)先方面,必須率先推進(jìn)。

高等教育要做教育現(xiàn)代化的排頭兵,必須實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。高校治理現(xiàn)代化的基本特征是大學(xué)治理方式的科學(xué)化、民主化、內(nèi)部運(yùn)行體系的效率性。[3]加強(qiáng)高校章程建設(shè),建立章程落實(shí)機(jī)制,成為加快高校治理現(xiàn)代化的載體和突破口。為推進(jìn)高校章程建設(shè),教育部2011年發(fā)布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》首次從政府教育主管部門的角度,對(duì)公辦高校的內(nèi)部制度建設(shè)提出了指導(dǎo)意見和規(guī)范性要求。[4]2014年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》等,進(jìn)一步明確了普通高校的領(lǐng)導(dǎo)體制、治理體系與運(yùn)行機(jī)制。在中共中央和教育部的大力推動(dòng)下,我國高校相繼頒布了大學(xué)章程,并于2015年底基本實(shí)現(xiàn)了“一校一章程”,這標(biāo)志著中國高校治理進(jìn)入了章程實(shí)施階段。

關(guān)于建立章程落實(shí)機(jī)制,教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵認(rèn)為,高校要實(shí)施以章程為核心的治

理水平提升工程,政府要進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革,建立高校章程實(shí)施的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制,“要把章程實(shí)施情況納入對(duì)高校評(píng)估的內(nèi)容和對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。同時(shí),要開展章程實(shí)施情況的專項(xiàng)評(píng)估,委托第三方開展有關(guān)調(diào)研和評(píng)估,并向社會(huì)發(fā)布,推動(dòng)高校以章程為核心完善制度體系,切實(shí)推動(dòng)形成依章自主辦學(xué)的格局”。[5]

筆者認(rèn)為,新時(shí)代高校要實(shí)施以章程為核心的治理體系完善工程,就必須建立常態(tài)化的章程落實(shí)機(jī)制,不僅需要進(jìn)行文件“立、改、廢、釋”、實(shí)施一流的管理與服務(wù)、營造一流的大學(xué)文化等工作,也需要尋找建立落實(shí)章程機(jī)制的合適載體,特別是要在全局性、戰(zhàn)略性管理活動(dòng)中予以體現(xiàn)。一些高校實(shí)施的目標(biāo)管理活動(dòng)就是檢驗(yàn)高校是否真正落實(shí)章程的試驗(yàn)場(chǎng)。這是因?yàn)?大多數(shù)高校均把實(shí)施目標(biāo)管理作為貫徹落實(shí)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的重要管理手段,作為推行校院二級(jí)管理的主要抓手,其內(nèi)容涉及學(xué)校學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、師資隊(duì)伍建設(shè)、內(nèi)部管理等眾多方面,其具體運(yùn)行覆蓋了黨委、行政和學(xué)術(shù)三種主要權(quán)力配置及其運(yùn)行機(jī)制,屬于高校全局性、戰(zhàn)略性管理活動(dòng),應(yīng)該體現(xiàn)高校章程所確立的內(nèi)部治理體系和運(yùn)行規(guī)范要求,是高校建立落實(shí)章程機(jī)制的合適抓手。

目標(biāo)管理是一種以實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)為管理宗旨,以注重工作成效為基本出發(fā)點(diǎn)的科學(xué)管理方法。[6]338高等教育系統(tǒng)是由生產(chǎn)知識(shí)的群體構(gòu)成的學(xué)術(shù)組織,高等教育系統(tǒng)的中心是學(xué)科和院校之間形成的交叉矩陣[7];高校管理工作具有組織的松散性、權(quán)威的雙重性、主客體的相對(duì)性等特征,因而高校更適合進(jìn)行目標(biāo)管理[6]338-339。

關(guān)于高校目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制實(shí)證研究,董澤芳等2007年對(duì)中南地區(qū)75所高校的調(diào)查結(jié)果顯示:正在實(shí)施目標(biāo)管理的院校為32所且呈上升趨勢(shì)。高校實(shí)施目標(biāo)管理存在著三大問題:一是目標(biāo)制定缺乏廣泛的動(dòng)員,二是目標(biāo)體系不夠科學(xué),三是責(zé)權(quán)利不夠配套,并據(jù)此提出相應(yīng)的對(duì)策建議。[8]筆者認(rèn)為,該調(diào)查中揭示出的高校實(shí)施目標(biāo)管理存在的主要問題大多與當(dāng)時(shí)我國高?，F(xiàn)代大學(xué)制度不健全和權(quán)力運(yùn)行不夠規(guī)范、多元利益主體參與決策程度不夠等體制機(jī)制問題有關(guān),是當(dāng)時(shí)高校內(nèi)部治理體系和治理能力水平的具體體現(xiàn),也是當(dāng)時(shí)高校目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制的實(shí)際狀態(tài)。

2.問題提出

在高校普遍頒布并實(shí)施章程之后,在繼續(xù)實(shí)施目標(biāo)管理的高校中,高校章程實(shí)施程度與目標(biāo)管理制度建設(shè)及其運(yùn)行機(jī)制成效之間是否存在實(shí)際的兩兩關(guān)聯(lián)?院校類型是否對(duì)章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理制度建設(shè)、目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制成效有相關(guān)性?持續(xù)實(shí)施目標(biāo)管理的高校是否有必要按照大學(xué)章程所確立的內(nèi)部治理體系和運(yùn)行機(jī)制要求對(duì)目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制持續(xù)加以改進(jìn)?截至目前尚未見到對(duì)上述問題的實(shí)證研究成果，這是因?yàn)槲覈鴮W(xué)術(shù)界對(duì)高等教育治理現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)實(shí)現(xiàn)路徑與保證措施的關(guān)注,對(duì)現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)高校章程落實(shí)機(jī)制的關(guān)注,章程落實(shí)機(jī)制研究基本上屬于個(gè)別高校管理者兼理論研究者的自主探索行為。

“章程的生命力在于實(shí)施,章程的尊嚴(yán)也在于實(shí)施。”如果能夠通過總結(jié)一些高校在有效開展目標(biāo)管理活動(dòng)中貫徹落實(shí)高校章程所確立的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”典型做法和經(jīng)驗(yàn),既對(duì)高校探索落實(shí)章程的新途徑、新機(jī)制,助推高等教育教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義;又對(duì)激發(fā)廣大教師參與學(xué)校目標(biāo)管理的積極性、創(chuàng)造性,營造以目標(biāo)凝聚共識(shí),團(tuán)結(jié)協(xié)作,共謀發(fā)展,從而提升目標(biāo)管理活動(dòng)的權(quán)威性、方向性,運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)性和工作成效等具有重要的實(shí)踐價(jià)值;同時(shí)對(duì)探尋長期困擾我國高等教育學(xué)術(shù)界在涉及學(xué)術(shù)事務(wù)的全局性、戰(zhàn)略性行政管理活動(dòng)中,如何把握學(xué)術(shù)人員參與的時(shí)機(jī)、途徑和方式,提升教授治學(xué)的話語權(quán)等具有一定的啟示意義。

本文嘗試把高校目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制納入高校章程實(shí)施的背景下進(jìn)行實(shí)證考察,不僅提供了考察高校目標(biāo)管理機(jī)制運(yùn)行狀況及其效用的一個(gè)新視角,而且提供了考察高校章程實(shí)現(xiàn)的一種新途徑。為此,本文以高校治理進(jìn)入新時(shí)代為背景,以高校貫徹落實(shí)章程所需要的內(nèi)部治理機(jī)制為觀察視角,以高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制理論為指導(dǎo),通過問卷調(diào)查,了解高校章程發(fā)布與實(shí)施、高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制狀態(tài),分析高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)性和功效;通過相關(guān)性分析,驗(yàn)證高校章程實(shí)施程度、院校類型、目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況與目標(biāo)管理實(shí)施成效四者之間的關(guān)系,最后提出高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制中貫徹落實(shí)章程存在的問題及優(yōu)化建議。

二、高校單位目標(biāo)管理及其運(yùn)行機(jī)制

1.高校目標(biāo)管理及其運(yùn)行機(jī)制

董澤芳、張繼平認(rèn)為,高校目標(biāo)管理是高校管理者依據(jù)黨和國家規(guī)定的教育管理目標(biāo)及方針政策,結(jié)合高校實(shí)際,制定高校的總體目標(biāo),然后將總體目標(biāo)分解為校內(nèi)各部門和個(gè)人目標(biāo),形成有機(jī)的目標(biāo)鏈,使個(gè)人目標(biāo)、部門目標(biāo)和高?？偰繕?biāo)融為一體,并通過目標(biāo)對(duì)所有部門和個(gè)人進(jìn)行管理的一種管理方式。他們同時(shí)把高校目標(biāo)管理的運(yùn)行機(jī)制概括為圍繞著一個(gè)“中心”“四個(gè)階段”“十四個(gè)環(huán)節(jié)”運(yùn)行的完整而連續(xù)的循環(huán)系統(tǒng)。[9]

2.高校單位目標(biāo)管理及其運(yùn)行機(jī)制

筆者認(rèn)為,高校目標(biāo)管理至少包括兩個(gè)層次:第一個(gè)層次是學(xué)校層面的目標(biāo)管理,即高校單位目標(biāo)管理。其工作程序包括學(xué)校制定總體目標(biāo)、對(duì)所屬職能部門和二級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行目標(biāo)分解、目標(biāo)實(shí)施的監(jiān)督檢查、考核管理及結(jié)果應(yīng)用等(含部分職能部門代表學(xué)校把總體目標(biāo)分解給學(xué)校二級(jí)機(jī)構(gòu))。第二個(gè)層次是高校所屬職能部門和二級(jí)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)管理。其工作程序包括把學(xué)校分解給本單位的目標(biāo)再次細(xì)分給其所屬科室、系或教研室或研究中心和個(gè)人等。然而,從學(xué)校層面來說,多數(shù)高校實(shí)際上主要關(guān)注的是第一個(gè)層次的單位目標(biāo)管理,第二個(gè)層次的目標(biāo)管理主要由各部門和二級(jí)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。為此,本文以下所指的高校目標(biāo)管理主要指第一個(gè)層次的高校單位目標(biāo)管理。

高校目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制,是指影響高校目標(biāo)管理活動(dòng)的各因素的結(jié)構(gòu)、功能及其相互關(guān)系,以及這些因素發(fā)揮作用的過程、原理及其運(yùn)行方式。一般而言,高校目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制包括兩個(gè)基本方面:一是體制與運(yùn)行方式,二是制度和運(yùn)行方式。這兩個(gè)基本方面在實(shí)踐中相互影響、相互制約,形成了實(shí)然的高校目標(biāo)管理運(yùn)行過程。協(xié)調(diào)、高效的目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制有助于高校提高目標(biāo)管理效率,降低目標(biāo)管理成本,鍛煉、檢驗(yàn)和提升高校治理能力。

結(jié)合高校單位目標(biāo)管理的實(shí)際運(yùn)行情況,本文認(rèn)為高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制操作程序包括:“一個(gè)中心”“五個(gè)階段”“十六個(gè)環(huán)節(jié)”,簡稱“1516”運(yùn)行機(jī)制?！耙粋€(gè)中心”即高校目標(biāo)管理所有工作都要以實(shí)現(xiàn)學(xué)?？傮w目標(biāo)為中心?！拔鍌€(gè)階段”和“十六個(gè)環(huán)節(jié)”，具體如下：①目標(biāo)制定。根據(jù)黨和國家的教育方針政策、法規(guī)以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要,在深入調(diào)查學(xué)校自身發(fā)展現(xiàn)狀和外部環(huán)境的基礎(chǔ)上,制定學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃,并依據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃制定學(xué)校階段性發(fā)展目標(biāo)和/或年度發(fā)展目標(biāo)。目標(biāo)制定主要包括學(xué)校總體階段性目標(biāo)的論證決策和/或?qū)W校年度目標(biāo)論證決策兩個(gè)環(huán)節(jié)。②目標(biāo)分解。主要包括兩個(gè)方面:一是學(xué)校根據(jù)校內(nèi)各職能部門和直屬附屬單位的工作職責(zé)等,把總體目標(biāo)分解為校內(nèi)各職能部門目標(biāo)和直屬附屬單位目標(biāo);二是校內(nèi)相關(guān)職能部門和部分有管理職能的直屬附屬單位,根據(jù)各自的管理權(quán)限范圍,充分考慮校內(nèi)二級(jí)機(jī)構(gòu)(主要指學(xué)院、研究機(jī)構(gòu)等)人財(cái)物狀況、發(fā)展?jié)摿Φ?把分管的學(xué)校某一方面的總體目標(biāo)再分解給相關(guān)學(xué)院和研究機(jī)構(gòu)。目標(biāo)分解中包含確定分解依據(jù)、協(xié)商分解和定責(zé)授權(quán)三個(gè)環(huán)節(jié)。③目標(biāo)實(shí)施。主要包括兩個(gè)方面:一是指學(xué)?？傮w目標(biāo)分解后,各職能部門和二級(jí)機(jī)構(gòu)為完成分目標(biāo)所做出的各種努力;二是指學(xué)校管理系統(tǒng)為了保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而采取的一系列宣傳、監(jiān)督、檢查、調(diào)整等措施。主要包括咨詢指導(dǎo)、監(jiān)控督察和調(diào)整糾偏等三個(gè)環(huán)節(jié)。④目標(biāo)考核。指學(xué)校目標(biāo)管理組織或牽頭部門,受學(xué)校委托,根據(jù)學(xué)校目標(biāo)管理實(shí)施辦法或考核辦法,對(duì)照各職能部門和二級(jí)機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)與階段性和/或年度工作實(shí)績,采用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和方法,評(píng)定各職能部門和二級(jí)機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)實(shí)際完成情況、工作職責(zé)履行程度,并以適當(dāng)方式公示考核結(jié)果等。目標(biāo)考核主要包括確定考核周期、遴選考核主體、制定考核標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則、選擇考核方式、得出考核結(jié)果、結(jié)果公示等六個(gè)環(huán)節(jié)。⑤結(jié)果應(yīng)用。包含兩層意思:一是指學(xué)校將考核結(jié)果用于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題改進(jìn);二是將考核結(jié)果作為校內(nèi)績效工資分配、獎(jiǎng)金發(fā)放、干部考核及任用、單位及個(gè)人榮譽(yù)稱號(hào)等評(píng)定的依據(jù)。結(jié)果應(yīng)用主要包括問題改進(jìn)和獎(jiǎng)懲范圍兩個(gè)環(huán)節(jié)。[9]

三、調(diào)查方法

1.調(diào)查工具

依據(jù)本文對(duì)高校目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制的界定,課題組設(shè)計(jì)了《章程與中國高校目標(biāo)管理機(jī)制研究調(diào)查問卷》(網(wǎng)絡(luò)版)。該問卷由院校性質(zhì)與所在部門篇、章程篇、目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制篇等部分組成，以單項(xiàng)選擇題為主、多選題為輔。

2.調(diào)查途徑

通過“院校研究與學(xué)科發(fā)展”“院校研究與學(xué)科專業(yè)交流”“教育發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略”“雙一流會(huì)議”“華科教博”“河南省‘十三五’規(guī)劃群”“四川省‘十三五’規(guī)劃群”等全國性或區(qū)域性院校研究、高等教育研究與管理專業(yè)人員微信交流平臺(tái),以及“教育發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略”QQ群等途徑,發(fā)送、回收問卷。每個(gè)高校由相關(guān)知情人限填一份。

3.調(diào)查時(shí)間、對(duì)象及問卷回收情況

調(diào)查時(shí)間為2017年6月28日-7月16日。在發(fā)放的網(wǎng)絡(luò)版調(diào)查問卷中,回收129份,其中有95份問卷所在院校實(shí)施了目標(biāo)管理。在被調(diào)查的95所高校中,有教育部或國家其他部委所屬院校25所、省屬“211工程”大學(xué)3所、省屬普通本科院校59所、市屬普通本科院校5所、其他類院校3所,幾乎涵蓋了我國部屬和地方本科院校的所有隸屬類別。

調(diào)查對(duì)象為高校發(fā)展規(guī)劃處、學(xué)科辦、科研處、人事處、學(xué)校辦公室、高等教育研究所、教育學(xué)院等部門負(fù)責(zé)人、管理人員或教師,他們大多從事著高校戰(zhàn)略規(guī)劃編制與管理、學(xué)科建設(shè)、科研管理、人事管理、綜合管理等方面的工作。相當(dāng)一部分人參與了各自院校的章程、目標(biāo)管理文件等編制工作,對(duì)此情況比較熟悉,因而本調(diào)查具有較高的效度。

四、結(jié)果與分析

1.章程發(fā)布與實(shí)施

(1)章程發(fā)布與內(nèi)部治理體系落實(shí)情況。參與調(diào)查的95所高校均在2016年底前發(fā)布了各自的大學(xué)章程?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”內(nèi)部治理體系在50.53%的高?！巴耆玫綄?shí)施”，“實(shí)施得比較好”“一般化”的比例為30.52%。(2)高校內(nèi)部治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)。分別有78.95%、66.32%被調(diào)查者認(rèn)為,“教授治學(xué)”“民主管理”是高校內(nèi)部治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

2.高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制的基本狀況

一是目標(biāo)制定階段。(1)高校單位目標(biāo)管理范圍。本調(diào)查結(jié)果顯示,69.47%的高校把所有黨政部門、直屬附屬單位、教學(xué)科研單位作為目標(biāo)管理的對(duì)象;78.95%的高校把“學(xué)校重點(diǎn)工作+學(xué)校常規(guī)性工作”納入目標(biāo)管理范疇。(2)67.37%的高校管理目標(biāo)主要由校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校主要業(yè)務(wù)職能部門和校屬二級(jí)單位負(fù)責(zé)人等管理人員研究確定,由“校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校主要業(yè)務(wù)職能部門和學(xué)院負(fù)責(zé)人及教師代表反復(fù)溝通協(xié)商后確定”者僅占到29.47%。

二是目標(biāo)分解階段。(1)學(xué)校主要依據(jù)各職能部門和直屬附屬單位的工作職責(zé)等,把學(xué)?？傮w階段性目標(biāo)和/或年度目標(biāo)分解為校內(nèi)各職能部門目標(biāo)和直屬附屬單位的目標(biāo)。(2)55.79%的高校對(duì)學(xué)院目標(biāo)任務(wù)分解采用有標(biāo)準(zhǔn)直接分解方式。學(xué)院是高校中的學(xué)科組織,是高校單位目標(biāo)管理中學(xué)術(shù)任務(wù)的承擔(dān)者。表1中①②屬于“有標(biāo)準(zhǔn)的直接分解”目標(biāo)任務(wù)方式,③屬于“有標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商”分解目標(biāo)任務(wù)方式,④屬于“自主認(rèn)領(lǐng)”分解目標(biāo)任務(wù)方式。其中①②合計(jì)占到了調(diào)查總數(shù)的55.79%。有標(biāo)準(zhǔn)的直接分解方式,體現(xiàn)了高校單位目標(biāo)管理是行政管理的本質(zhì)。

三是目標(biāo)實(shí)施階段。51.58%的高校目標(biāo)管理監(jiān)控的周期是每年度上報(bào)進(jìn)展1次,監(jiān)控周期比較適當(dāng)。目標(biāo)管理是一種人本管理、結(jié)果管理,學(xué)校目標(biāo)一旦分解后,就應(yīng)大膽放手讓各單位組織實(shí)施,盡量減少不必要的干預(yù)。

表1 95所高校對(duì)學(xué)院目標(biāo)管理中“目標(biāo)”的分解方式

四是目標(biāo)考核階段。(1)“年度考核”和“年度考核+任期考核”是高校目標(biāo)管理考核周期的兩種主要方式。目標(biāo)管理的考核周期調(diào)查顯示:“年度考核”42所、“任期考核”7所、“年度考核+任期考核相結(jié)合”45所、“其他”1所。(2)參與高校目標(biāo)管理考核評(píng)議主體?！靶ｎI(lǐng)導(dǎo)”“職能部門負(fù)責(zé)人”“學(xué)院負(fù)責(zé)人”“教職工代表”“學(xué)生代表”“校外專家”“其他”參與目標(biāo)管理考核評(píng)議分別占到調(diào)查高?？倲?shù)的86.32%、95.79%、74.74%、53.68%、28.42%、15.79%、7.37%。前三類人是高校目標(biāo)管理中掌握情況最多的知情人,他們參與目標(biāo)管理考核評(píng)議,有助于縮小考核評(píng)議結(jié)果與目標(biāo)管理過程真實(shí)情況的差距;但是教職工代表參與評(píng)議比例偏低,學(xué)生代表參與評(píng)議比例更低。(3)61.05%的高校目標(biāo)管理考核類型是“單項(xiàng)考核+綜合考核”。(4)高校對(duì)學(xué)院注重目標(biāo)定量考核。高校對(duì)學(xué)院的目標(biāo)管理考核形式有“按照目標(biāo)任務(wù)書中的任務(wù)進(jìn)行年度定量考核”25所，“既對(duì)學(xué)院按照目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行年度定量考核,又對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、工作作風(fēng)等多維度民主測(cè)評(píng)打分”50所，“學(xué)院年度述職后,綜合進(jìn)行民主測(cè)評(píng)(含學(xué)院教職工、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員等)”17所,前兩者占到調(diào)查總數(shù)的78.95%,說明高校對(duì)學(xué)院的考核注重定量考核。(5)13.68%的高校公示了考核結(jié)果的原始數(shù)據(jù)及排序。目標(biāo)管理考核結(jié)果在校內(nèi)公示情況(多選題):“只公示考核結(jié)果排序(不含原始數(shù)據(jù))”38所、“只公示考核優(yōu)秀單位和部門名單”51所、“只公示考核不合格或不達(dá)標(biāo)單位和部門名單”11所、“公示考核結(jié)果原始數(shù)據(jù)及排序”13所、“不公示任何考核結(jié)果”10所、“其他”4所。由此可見,絕大多數(shù)高校目標(biāo)管理考核結(jié)果信息公示的深度和廣度不夠。

五是結(jié)果應(yīng)用階段。(1)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題改進(jìn)。絕大多數(shù)高校沒有針對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行專題總結(jié),并對(duì)存在突出問題提出相應(yīng)的改進(jìn)意見。(2)高校單位目標(biāo)管理考核結(jié)果主要用于校內(nèi)二級(jí)單位績效工資分配和發(fā)放目標(biāo)管理獎(jiǎng)金。如表2所示,有62.11%、50.53%的高?？己私Y(jié)果應(yīng)用范圍分別為“與校內(nèi)二級(jí)單位績效工資分配掛鉤”“用于發(fā)放目標(biāo)管理獎(jiǎng)金”。這有利于調(diào)動(dòng)高校二級(jí)單位和職能部門工作的積極性和主動(dòng)性,有利于營造干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。

表2 95所高校單位目標(biāo)管理考核結(jié)果應(yīng)用范圍

3.高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)性

一是高校單位目標(biāo)管理的體制情況。被調(diào)查的95所高校均頒布實(shí)施了大學(xué)章程,其內(nèi)部治理體系必然是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”。高校目標(biāo)管理組織或牽頭部門情況是:發(fā)展規(guī)劃處、人事處、校長辦公室和學(xué)校黨政辦公室、目標(biāo)管理辦公室分別占調(diào)查總數(shù)的32.63%、21.05%、15.79%、14.74%、7.37%。設(shè)置專職目標(biāo)管理辦公室的比例低,說明絕大多數(shù)屬于跨職能型組織機(jī)構(gòu)而非職能型組織機(jī)構(gòu)。

二是高校單位目標(biāo)管理制度建設(shè)情況。91.58%的高校發(fā)布有《××校黨委關(guān)于實(shí)施目標(biāo)管理(責(zé)任制)的若干意見》《××校(或行政工作或院系)目標(biāo)管理(責(zé)任制)實(shí)施辦法》等專題或相關(guān)文件。對(duì)本校目標(biāo)管理工作制度建設(shè)的看法:“非常健全”7所、“比較健全”47所、“一般”32所、“比較不健全”6所、“非常不健全”3所,這說明56.84%的高校單位目標(biāo)管理工作制度處于比較健全以上狀態(tài)。

三是高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制屬于基本協(xié)調(diào)及以上狀態(tài)。在本文所調(diào)查的129所高校中,有95所高校實(shí)施了目標(biāo)管理,占調(diào)查總數(shù)73.64%。沒有實(shí)施目標(biāo)管理的高校原因各不相同,有個(gè)別院校實(shí)施目標(biāo)管理一段時(shí)間后終止繼續(xù)實(shí)施,則可以斷定其目標(biāo)管理機(jī)制運(yùn)行不順暢、不協(xié)調(diào)或沒有效用。在95所實(shí)施目標(biāo)管理的高校中,基本形成了從目標(biāo)制定、目標(biāo)分解、目標(biāo)實(shí)施、目標(biāo)考核、結(jié)果應(yīng)用等涵蓋目標(biāo)管理主要階段和環(huán)節(jié)的運(yùn)行體制,雖然有些高校在目標(biāo)實(shí)施、目標(biāo)考核和結(jié)果運(yùn)用等階段和環(huán)節(jié)存在著不夠完善甚至缺失的情況,但是從總體上看其運(yùn)行機(jī)制屬于基本協(xié)調(diào)及以上狀態(tài)。

4.高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制的功效

“對(duì)本校實(shí)施目標(biāo)管理工作成效的看法”調(diào)查結(jié)果顯示:“非常有成效”9所、“比較有成效”35所、“一般”41所、“成效不明顯”8所、“成效非常不明顯”2所。這說明調(diào)查總數(shù)46.32%的高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制處于“比較有成效”以上狀態(tài),89.47%的高校目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制成效處于“一般”以上狀態(tài),“成效(非常)不明顯”僅占10.53%。

五、相關(guān)性檢驗(yàn)

表3 高校章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況及其實(shí)施成效的描述性統(tǒng)計(jì)分析

1.關(guān)于高校章程實(shí)施程度與目標(biāo)管理工作制度及其實(shí)施成效之間的相關(guān)性檢驗(yàn)

(1)目的與方法。為了檢驗(yàn)高校章程實(shí)施程度與目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況及其工作成效之間是否存在相關(guān)性及其相關(guān)程度,課題組把高校章程實(shí)施程度用在本調(diào)查問卷中的題序號(hào)編碼A5表示(下同),目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況、目標(biāo)管理工作成效分別用A28、A29表示,課題組使用SPSS22.0統(tǒng)計(jì)軟件,對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了相關(guān)性統(tǒng)計(jì)分析。

(2)結(jié)果與分析。具體情況見表3、表4。顯然,相關(guān)系數(shù)矩陣是對(duì)稱矩陣,而且對(duì)角線上的相關(guān)系數(shù)全為1(即變量自身的相關(guān)系數(shù)為1)。由表3、表4中可知,A5和A28的相關(guān)系數(shù)r=0.575,存在中度相關(guān)性;A5和A29的相關(guān)系數(shù)r=0.294,存在弱相關(guān)性;A28和A29的相關(guān)系數(shù)為r=0.312,存在弱相關(guān)性。在相關(guān)系數(shù)矩陣中,查看顯著性一行,A5和A28對(duì)應(yīng)的概率P=0.000,顯然P<0.05,即根據(jù)顯著性檢驗(yàn),也可知A5和A29、A28和A29,都存在顯著的線性相關(guān)關(guān)系。

(3)結(jié)論。一是根據(jù)顯著性判斷,可知A5與A28、A5與29、A28與A29都存在顯著線性正相關(guān)性，即高校章程實(shí)施程度與目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況、高校章程實(shí)施程度與目標(biāo)管理實(shí)施成效、目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況與目標(biāo)管理實(shí)施成效,兩兩都存在顯著線性正相關(guān)性關(guān)系。二是根據(jù)相關(guān)系數(shù),可知A5與A28存在中度相關(guān)性,A5與A29存在弱相關(guān)性,A28與A29存在弱相關(guān)性。A5對(duì)A28的影響較大,A5對(duì)A29的影響較小,A28對(duì)A29的影響較小，即高校章程實(shí)施程度與目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況存在中度相關(guān)性,高校章程實(shí)施程度與目標(biāo)管理實(shí)施成效存在弱相關(guān)性,目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況與目標(biāo)管理實(shí)施成效存在弱相關(guān)性。

表4 高校章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況及其實(shí)施成效的相關(guān)性分析

**為在0.01級(jí)別(雙尾),相關(guān)性顯著(下同)。

表5 院校類型與高校章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理制度建設(shè)狀況、目標(biāo)管理實(shí)施成效的描述性統(tǒng)計(jì)分析

表6 院校類型與高校章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理制度建設(shè)狀況、目標(biāo)管理實(shí)施成效的相關(guān)性分析

2.院校類型與高校章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理制度建設(shè)狀況、目標(biāo)管理實(shí)施成效的相關(guān)性檢驗(yàn)

(1)目的與方法。為了檢驗(yàn)院校類型與高校章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理制度建設(shè)狀況、目標(biāo)管理實(shí)施成效四者之間是否存在相關(guān)性及其程度,院校類型用A1表示,高校章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理制度建設(shè)狀況、目標(biāo)管理工作實(shí)施成效分別用A5、A28、A29表示,課題組使用SPSS22.0統(tǒng)計(jì)軟件,對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了相關(guān)性統(tǒng)計(jì)分析。

(2)結(jié)果與分析。由表5、表6可知,在相關(guān)系數(shù)矩陣中,查看顯著性一行,A1和A5對(duì)應(yīng)的概率P=0.390,A1和A28對(duì)應(yīng)的概率P=0.920,A1和A29對(duì)應(yīng)的概率P=0.186,顯然P>0.05,即根據(jù)顯著性檢驗(yàn),可以看出A1與A5、A28、A29三者均不存在顯著性相關(guān)關(guān)系。這就是說,院校類型(教育部或國家其他部委所屬院校、省屬“211工程”大學(xué)、省屬普通本科院校、市屬普通本科院校、其他院校)與高校章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理制度建設(shè)狀況、目標(biāo)管理實(shí)施成效兩兩之間均不存在顯著性相關(guān)關(guān)系。

六、高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制中貫徹落實(shí)章程存在的問題及優(yōu)化建議

綜上所述,在章程時(shí)代,我國高校章程所確立的內(nèi)部治理體系在過半的高校得到了比較好的貫徹落實(shí),但教授治學(xué)、民主管理仍是我國大多數(shù)高校內(nèi)部治理體系中的兩大薄弱環(huán)節(jié)。95所高校的單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制處于基本協(xié)調(diào)及以上狀態(tài),46.32%高校單位目標(biāo)管理功效處于“比較有成效”以上狀態(tài)。院校類型與高校章程實(shí)施程度、目標(biāo)管理制度建設(shè)狀況、目標(biāo)管理實(shí)施成效三者之間均不存在顯著性相關(guān)關(guān)系,而高校章程實(shí)施程度與目標(biāo)管理工作制度建設(shè)狀況、目標(biāo)管理實(shí)施成效之間,兩兩都存在顯著線性正相關(guān)性關(guān)系。因此,無論哪種類型的院校,要想提高目標(biāo)管理工作成效,就必須持續(xù)不斷加強(qiáng)章程落實(shí)機(jī)制建設(shè)和目標(biāo)管理制度完善工作。

1.存在問題

一是貫徹“教授治學(xué)”的機(jī)制不完善。本文討論的側(cè)重點(diǎn)雖然是高校單位目標(biāo)管理,但學(xué)術(shù)指標(biāo)無疑是高校單位目標(biāo)管理的主要指標(biāo)和核心指標(biāo),這些指標(biāo)最終要通過廣大教師來完成,特別是其中一些重大指標(biāo)需要通過責(zé)任教授有組織地協(xié)同完成。然而,調(diào)查結(jié)果顯示,一些高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),對(duì)教授參與咨詢、審議和決策權(quán)缺乏應(yīng)有的尊重和保障。這不但挫傷了教授參與學(xué)校目標(biāo)管理的積極性、影響了相關(guān)決策的科學(xué)性,也挫傷了教授承擔(dān)目標(biāo)任務(wù)的積極性,為一些重要學(xué)術(shù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)埋下了隱患。具體表現(xiàn)為：(1)在目標(biāo)制定階段,由教師代表參加的與校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校主要業(yè)務(wù)職能部門和學(xué)院負(fù)責(zé)人反復(fù)溝通協(xié)商后確定目標(biāo)的高校僅占到29.47%,這說明一些高校目標(biāo)管理中缺乏對(duì)教授治學(xué)的參與保障機(jī)制。(2)在目標(biāo)分解階段,超過一半的高校在對(duì)學(xué)院目標(biāo)任務(wù)分解時(shí)采用有標(biāo)準(zhǔn)的直接分解方式,而采用“有標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商分解”“自主認(rèn)領(lǐng)”目標(biāo)任務(wù)分解方式比例偏低。(3)在目標(biāo)考核階段,考核周期設(shè)定不科學(xué)。高校單位目標(biāo)考核是對(duì)預(yù)定工作目標(biāo)任務(wù)完成情況和履職盡責(zé)程度的考核,主要屬于結(jié)果性目標(biāo)考核而非行為性目標(biāo)考核,應(yīng)符合結(jié)果性目標(biāo)的生產(chǎn)周期。[9]眾所周知,一些重要教學(xué)與科研成果需要經(jīng)過若干年的積淀和有計(jì)劃的培育才能產(chǎn)出。44.22%高校實(shí)施的一年制的目標(biāo)管理考核,周期太短,不利于高水平教學(xué)科研成果的產(chǎn)出。這說明在一些高校目標(biāo)管理考核設(shè)計(jì)過程中,僅僅從管理工作便利的角度設(shè)計(jì)考核周期,缺乏對(duì)基層學(xué)術(shù)組織的咨詢、審議和決策權(quán)利的保障機(jī)制,教授缺乏考核周期設(shè)定的話語權(quán)。

二是落實(shí)“民主管理”的機(jī)制不得力。燕繼榮認(rèn)為,民主化主要是面對(duì)民眾需求提供制度化供給的過程。當(dāng)代民主理論的核心要義是通過“對(duì)話”“協(xié)商”“商談”等形式形成民意,以提高民主質(zhì)量。[10]習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出了“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式……加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè),形成完整的制度程序和參與實(shí)踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)力”[1]37-38。由本調(diào)查可知,高校單位目標(biāo)管理考核結(jié)果主要用于校內(nèi)二級(jí)單位績效工資分配和發(fā)放目標(biāo)管理獎(jiǎng)金,事關(guān)教職工的切身利益。然而,在一些高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制中,不僅對(duì)教職工民主參與目標(biāo)管理考核的權(quán)利保障不足,甚至對(duì)考核結(jié)果的知情權(quán)也得不到應(yīng)有的保障。一方面在目標(biāo)考核中,民主評(píng)議的廣度和深度存在不足，僅有53.68%的教職工代表參與了目標(biāo)管理考核評(píng)議,比例偏低;沒有明確重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)的行政部門和直屬附屬單位,主要提供的是過程性服務(wù),更適合過程考核而非結(jié)果考核。對(duì)于這類單位的民主評(píng)議,應(yīng)在注重廣泛性和多元性的同時(shí),特別兼顧評(píng)議主體的針對(duì)性,由行政機(jī)關(guān)和直屬附屬單位特定的服務(wù)對(duì)象對(duì)其進(jìn)行測(cè)評(píng)比較適宜,而且服務(wù)對(duì)象測(cè)評(píng)盡量放在平時(shí)。另一方面目標(biāo)考核中考核結(jié)果信息公開化程度低，只有13.68%的高校目標(biāo)管理公示考核結(jié)果原始數(shù)據(jù)及排序,絕大多數(shù)高校考核結(jié)果公示的深度和廣度嚴(yán)重不足。這不但侵犯了被考核對(duì)象和教職工的知情權(quán),也不利于下一步問題改進(jìn)。

2.優(yōu)化建議

一是依據(jù)高校章程,完善目標(biāo)管理中“教授治學(xué)”的落實(shí)機(jī)制?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定,章程應(yīng)當(dāng)明確“開展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)”等事項(xiàng)的基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機(jī)制;保障學(xué)術(shù)組織(含學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)以及其他學(xué)術(shù)組織)“在學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展、教學(xué)科研計(jì)劃方案制定、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面充分發(fā)揮咨詢、審議、決策作用”。高校目標(biāo)管理幾乎涵蓋上述所有領(lǐng)域。因此,實(shí)施目標(biāo)管理的高校應(yīng)當(dāng)依據(jù)章程規(guī)定及其相關(guān)規(guī)定,在目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制中的目標(biāo)制定階段,充分發(fā)揚(yáng)民主,更多地吸收教授群體參與制定學(xué)校發(fā)展目標(biāo),甚至要經(jīng)學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)審議;在目標(biāo)分解階段,推廣“有標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商”分解目標(biāo)任務(wù)方式,甚至通過資源配置傾斜和責(zé)權(quán)利匹配等措施,鼓勵(lì)學(xué)院、科研機(jī)構(gòu)和教師“自主認(rèn)領(lǐng)”目標(biāo)任務(wù);在目標(biāo)考核階段,充分考慮學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出周期,實(shí)施“年度考核與任期考核相結(jié)合,以任期目標(biāo)任務(wù)完成情況為主”的考核周期。

二是貫徹高校章程,強(qiáng)化目標(biāo)管理中“民主管理”的落實(shí)機(jī)制?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定,章程應(yīng)當(dāng)載明“學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、法定代表人,組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、民主管理和監(jiān)督機(jī)制,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組成、職責(zé)、管理體制”。由于高校單位目標(biāo)管理屬于全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性管理活動(dòng),其考核結(jié)果主要用于校內(nèi)績效工資分配和目標(biāo)管理獎(jiǎng)金發(fā)放,屬于民主管理范疇,應(yīng)當(dāng)充分保障校內(nèi)二級(jí)單位和教職工的參與權(quán)和知情權(quán)。因此,實(shí)施目標(biāo)管理的高校應(yīng)當(dāng)貫徹章程規(guī)定,在目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制中的目標(biāo)考核階段,一要加大教職工代表參與評(píng)議的比例,保障參與權(quán)。二要加大分類考核力度,對(duì)于學(xué)院和科研機(jī)構(gòu)等基層學(xué)術(shù)組織,注重業(yè)績和結(jié)果考核;對(duì)于沒有明確重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)的行政部門和直屬附屬單位等,注重過程管理,加大其過程性考核權(quán)重,同時(shí)把年底的一次性民主測(cè)評(píng)變更為過程性服務(wù)對(duì)象測(cè)評(píng),重點(diǎn)考察平時(shí)服務(wù)的行為性指標(biāo)。三要建立考核結(jié)果信息公開化制度,在保護(hù)評(píng)議人和評(píng)議單位正當(dāng)評(píng)議權(quán)力不受威脅或潛在威脅的前提下,公示考核結(jié)果的主要信息,保障教職工的知情權(quán)。

最后,需要特別說明的是,由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的侵蝕,我國高校管理中行政化傾向嚴(yán)重,正如一些學(xué)者研究結(jié)果所表明的,“中國大學(xué)校長身份官員化,治校業(yè)余化,行為平庸化”[11]。這種情況在高校目標(biāo)管理領(lǐng)域也有所體現(xiàn),制定目標(biāo)追求“高、大、上”,決策不按程序辦,考核跟著好惡走。然而,從發(fā)展趨勢(shì)上看,伴隨著我國新時(shí)代依法治國進(jìn)程的推進(jìn),特別是黨對(duì)高校巡視工作的常態(tài)化、制度化,形成了推動(dòng)高校依法治校、照章(章程)辦事的外部推動(dòng)力量,高校單位目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該也必須更加科學(xué)化、民主化、制度化。