河南鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展趨勢及政策因素分析

徐萬山

河南是農(nóng)村人口大省，也是鄉(xiāng)村教育大省。近年來，在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)和義務(wù)教育均衡發(fā)展等政策推動下，河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育健康、快速發(fā)展，布局不斷調(diào)整優(yōu)化，辦學(xué)條件持續(xù)改善，教師隊(duì)伍得到加強(qiáng)，整體辦學(xué)水平明顯提升。本文依據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(1)如無特別注明，文中有關(guān)河南鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展的數(shù)據(jù)，均來自2013～2017年《河南省教育統(tǒng)計(jì)年鑒》，相關(guān)圖表均依據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)整理制作。，從總體規(guī)模、校舍條件、信息化建設(shè)、教師隊(duì)伍等維度，研究河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育2013～2017年的發(fā)展情況，描述發(fā)展態(tài)勢，分析政策因素，提出對策建議。

一、總體規(guī)模與發(fā)展趨勢

截至2017年年底，河南省共有鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校14 925所，在校學(xué)生4 622 060人。其中，小學(xué)(含教學(xué)點(diǎn))13 364所，在校學(xué)生3 767 157人；初中(含九年一貫制學(xué)校)1 561所，在校學(xué)生854 903人。鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量2017年比2013年減少4 903所，在校學(xué)生數(shù)量比2013年減少547 484人。數(shù)據(jù)表明，河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)以下明顯趨勢。

(一)學(xué)校數(shù)量與在校生人數(shù)

1.鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校和在校生數(shù)量總體持續(xù)減少

2017年河南省鄉(xiāng)村小學(xué)、初中學(xué)校數(shù)量比2013年分別減少4 700所和203所，年均分別減少1 175所和51所，其中鄉(xiāng)村小學(xué)2016年、2017年分別減少1 300所和1 997所，呈現(xiàn)加速減少趨勢(圖1)；在校學(xué)生數(shù)量分別減少511 097人和36 387人，年均分別減少約127 774人和9 097人。

2017年河南鄉(xiāng)村義務(wù)教育共有教學(xué)班151 716個，比2013年減少1 284個。其中，鄉(xiāng)村小學(xué)教學(xué)班134 033個，比2013年減少1 538個；鄉(xiāng)村初中教學(xué)班17 683個，比2013年增加254個。

受在校生數(shù)量持續(xù)減少影響，河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校平均班額呈縮小趨勢。2013～2017年，河南鄉(xiāng)村小學(xué)從平均每班近32人縮小到平均每班28人，鄉(xiāng)村初中從平均每班51人縮小到平均每班48人。鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校大班額總計(jì)比2013年減少8 369個，其中鄉(xiāng)村小學(xué)減少5 319個，鄉(xiāng)村初中減少3 050個。

圖1 2013～2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量減少趨勢

河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)段的留守兒童在校生數(shù)量也呈逐年減少趨勢。2017年河南省鄉(xiāng)村小學(xué)、初中在校留守兒童分別為956 434人和216 930人，與2013年相比分別減少416 296人和109 057人，年均分別減少104 074人和27 264人。

2.鄉(xiāng)村義務(wù)教育民辦學(xué)校逆勢發(fā)展

2017年河南省鄉(xiāng)村民辦小學(xué)、初中校數(shù)分別達(dá)到926所和174所，比2013年分別增加229所和34所，年均分別增加約57所和9所(圖2)；在校生數(shù)量分別達(dá)到451 552人和67 268人，比2013年分別增加118 943人和24 116人，年均分別增加29 736人和6 029人。

圖2 2013～2017年河南省鄉(xiāng)村民辦小學(xué)、民辦初中學(xué)校數(shù)量變化趨勢

班額方面，鄉(xiāng)村民辦小學(xué)平均班額明顯大于鄉(xiāng)村小學(xué)總體平均班額，2017年為平均每班39人，比總體平均班額多出約11人；鄉(xiāng)村民辦初中平均班額則略小于鄉(xiāng)村初中總體平均班額，2017年為平均每班48人。

(二)校舍面積與場館設(shè)施

河南鄉(xiāng)村義務(wù)教育校舍條件得到較大改善，學(xué)校占地面積、建筑面積、運(yùn)動場(館)面積、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施等均有較大幅度增加，信息化建設(shè)速度加快。

1.鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校占地面積總體擴(kuò)大

2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校占地面積總計(jì)超過1.69億m2，比2013年增加210.79萬m2。其中，鄉(xiāng)村小學(xué)占地面積總計(jì)達(dá)到近1.32億m2，比2013年增加440.56萬m2；鄉(xiāng)村初中占地面積總計(jì)3 718.26萬m2，比2013年減少229.77萬m2。

從生均占地面積看，河南鄉(xiāng)村小學(xué)生均占地面積逐年增加，2017年達(dá)到35.04 m2，比2013年增加5.22 m2；鄉(xiāng)村初中生均占地面積略有減少，2017年為43.50 m2，比2013年減少0.8 m2。

2.鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校建筑面積持續(xù)增加

2013～2017年，河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校校舍(包括教學(xué)及輔助用房、行政辦公用房、生活用房及其他用房)建筑面積逐年增加，2017年總計(jì)達(dá)到4 600.36萬m2，比2013年增加664.78萬m2，年均增加166.20萬m2。其中，鄉(xiāng)村小學(xué)校舍建筑面積2017年總計(jì)達(dá)到3 341.62萬m2，比2013年增加537.84萬m2，年均增加134.46萬m2；鄉(xiāng)村初中校舍建筑面積2017年總計(jì)達(dá)到1 258.74萬m2，比2013年增加126.94萬m2，年均增加31.74萬m2。

從生均建筑面積看，2017年河南鄉(xiāng)村小學(xué)生均校舍建筑面積為8.87 m2，比2013年增加2.32 m2；鄉(xiāng)村初中生均校舍建筑面積為14.72 m2，比2013年增加2.02 m2。

圖3 2013～2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育階段體育運(yùn)動場(館)面積達(dá)標(biāo)校數(shù)占比變化趨勢

3.鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校體育運(yùn)動場(館)面積達(dá)標(biāo)校數(shù)明顯增多

河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育體育運(yùn)動場(館)面積達(dá)標(biāo)校數(shù)2013年為5 882所，占鄉(xiāng)村義務(wù)教育總校數(shù)的29.67%。2017年達(dá)標(biāo)校數(shù)增加到9 057所，占總校數(shù)的比例達(dá)到60.68%，提高約31個百分點(diǎn)。其中，2016年、2017年總計(jì)分別比上年增加1 303所和2 037所，占總校數(shù)的比例分別提高10.13個百分點(diǎn)和19.35個百分點(diǎn)，增速非常明顯。河南省鄉(xiāng)村小學(xué)、初中體育運(yùn)動場(館)面積達(dá)標(biāo)校數(shù)占比在2014年略有下降之后持續(xù)上升，且升幅逐年提高。(圖3)

圖4 2013～2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育階段有校醫(yī)院(衛(wèi)生室)校數(shù)占比變化趨勢

4.鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施明顯改善

河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育階段有校醫(yī)院或衛(wèi)生室的學(xué)校數(shù)量，2017年達(dá)到2 724所，比2013年增加1 769所，年均增加442所；占鄉(xiāng)村中小學(xué)總校數(shù)的比率，2017年達(dá)到18.25%，比2013年提高13.43個百分點(diǎn)，年均提高3.36個百分點(diǎn)。其中，鄉(xiāng)村小學(xué)有校醫(yī)院(衛(wèi)生室)的校數(shù)從2013年的647所增加到2017年的2 206所，年均增加390所，占鄉(xiāng)村小學(xué)總校數(shù)的比率從2013年的3.58%增加到2017年的16.51%，年均增長3.23個百分點(diǎn)；鄉(xiāng)村初中有校醫(yī)院(衛(wèi)生室)的校數(shù)從2013年的308所增加到2017年的518所，年均增加近53所，占鄉(xiāng)村初中總校數(shù)的比率從2013年的17.46%增加到2017年的33.18%，年均增長3.93個百分點(diǎn)。(圖4)

圖5 2013～2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)段接入互聯(lián)網(wǎng)校數(shù)占比增長情況

5.鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校信息化建設(shè)速度較快

河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育階段建有校園網(wǎng)的學(xué)校2017年總計(jì)達(dá)到5 083所，是2013年校數(shù)的3.41倍。其中，鄉(xiāng)村小學(xué)達(dá)到4 383所，比2013年增加3 849所，年均增加約962所；鄉(xiāng)村初中達(dá)到700所，比2013年增加194所，年均增加約49所。

2017年，河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)段總計(jì)有14 435所學(xué)校接入互聯(lián)網(wǎng)，占鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)段總校數(shù)的96.72%，比2013年提高34.83個百分點(diǎn)。其中，鄉(xiāng)村小學(xué)接入互聯(lián)網(wǎng)校數(shù)為12 896所，占鄉(xiāng)村小學(xué)總校數(shù)的96.50%，比2013年提高36.20個百分點(diǎn)；鄉(xiāng)村初中接入互聯(lián)網(wǎng)校數(shù)為1 539所，占鄉(xiāng)村初中總校數(shù)的98.59%，比2013年提高20.42個百分點(diǎn)。河南省鄉(xiāng)村小學(xué)接入互聯(lián)網(wǎng)校數(shù)占比近5年逐年迅速提高，鄉(xiāng)村初中接入互聯(lián)網(wǎng)校數(shù)占比也呈現(xiàn)較大升幅。(圖5)

(三)教師數(shù)量與質(zhì)量

2013～2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師數(shù)量總體減少，但隊(duì)伍漸趨年輕，學(xué)歷層次逐年提高，高級職稱占比明顯增加，整體質(zhì)量逐步提升。

1.鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師數(shù)量總體減少

受鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量銳減的影響，2013～2016年河南省鄉(xiāng)村小學(xué)、初中義務(wù)教育專任教師總數(shù)量從2013年的328 816人，減少到2016年的297 593人，年均減少近10 408人。其中，鄉(xiāng)村小學(xué)專任教師2016年比2013年減少18 945人，鄉(xiāng)村初中專任教師比2013年減少12 278人。2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師數(shù)量止減回升，鄉(xiāng)村小學(xué)、初中專任教師總數(shù)比上年增加1 608人。其中，鄉(xiāng)村小學(xué)專任教師比上年增加1 107人，達(dá)到231 240人；鄉(xiāng)村初中專任教師比上年增加501人，達(dá)到67 961人。

2.鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校年輕教師增多

圖6 2013～2017年河南省鄉(xiāng)村中小學(xué)50歲及以上專任教師人數(shù)占比變化趨勢

以50歲及以上教師人數(shù)為觀察點(diǎn)，河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育專任教師總體呈年輕化趨勢。2013年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校有50歲及以上專任教師82 145人，占當(dāng)年鄉(xiāng)村義務(wù)教育專任教師總數(shù)的24.98%；2017年這一數(shù)量減少至52 978人，占比降至17.71%。其中，鄉(xiāng)村小學(xué)50歲及以上專任教師數(shù)量2017年比2013年減少27 625人，占比降低9.69個百分點(diǎn)；鄉(xiāng)村初中50歲及以上專任教師數(shù)量比2013年減少1 542人，占比降低0.27個百分點(diǎn)?？傮w上看，2013～2017年河南省鄉(xiāng)村小學(xué)“老教師”比例持續(xù)降低，鄉(xiāng)村初中“老教師”隊(duì)伍變化不大。(圖6)

3.鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師學(xué)歷層次普遍提高

河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師本科畢業(yè)人數(shù)持續(xù)增加，2017年達(dá)到145 254人，占鄉(xiāng)村義務(wù)教育專任教師總數(shù)的比率達(dá)到48.55%，比2013年增加40 497人，占比提高16.69個百分點(diǎn)；研究生畢業(yè)人數(shù)2017年達(dá)到1 387人，比2013年增加876人，占比從0.16%提高到0.47%。

分學(xué)段看，河南省鄉(xiāng)村小學(xué)教師本科畢業(yè)人數(shù)2017年達(dá)到95 834人，占鄉(xiāng)村小學(xué)專任教師總數(shù)的41.44%，比2013年增加37 166人，占比提高17.89個百分點(diǎn)；研究生畢業(yè)人數(shù)2017年達(dá)到667人，比2013年增加466人，占比從0.08%提高到0.29%。鄉(xiāng)村初中教師本科畢業(yè)人數(shù)2017年達(dá)到49 420人，占鄉(xiāng)村初中專任教師總數(shù)的72.72%，比2013年增加3 331人，占比提高14.92個百分點(diǎn)；研究生畢業(yè)人數(shù)2017年達(dá)到720人，比2013年增加410人，占比從0.39%提高到1.06%。

二、發(fā)展趨勢的政策因素分析

教育發(fā)展離不開政策的引導(dǎo)和支持，教育政策對學(xué)校發(fā)展具有重要的影響作用。[1]河南鄉(xiāng)村義務(wù)教育呈現(xiàn)的辦學(xué)規(guī)?？傮w趨小、設(shè)施條件明顯改善、教師質(zhì)量有所提升、民辦教育迅速發(fā)展等趨勢，也必然有著許多重要的政策因素。

(一)中小學(xué)布局調(diào)整政策影響鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校規(guī)模

鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)量減少有著較為復(fù)雜而深刻的原因，總體而言，與城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化等發(fā)展相對滯后而導(dǎo)致的鄉(xiāng)村學(xué)生“流失”有關(guān)。但學(xué)生“流失”并不必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)量的減少，義務(wù)教育學(xué)校的增減需要相關(guān)教育政策的引導(dǎo)和支持。2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(以下簡稱《決定》)對近20年來我國鄉(xiāng)村學(xué)校布局調(diào)整產(chǎn)生了重要的導(dǎo)向作用?！稕Q定》提出:“按照中小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并?！盵2]在當(dāng)年國務(wù)院召開的全國基礎(chǔ)教育工作會議上，中小學(xué)布局調(diào)整被納入農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的重點(diǎn)工作。這使得我國義務(wù)教育“村村辦學(xué)”的格局逐漸被打破，“集中辦學(xué)”成為鄉(xiāng)村義務(wù)教育辦學(xué)新模式。[3]河南省農(nóng)村人口多，鄉(xiāng)村學(xué)校基數(shù)大，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)和進(jìn)城務(wù)工人員適齡子女隨遷數(shù)量的增多，在相關(guān)政策引導(dǎo)和支持下，鄉(xiāng)村學(xué)校布局調(diào)整、數(shù)量減少也就成為必然。

鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校平均班額趨小，與在校生人數(shù)減少有關(guān)，也與“保留必要的農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)”的政策有關(guān)。2012年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，對科學(xué)制定農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃、嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校撤并程序和行為、辦好村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)等做出了規(guī)定。2013年河南省人大常委會審議通過并公布實(shí)施的《河南省實(shí)施〈中華人民共和國義務(wù)教育法〉辦法》規(guī)定：“縣級人民政府在建設(shè)和撤并農(nóng)村學(xué)校時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，在交通不便或者偏遠(yuǎn)的農(nóng)村保留必要的教學(xué)點(diǎn)，方便學(xué)生就學(xué)?！盵4]應(yīng)該說，這些規(guī)定對河南鄉(xiāng)村學(xué)校的布局調(diào)整發(fā)揮了重要的規(guī)制作用，產(chǎn)生了積極的政策效應(yīng)。

(二)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策極大地促進(jìn)了農(nóng)村教育發(fā)展

河南農(nóng)村義務(wù)教育的快速發(fā)展與國家義務(wù)教育均衡發(fā)展政策密切相關(guān)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”，要求“建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源”。[5]此后，國家和地方相關(guān)部門出臺了關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展、關(guān)于改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱?；巨k學(xué)條件、關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等一系列推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策文件。2015年12月，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工作專項(xiàng)督導(dǎo)辦法》(國教督辦〔2015〕6號)，開始了嚴(yán)格的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展專項(xiàng)督導(dǎo)工作。2016年河南省人民政府辦公廳印發(fā)《河南省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，對義務(wù)教育學(xué)校設(shè)置、校園規(guī)劃、校舍建設(shè)、教育裝備等提出了具體要求。正是在這些政策的引導(dǎo)、支持、規(guī)范、推動下，河南省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校占地面積總體擴(kuò)大，生均校舍建筑面積持續(xù)增加，體育場館面積達(dá)標(biāo)校數(shù)快速增多，學(xué)校醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施日益完善，教育信息化程度快速提升。

(三)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃有效提升了農(nóng)村義務(wù)教育教師質(zhì)量

我國歷來重視鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，出臺過許多促進(jìn)鄉(xiāng)村教師發(fā)展的政策法規(guī)。2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》，就拓展鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充渠道、提高鄉(xiāng)村教師生活待遇、統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、提升鄉(xiāng)村教師能力素質(zhì)、建立鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度等提出了明確的政策要求。根據(jù)相關(guān)要求，河南省在當(dāng)年年底印發(fā)《關(guān)于印發(fā)河南省鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)實(shí)施辦法的通知》，就國家有關(guān)政策的目標(biāo)落實(shí)、時間節(jié)點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)保障、督導(dǎo)檢查等提出具體要求。近年來河南鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍質(zhì)量逐步提升，應(yīng)該說正是得益于這一政策的支持。以位于河南西部山區(qū)的國家級貧困縣盧氏縣為例，該縣依托中小學(xué)教師“國培”計(jì)劃，充分挖掘項(xiàng)目內(nèi)在價值，采取線上學(xué)習(xí)、線下研修的“雙線并行”研修方式，很好地解決了鄉(xiāng)村教師離崗培訓(xùn)的工學(xué)矛盾，有效提升了鄉(xiāng)村教師的專業(yè)素養(yǎng)。他們還根據(jù)《鄉(xiāng)村教師振興計(jì)劃(2015—2020年)》的有關(guān)要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)出“兩個半徑畫圓、兩個二次分配”的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助發(fā)放辦法，收到了良好的政策效益。[6]

(四)民辦教育支持鼓勵政策有力促進(jìn)了鄉(xiāng)村民辦教育發(fā)展

河南鄉(xiāng)村民辦教育的逆勢較快發(fā)展，與快速增長的鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教育需求有關(guān)，更與近年來各級政府不斷加大相關(guān)政策引導(dǎo)和支持密不可分。隨著《民辦教育促進(jìn)法》的修改及《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等配套文件的出臺，國家層面促進(jìn)民辦教育發(fā)展的法規(guī)體系更加完善，民辦學(xué)校舉辦者和教職工的合法權(quán)益得到更好保護(hù)，進(jìn)一步調(diào)動了民辦教育投資者和舉辦者的積極性。地方政策層面，2011年河南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳制定的《關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵引導(dǎo)社會資本投入教育領(lǐng)域意見》，鼓勵社會資本以多種形式發(fā)展教育，落實(shí)民辦學(xué)校用地、建設(shè)、稅收等方面的優(yōu)惠政策，保障民辦學(xué)校教師、學(xué)生的合法權(quán)益，支持民辦學(xué)校做大做強(qiáng)。2015年《河南省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)民辦教育發(fā)展的意見》出臺，就完善落實(shí)民辦教育發(fā)展扶持政策、進(jìn)一步優(yōu)化民辦教育發(fā)展環(huán)境、引導(dǎo)民辦教育規(guī)范發(fā)展等提出更為權(quán)威的要求。許多地市也制定了扶持民辦教育發(fā)展的政策。例如，鄭州市政府制定了《關(guān)于進(jìn)一步扶持民辦教育發(fā)展的若干規(guī)定》，明確規(guī)定：市財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金5 000萬元用于支持民辦教育發(fā)展；對一次性投資規(guī)模大的民辦學(xué)校，政府為其選派不低于2%比例的在編教師予以支持；對按規(guī)定建成的小學(xué)、初中、高中每個教學(xué)班分別給予20萬、30萬、50萬元的獎勵。洛陽市委市政府出臺《關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的意見》，對新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校的用地采取劃撥方式優(yōu)先供地；新建和改擴(kuò)建的教學(xué)、學(xué)生公寓用地等，按照公益事業(yè)用地及建設(shè)規(guī)定享受有關(guān)優(yōu)惠政策；民辦學(xué)校教學(xué)設(shè)施和學(xué)生生活用水、用電、用氣、排污等執(zhí)行居民生活收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。[7]這些政策的出臺和實(shí)施，對民辦教育的更好更快發(fā)展產(chǎn)生了極大的引導(dǎo)、支持、鼓勵、規(guī)范作用，河南鄉(xiāng)村民辦教育深受其益。

三、問題及對策建議

受益于政策紅利，河南鄉(xiāng)村義務(wù)教育辦學(xué)設(shè)施、條件裝備、教師隊(duì)伍等辦學(xué)條件得到大幅度改善和加強(qiáng)，但仍有許多薄弱學(xué)校和不少薄弱環(huán)節(jié)，整體辦學(xué)質(zhì)量還有較大提升空間，需要進(jìn)一步采取措施予以加強(qiáng)。

(一)加強(qiáng)鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)

據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，至2017年，河南省尚有超過40%的鄉(xiāng)村小學(xué)和近30%的鄉(xiāng)村初中體育運(yùn)動場(館)面積不達(dá)標(biāo)，有超過80%的鄉(xiāng)村小學(xué)和近67%的鄉(xiāng)村初中沒有學(xué)校衛(wèi)生室，有近70%的鄉(xiāng)村小學(xué)和超過50%的鄉(xiāng)村初中沒有衛(wèi)生廁所，有約30%的鄉(xiāng)村小學(xué)和20%左右的鄉(xiāng)村初中體音美器材和相關(guān)學(xué)科實(shí)驗(yàn)儀器不達(dá)標(biāo)。這些薄弱學(xué)校和薄弱環(huán)節(jié)，在很大程度上影響著河南全省鄉(xiāng)村義務(wù)教育辦學(xué)水平和育人質(zhì)量。

關(guān)于改善鄉(xiāng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校設(shè)施條件，國家和地方政府及相關(guān)職能部門近年來出臺了一系列政策。建議按照2019年教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工作的意見》提出的要求，繼續(xù)加大地方財(cái)政投入力度，用好中央財(cái)政補(bǔ)助資金，補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)，既努力爭取達(dá)標(biāo)，又堅(jiān)持防止超標(biāo)，進(jìn)一步改善鄉(xiāng)村義務(wù)教育辦學(xué)設(shè)施，提高鄉(xiāng)村學(xué)校條件裝備水平。尤其應(yīng)重視鄉(xiāng)村學(xué)校體育運(yùn)動場(館)和學(xué)校醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，增加鄉(xiāng)村學(xué)校圖書器材數(shù)量，努力達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。必要時可組織開展專項(xiàng)(比如學(xué)校衛(wèi)生室、衛(wèi)生廁所)建設(shè)行動，列出單獨(dú)財(cái)政預(yù)算，抓好督促指導(dǎo)工作，確保鄉(xiāng)村義務(wù)教育薄弱辦學(xué)設(shè)施的完善和改造升級。規(guī)劃方面，應(yīng)把鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)納入扶貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興“大盤子”，保證鄉(xiāng)村教育脫貧目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，保證教育優(yōu)先發(fā)展地位在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的落實(shí)。

(二)推進(jìn)鄉(xiāng)村義務(wù)教育校際均衡發(fā)展

河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育在平均班額趨小的情況下，也有數(shù)量不小的大班額存在。至2017年，河南省鄉(xiāng)村小學(xué)仍有56人及以上大班額5 200多個，其中超過1/4為66人及以上超大班額；鄉(xiāng)村初中有大班額近3 200個，其中有近1/3為超大班額。鄉(xiāng)村學(xué)校大班額的存在同樣反映了教育資源不均衡問題，本質(zhì)上反映了鄉(xiāng)村居民對優(yōu)質(zhì)教育資源需求的增加與鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。這為鄉(xiāng)村義務(wù)教育提出了一個新的課題，既要重視一定區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的教育均衡發(fā)展，也要重視鄉(xiāng)村教育學(xué)校之間的均衡發(fā)展。

教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于切實(shí)做好義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工作的意見》要求：“爭取到2020年年底，全部消除66人以上超大班額，基本消除現(xiàn)有56人以上大班額，全國大班額比例控制在5%以內(nèi)。”[8]建議借助這一政策力量，從當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展實(shí)際出發(fā)，采取“倒排任務(wù)”的方式，將消除鄉(xiāng)村學(xué)校大班額任務(wù)細(xì)化，制定出工作路線圖和時間表，確保工作落實(shí)和目標(biāo)完成。

值得注意的是，與解決城鎮(zhèn)學(xué)校大班額問題主要考慮增加學(xué)校數(shù)量和班數(shù)不同，鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校大班額問題的解決思路，應(yīng)該是注重已有學(xué)校辦學(xué)條件的普遍改善和教育教學(xué)質(zhì)量的全面提升。要特別重視鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校文化建設(shè)和特色培育，重視鄉(xiāng)村學(xué)校課程建設(shè)和管理改進(jìn)，重視鄉(xiāng)村學(xué)校教學(xué)改革和質(zhì)量提升。要加強(qiáng)對每一所鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校的發(fā)展引導(dǎo)、管理指導(dǎo)和質(zhì)量評價，實(shí)行鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校校長定期交流制度，建立鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校校際均衡發(fā)展有效機(jī)制。

(三)持續(xù)重視留守兒童教育問題

2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校在校生中仍有超過1/4為留守兒童。這與河南鄉(xiāng)村仍有大量外出務(wù)工人員有關(guān)。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，這一比率必然會持續(xù)降低，但短期內(nèi)應(yīng)該不會有非常顯著的改變。

建議有關(guān)方面繼續(xù)采取措施，更加有效地保障留守兒童的入學(xué)、就讀和身心健康發(fā)展。在實(shí)施好農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的同時，應(yīng)更加重視擴(kuò)大鄉(xiāng)村義務(wù)教育寄宿制學(xué)校數(shù)量，進(jìn)一步改善寄宿制學(xué)校學(xué)生生活條件，滿足留守兒童家庭的寄宿需求，盡可能減少交通安全和餐飲保障問題。要健全和不斷完善留守兒童保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)對留守兒童的安全教育和心理健康教育，努力讓每一位留守兒童都能感受到教育的溫暖和學(xué)校的關(guān)愛。

可以探索更為科學(xué)有效的留守兒童監(jiān)護(hù)和教育機(jī)制。在指導(dǎo)和幫助留守兒童父母或其他法定監(jiān)護(hù)人提高家庭教育能力和監(jiān)護(hù)水平的同時，鄉(xiāng)村學(xué)?？蓢L試承擔(dān)一定的監(jiān)護(hù)主體責(zé)任和義務(wù)，以保障留守兒童更好地成長和發(fā)展。[9]可利用大數(shù)據(jù)的分析和預(yù)測功能，為留守兒童的教育問題提供更有針對性的解決策略[10]；運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建兒童、學(xué)校、家庭三位一體的留守兒童教育干預(yù)系統(tǒng)，對留守兒童學(xué)習(xí)、行為、情緒等方面的問題及時加以解決。[11]

(四)加強(qiáng)鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)

2017年河南鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校教師數(shù)量止減回升，年輕教師開始增多，這既有利也有弊。新教師學(xué)歷高、知識新、活力足，但其往往經(jīng)驗(yàn)少、穩(wěn)定性差。學(xué)歷方面，2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校專任教師本科畢業(yè)及以上學(xué)歷占比為49.01%，而同期河南省鎮(zhèn)區(qū)和城區(qū)的這一比率分別為60.86%和73.48%。職稱結(jié)構(gòu)方面，2017年河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校專任教師高級職稱占比為5.32%，而同期河南省鎮(zhèn)區(qū)和城區(qū)的這一比率分別為8.73%和10.54%。此外，鄉(xiāng)村義務(wù)教育骨干教師數(shù)量不足，尤其是鄉(xiāng)村初中縣級以上骨干教師占比開始呈現(xiàn)下降趨勢，2017年比2014年降低5.74個百分點(diǎn)。

加強(qiáng)鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)認(rèn)真貫徹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》和《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》的有關(guān)要求，著力提升鄉(xiāng)村教師思想政治素質(zhì)，全面加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，按照“四有好老師”標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍；健全地方教師發(fā)展機(jī)構(gòu)和專業(yè)培訓(xùn)者隊(duì)伍，推進(jìn)縣級教師發(fā)展機(jī)構(gòu)建設(shè)與改革，繼續(xù)實(shí)施好鄉(xiāng)村教師“國培計(jì)劃”“省培計(jì)劃”；深化鄉(xiāng)村教師管理綜合改革，根據(jù)鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展特點(diǎn)和實(shí)際需要，落實(shí)好教職工編制向鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校傾斜、按照班師比與生師比相結(jié)合的方式核定編制數(shù)量的政策；實(shí)行義務(wù)教育教師“縣管校聘”，擴(kuò)大農(nóng)村教師特崗計(jì)劃實(shí)施規(guī)模，提高鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校高級教師崗位比例，堅(jiān)持實(shí)施鼓勵、引導(dǎo)城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長到鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教、任職制度。待遇方面，認(rèn)真落實(shí)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)教師津貼等政策，全面落實(shí)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，依據(jù)學(xué)校艱苦邊遠(yuǎn)程度實(shí)行差別化補(bǔ)助；加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，將符合條件的教師納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?，讓鄉(xiāng)村教師住有所居；幫助鄉(xiāng)村青年教師解決工作、生活困難，優(yōu)化鄉(xiāng)村青年教師發(fā)展環(huán)境，穩(wěn)定鄉(xiāng)村青年教師隊(duì)伍。[12]同時，建議對農(nóng)村教師子女上學(xué)給予政策性照顧，解除農(nóng)村教師子女教育的后顧之憂；對在鄉(xiāng)村學(xué)校從教30年及以上的教師，除頒發(fā)國家榮譽(yù)證書外，建議在其退休后繼續(xù)按月發(fā)放鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助，以提高鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的吸引力和穩(wěn)定性。

(五)加快推進(jìn)鄉(xiāng)村教育信息化建設(shè)

《教育信息化2.0行動計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)：“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化，教育信息化是教育現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵和顯著特征，是‘教育現(xiàn)代化2035’的重點(diǎn)內(nèi)容和重要標(biāo)志?！盵13]盡管近年來河南鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校信息化建設(shè)步伐明顯加快，但相關(guān)設(shè)施依然薄弱。到2017年年底，河南省仍有近70%的鄉(xiāng)村小學(xué)和超過55%的鄉(xiāng)村初中沒有校園網(wǎng)。與此同時，河南省鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校在信息資源開發(fā)、利用等方面，也不同程度地存在著理念落后、能力不足、途徑較少、制度保障乏力等問題。

建議按照國家教育信息化建設(shè)的有關(guān)政策要求，結(jié)合地方實(shí)際，制定鄉(xiāng)村教育信息化建設(shè)專項(xiàng)計(jì)劃，明確責(zé)任，創(chuàng)新機(jī)制，積極實(shí)施數(shù)字資源服務(wù)普及、網(wǎng)絡(luò)扶智工程攻堅(jiān)、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間覆蓋、智慧教育創(chuàng)新發(fā)展、信息素養(yǎng)全面提升、教育治理能力優(yōu)化等行動，協(xié)調(diào)開展信息化教學(xué)設(shè)備捐贈、優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源共享、教育信息化應(yīng)用服務(wù)等活動，不斷完善鄉(xiāng)村數(shù)字教育資源公共服務(wù)體系，優(yōu)化“平臺+教育”服務(wù)模式，推進(jìn)教育開放資源匯聚共享，推動鄉(xiāng)村學(xué)校網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間建設(shè)與應(yīng)用，通過專遞課堂、名師課堂、名校網(wǎng)絡(luò)課堂等方式，開展聯(lián)校網(wǎng)教、數(shù)字學(xué)校建設(shè)等，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下的區(qū)域教育資源均衡配置，助力鄉(xiāng)村義務(wù)教育辦學(xué)水平和教育質(zhì)量提升。應(yīng)重視鄉(xiāng)村教師信息素養(yǎng)的提升和農(nóng)村學(xué)生信息素養(yǎng)的培育，重視典型引領(lǐng)和經(jīng)驗(yàn)推廣，扎實(shí)推進(jìn)信息技術(shù)與教育教學(xué)的深度融合，促進(jìn)信息化環(huán)境下鄉(xiāng)村學(xué)生學(xué)習(xí)能力的增強(qiáng)和學(xué)業(yè)質(zhì)量的提高。概括而言，鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)持續(xù)做好三方面工作：一是加強(qiáng)教育信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)利用；二是提高鄉(xiāng)村教師信息技術(shù)應(yīng)用意識和能力，加快培育鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生的信息素養(yǎng)；三是重視對鄉(xiāng)村學(xué)校信息技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新的引導(dǎo)和支持，保持相關(guān)政策的適當(dāng)張力。

(六)促進(jìn)鄉(xiāng)村民辦教育健康發(fā)展

隨著鄉(xiāng)村民辦義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量日益增多和規(guī)模不斷擴(kuò)大，對其加強(qiáng)管理成為鄉(xiāng)村教育治理的重要內(nèi)容。

建議依照有關(guān)法規(guī)，在進(jìn)一步鼓勵、支持民辦教育發(fā)展的同時，著力加強(qiáng)對鄉(xiāng)村民辦義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)引導(dǎo)和全面管理。一是加強(qiáng)民辦學(xué)校的黨組織建設(shè)，切實(shí)落實(shí)黨對鄉(xiāng)村民辦教育的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針；二是加強(qiáng)對民辦學(xué)校招生工作的監(jiān)管，確保義務(wù)教育免試就近入學(xué)政策全覆蓋，維護(hù)鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校招生入學(xué)的正常秩序；三是加強(qiáng)對民辦學(xué)校課程、教材、教學(xué)的監(jiān)管，督促其按規(guī)定開設(shè)國家課程和地方課程，禁止違規(guī)開發(fā)校本課程，嚴(yán)禁使用未經(jīng)審定的教材；四是加強(qiáng)對民辦學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)管，健全以發(fā)展素質(zhì)教育為導(dǎo)向的義務(wù)教育評價體系，確?！傲⒌聵淙恕备救蝿?wù)在鄉(xiāng)村民辦義務(wù)教育學(xué)校的落實(shí)；五是加強(qiáng)對民辦學(xué)校校園安全的監(jiān)管，確保鄉(xiāng)村民辦義務(wù)教育學(xué)校每一位師生的人身安全，辦讓人民群眾放心、滿意的民辦教育。