社會(huì)治理共同體視角下改善農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)問題探究

叢志杰

摘 ?要：“社會(huì)治理共同體”理念的提出體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、共同治理的科學(xué)理念，為破解社會(huì)治理難題提供了新思路。從社會(huì)治理共同體的視角審視農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)，需要在制度建設(shè)、主體構(gòu)成、方式與途徑、考核評(píng)價(jià)體系等方面不斷進(jìn)行改進(jìn)與創(chuàng)新，以“共建、共治、共享”來更好地滿足農(nóng)牧民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理共同體 ?農(nóng)牧區(qū) ?公共文化服務(wù)

“社會(huì)治理共同體”理念是順應(yīng)社會(huì)治理新形勢(shì)新任務(wù)新挑戰(zhàn)的必然要求，是社會(huì)治理理念的重大創(chuàng)新與發(fā)展，為破解社會(huì)治理難題提供了新思路，同時(shí)也為改善農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)提供了新視角。

一、社會(huì)治理共同體的基本內(nèi)涵

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告深刻闡述了新時(shí)代社會(huì)治理的內(nèi)涵，提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。繼2019年初習(xí)近平總書記首次提出“社會(huì)治理共同體”之后，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)。”其中，“社會(huì)治理共同體”的提出體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、共同治理的科學(xué)理念，是社會(huì)治理理念的重大創(chuàng)新與發(fā)展，也是順應(yīng)社會(huì)治理新形勢(shì)新任務(wù)新挑戰(zhàn)的必然要求，為破解社會(huì)治理難題提供了新思路。

“社會(huì)治理共同體”，是以中國(guó)特色社會(huì)主義根本制度為基準(zhǔn)、基本制度為依托、重要制度為支撐，以自治、法治、德治“三治融合”為方式，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐為體系，合理劃定不同治理主體間就社會(huì)治理事務(wù)上的權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)（責(zé)任），實(shí)現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的“共建、共治、共享”的社會(huì)共同體。

二、農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的社會(huì)治理功能及制約因素

（一）農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的社會(huì)治理功能

文化作為一種更基本、更深沉、更持久的力量，以其先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性，為社會(huì)發(fā)展提供精神激勵(lì)、智慧支持和道德滋養(yǎng)。公共文化服務(wù)參與社會(huì)治理，是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要內(nèi)容和重要途徑。良好的社會(huì)治理既需要發(fā)揮政治、經(jīng)濟(jì)、法律等手段的作用，同時(shí)也離不開文化固有功能的有效發(fā)揮。

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在現(xiàn)階段，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理的重要舉施。鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障。在黨的十九大作出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興重大決策部署中，鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)擺在了突出位置。從直接影響看，鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)及其所營(yíng)造的良好文化氛圍會(huì)感染和啟迪民眾，促使其追求真善美，摒棄假惡丑;從間接影響看，公共文化服務(wù)通過豐富人的內(nèi)心世界，打造人的思想觀念，使人樹立正確的思想觀念。因此，公共文化服務(wù)與社會(huì)治理在導(dǎo)向上具有目標(biāo)的一致性，在實(shí)踐上具有行動(dòng)的趨同性，是社會(huì)治理中經(jīng)濟(jì)投入最小，易發(fā)震蕩最小，反彈力最弱，社會(huì)成本最低，效率最持久的一種選擇，對(duì)社會(huì)治理的維護(hù)和保障具有積極的、建設(shè)性的和相對(duì)穩(wěn)定作用。

（二）影響農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)社會(huì)治理功能發(fā)揮的制約因素

改革開放以來，內(nèi)蒙古在“富民強(qiáng)區(qū)”“文化興區(qū)”建設(shè)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、共建共享的原則，以服務(wù)發(fā)展和民生為主線，以公共財(cái)政為支撐，通過實(shí)施“廣播電視村村通”“邊疆文化長(zhǎng)廊建設(shè)”“文化信息源共享”“蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站”“草原書屋”等一系列文化惠民工程，扎實(shí)推動(dòng)了公共文化服務(wù)建設(shè)，已基本形成具有民族特色的，覆蓋自治區(qū)、盟市、旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、村（嘎查）五級(jí)公共文化服務(wù)體系，人民群眾獲得感顯著增強(qiáng)。但是，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求相比，與基本建成公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)要求相比，內(nèi)蒙古公共文化服務(wù)的任務(wù)依然艱巨。公共文化服務(wù)的重點(diǎn)在基層，而基層的重點(diǎn)在農(nóng)牧區(qū)。內(nèi)蒙古地域跨度大、邊境線漫長(zhǎng)。截至2018年，內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村人口944.9萬人，其中有400多萬居住在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村牧區(qū)，居住分散、交通不便、信息閉塞，公共文化資源相對(duì)匱乏，公共文化服務(wù)半徑大、成本高、難度大。從社會(huì)治理共同體的角度看，有諸多因素制約著公共文化服務(wù)社會(huì)治理功能的發(fā)揮。

1.政府主動(dòng)提供公共文化服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，缺乏提升農(nóng)牧村公共文化服務(wù)供給的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。改革開放以來，長(zhǎng)期堅(jiān)持的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想使基層政府往往把工作重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，忽視了文化事業(yè)建設(shè)。近年來這種狀況雖然有所改變，但基層政府對(duì)于公共文化服務(wù)仍重視不夠，即使抓文化工作也大多是把重點(diǎn)放在能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和帶動(dòng)居民增收的文化產(chǎn)業(yè)和文化旅游上，而對(duì)于公共文化服務(wù)事業(yè)則動(dòng)力不足。

2.農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的供給主體單一。從社會(huì)治理共同體的視角看，推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)，迫切需要供給主體的多元化。但是農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的供給主體仍然是政府部門，文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化活動(dòng)的組織幾乎全部由縣（旗）政府、縣（旗）文體廣電局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（嘎查）政府負(fù)責(zé)完成，供給類型、數(shù)量、資源的配置等都由政府統(tǒng)一調(diào)配、單方面決定，市場(chǎng)、社會(huì)組織、農(nóng)牧民群眾并沒有真正參與進(jìn)來。

3.農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)差距大，方式、途徑存在問題。內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)地域廣闊、人口稀散，具有獨(dú)特的自然和人文環(huán)境，這決定了公共文化服務(wù)建設(shè)具有很大的特殊性?；A(chǔ)設(shè)施是為人民群眾提供公共文化服務(wù)的物質(zhì)載體?！肮参幕O(shè)施數(shù)量的多寡決定著一個(gè)國(guó)家公共文化空間的大小。”但從內(nèi)蒙古的情況看，公共文化服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)差距大，大量的公共文化資源、設(shè)施集中在城鎮(zhèn)，而農(nóng)牧區(qū)特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)匱乏;以“烏蘭牧騎”為典型代表的流動(dòng)公共文化服務(wù)是解決農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的重要途徑，但總量不足，覆蓋度低，常態(tài)化程度差，從業(yè)人員數(shù)量不足等問題突出;隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，全國(guó)文化信息資源共享工程及數(shù)字圖書館、數(shù)字文化館、數(shù)字博物館等工程的開展，使得數(shù)字化服務(wù)成為公共文化服務(wù)的新方式，但在滿足群眾的實(shí)際需求方面仍顯不足。

4.農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的可及性弱。公共文化服務(wù)的可及性是從可獲得性、可接近性、可接受性、可適應(yīng)性四個(gè)相互聯(lián)系的維度來評(píng)價(jià)公共文化服務(wù)體系和城鄉(xiāng)居民之間的“適合度”。就內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)而言，公共文化服務(wù)的供給并沒有充分考慮文化設(shè)施的輻射半徑及居民的實(shí)際需求，使用不方便、效率低等問題非常突出?！安菰瓡荨弊鳛樽罨鶎拥奈幕嚨?，是建在農(nóng)牧民家門口、農(nóng)牧民自己管理的文化工程，對(duì)提升農(nóng)牧民素質(zhì)，推動(dòng)農(nóng)村、牧區(qū)全面協(xié)調(diào)發(fā)展起著十分重要的作用。但“草原書屋”存在著嚴(yán)重的“供需不對(duì)接”、資源浪費(fèi)、管理混亂等問題，很大程度上制約了草原書屋功能的發(fā)揮。

5.考核評(píng)價(jià)機(jī)制陳舊?？傮w上看，農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)考核評(píng)價(jià)仍為自上而下的行政考核?？己说闹黧w是市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，考核過程中缺少最重要、最有發(fā)言權(quán)的服務(wù)對(duì)象即農(nóng)牧民群眾的參與，也基本沒有第三方評(píng)估組織的參與;考核過程中存在著重設(shè)備設(shè)施配置等硬性指標(biāo)、輕實(shí)際使用效果，重材料匯報(bào)，輕實(shí)地考察;“以點(diǎn)帶面”“以突擊布置代替日常運(yùn)行”等不科學(xué)、不規(guī)范的問題;考核評(píng)價(jià)結(jié)果的使用在一定程度上流于形式。

三、社會(huì)治理共同體視角下改善農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的路徑

2020年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》明確指出，“改善鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)。推動(dòng)基本公共文化服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，擴(kuò)大鄉(xiāng)村文化惠民工程覆蓋面?！边@進(jìn)一步體現(xiàn)了黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村文化建設(shè)的高度重視。從社會(huì)治理共同體的視角看，化解農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的困境，推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)在社會(huì)治理中發(fā)揮其應(yīng)有的功能，需要做好以下幾點(diǎn)工作：

（一）健全文化制度，正確處理自治、德治、法治之間的協(xié)同關(guān)系

文化制度是國(guó)家制度的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度作出全面部署，指出我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)，其中就包括文化制度方面的顯著優(yōu)勢(shì)。要把文化繼續(xù)推向繁榮發(fā)展，必須繼續(xù)堅(jiān)持并不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義文化制度。

推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握自治、德治、法治之間的協(xié)同關(guān)系。一要充分保障農(nóng)牧民群體的民主權(quán)益，完善村民自治制度。二要高度弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，通過評(píng)家風(fēng)、亮家風(fēng)、塑家風(fēng)等活動(dòng)促使公序良俗、倫理風(fēng)尚在鄉(xiāng)村落地生根，倡導(dǎo)具有高認(rèn)同度、強(qiáng)推動(dòng)力的鄉(xiāng)村德治文化。三要在村民自治、鄉(xiāng)村德治的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化法律規(guī)范意識(shí)，通過內(nèi)涵豐富、形式多樣的主題活動(dòng)強(qiáng)化普法力度，倡導(dǎo)法律至上、權(quán)利平等的鄉(xiāng)村法治文化。

（二）構(gòu)建農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)多元主體，形成治理合力

第一，堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)治理共同體的頂層設(shè)計(jì)者，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到社會(huì)治理全過程各方面，加強(qiáng)各級(jí)黨組織對(duì)農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的核心引領(lǐng)作用。

第二，充分發(fā)揮政府治理與服務(wù)的作用。提供公共文化服務(wù)是政府的核心職能之一。對(duì)于農(nóng)牧區(qū)的公共文化服務(wù)而言，由于諸多因素的制約，欠賬多，基礎(chǔ)薄弱，這就更需要政府發(fā)揮核心主體作用。應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度，加大對(duì)農(nóng)牧區(qū)文化事業(yè)的扶持;進(jìn)一步推進(jìn)文化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益性文化單位的骨干作用。作為豐富廣大農(nóng)牧民文化生活、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步的生力軍，烏蘭牧騎應(yīng)遵照習(xí)近平總書記的重要指示，繼續(xù)發(fā)揮和創(chuàng)新“演出、宣傳、輔導(dǎo)、服務(wù)”的職能。公共圖書館、公共博物館、美術(shù)館等公益性文化單位應(yīng)積極主動(dòng)地開展流動(dòng)服務(wù)、聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，推動(dòng)公共文化服務(wù)更好地向農(nóng)牧區(qū)延伸;應(yīng)充分利用市場(chǎng)手段，采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式，支持社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人捐贈(zèng)和興辦公益性文化事業(yè)，加強(qiáng)和創(chuàng)新對(duì)文化市場(chǎng)的管理。

第三，著力促進(jìn)多元主體的參與。要高度重視和發(fā)揮非政府組織的主體作用。深入開展“春雨工程”全國(guó)文化志愿者邊疆行工作，以“大舞臺(tái)”“大講堂”“大展臺(tái)”為主要載體，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、項(xiàng)目帶動(dòng)，構(gòu)建參與廣泛、形式多樣、活動(dòng)經(jīng)常、機(jī)制健全的志愿服務(wù)體系;要發(fā)展以企業(yè)為主體的市場(chǎng)服務(wù)。企業(yè)具有強(qiáng)大的生產(chǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及某些具體的公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)中具有比政府、文化事業(yè)單位更多的優(yōu)勢(shì)，是公共文化服務(wù)體系的補(bǔ)充與延伸，有助于推動(dòng)公共文化服務(wù)體系的建立健全和高效運(yùn)轉(zhuǎn);要大力推動(dòng)以農(nóng)牧民為主體的業(yè)余烏蘭牧騎、農(nóng)家大院等自我文化服務(wù)。農(nóng)牧民個(gè)體或群體依靠其擁有的各類文化資源進(jìn)行的、以滿足自身或群體的精神文化需求為目的的各類文化活動(dòng)，具有吸引力大、參與者身心滿足感強(qiáng)的特點(diǎn)，以及文化資源利用率高，不受時(shí)間限制，不受活動(dòng)內(nèi)容限制等優(yōu)勢(shì)，是農(nóng)牧民群眾精神文化需求自覺意識(shí)追求的體現(xiàn)。

（三）改進(jìn)和創(chuàng)新公共文化服務(wù)方式，突破農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)“最后一公里”

第一，要在各級(jí)黨委政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，將民主協(xié)商貫穿農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)的全過程，問需于民，凝聚共識(shí)，通過民主協(xié)商共同“提”治理事項(xiàng)、提解決方案、“推”治理工作、“驗(yàn)”治理效果，充分發(fā)揮農(nóng)牧民群眾在公共文化服務(wù)中的主體作用，夯實(shí)社會(huì)治理共同體的共同價(jià)值基礎(chǔ)。

第二，以自然條件、服務(wù)人口、覆蓋面積等為依據(jù)，突出民族和地域特點(diǎn)，按照科學(xué)化、規(guī)范化要求，發(fā)揚(yáng)烏蘭牧騎優(yōu)良傳統(tǒng)，建立起靈活機(jī)動(dòng)、方便群眾的流動(dòng)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)公共文化服務(wù)的均等化、可及性。

第三，繼續(xù)推進(jìn)“數(shù)字文化走進(jìn)蒙古包”、文化信息資源共享工程建設(shè)、內(nèi)蒙古“智慧廣電”，提高公共文化服務(wù)的信息化水平，夯實(shí)農(nóng)牧區(qū)特別是邊境地區(qū)智能化公共服務(wù)基礎(chǔ)。

（四）健全和完善農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制

農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)急需形成政府、社會(huì)、農(nóng)牧民群眾共同參與的考核評(píng)價(jià)體系，真實(shí)地反映服務(wù)效率和效能。要以農(nóng)牧民參與度和滿意度為核心，建立鄉(xiāng)村文化建設(shè)效能評(píng)價(jià)機(jī)制，做到標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和規(guī)范化;要將鄉(xiāng)村文化建設(shè)效能納入政府日常考核體系之中，并常態(tài)化;要建立公共文化服務(wù)效能督查機(jī)制，定期和不定期地開展效能督查。

農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r，關(guān)系到少數(shù)民族群眾基本文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧發(fā)展與現(xiàn)代化的進(jìn)程。結(jié)合內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)獨(dú)特的自然環(huán)境、人文環(huán)境，以及公共文化服務(wù)的特殊性，從社會(huì)治理共同體的視角審視農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)，需要在制度建設(shè)、主體構(gòu)成、方式與途徑、考核評(píng)價(jià)體系等方面不斷改進(jìn)與創(chuàng)新，以“共建、共治、共享”來更好地滿足農(nóng)牧民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求。

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（作者單位： 內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉