淺談新時代土地儲備工作的定位和方向

葉艷昆 李璐

摘要：2019年是自然資源部完成機構(gòu)改革后進入業(yè)務(wù)重構(gòu)的第一年，也是土地儲備事業(yè)迎來新任務(wù)、新挑戰(zhàn)的第一年。土地儲備是全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，科學(xué)管理儲備土地是實現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的重要內(nèi)容。在新時代下，土地儲備要如何在新時代背景下發(fā)揮積極作用服務(wù)國民經(jīng)濟發(fā)展格局和社會民生事業(yè)，是土地儲備工作者的研究重點之所在。本文從生態(tài)文明建設(shè)、供給側(cè)改革、“兩統(tǒng)一”職責(zé)三個角度進行思考，簡要分析新時代土地儲備工作的定位和發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：土地儲備，生態(tài)文明思想，供給側(cè)改革，“兩統(tǒng)一”職責(zé)

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，依賴于要素投入的粗放型經(jīng)濟增長方式難以為繼。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、提高經(jīng)濟效率成為擺脫當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展困境的必由之路。黨的十九大報告明確指出，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變則必將由更高層次的理念進行引領(lǐng)。2015年，習(xí)近平同志首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大命題，要求在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力。

同時，黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，十九大以后，習(xí)近平新時代生態(tài)文明思想更是推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階，“人與自然是生命共同體”成為新的共識。新時代，新征程，新理念，這些都必然對土地儲備事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。

另外，2018年是我國機構(gòu)改革之年，根據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，綜合了原國土資源部以及住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、水利、測繪等部門相關(guān)職責(zé)而成立的自然資源部，被賦予“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間任務(wù)管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”的職責(zé)，在此背景下，土地儲備要如何履行所有者權(quán)益保障職能，實現(xiàn)國土空間生態(tài)保護修復(fù)，也是需要重點關(guān)注的一大內(nèi)容。

總而言之，以新時代生態(tài)文明思想為引領(lǐng)、切實履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)、深化供給側(cè)改革已成為新時代的土地儲備事業(yè)的發(fā)展方向，各城市土地儲備機構(gòu)需要在把握好這一方向的基礎(chǔ)上，深入思考和厘清自身的定位和發(fā)展方向。

一、習(xí)近平新時代生態(tài)文明思想是土地儲備工作的根本引領(lǐng)

生態(tài)文明建設(shè)是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想提出的“五位一體”總體布局中的重要組成部分，黨的十九大報告將“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”與“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”一并，作為新時代中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的思想和基本方略。土地資源是綠色發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和構(gòu)成要素，土地儲備事業(yè)作為自然資源開發(fā)利用工作的排頭兵、先行者，在綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中肩負(fù)著重要職責(zé)。土地資源的開發(fā)利用，只有首先保證生態(tài)方面的持續(xù)性，才能保證社會、經(jīng)濟方面的持續(xù)性，并把生態(tài)文明建設(shè)融入了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程。進入新時代，土地資源的綜合整治和開發(fā)利用應(yīng)從過去的“資源消耗型”方式，逐步轉(zhuǎn)變到節(jié)約用地，內(nèi)涵挖潛，提高土地質(zhì)量和生產(chǎn)力水平的“資源節(jié)約型”的軌道上來。為此必須改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和行為方式，樹立新型的土地利用觀念，由粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧s經(jīng)營，不斷提高利用率和生產(chǎn)率，恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，確保社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

土地儲備工作需緊扣歷史性變革，堅決貫徹落實生態(tài)文明體制改革需求，在做好土地整治、儲備和供應(yīng)保障的基礎(chǔ)上，更加重視資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，注重資金節(jié)約與生態(tài)保護修復(fù)，推動資源節(jié)約和循環(huán)利用，做好自然資源保護工作，努力構(gòu)建資源節(jié)約集約利用和保護生態(tài)環(huán)境的土地儲備事業(yè)新格局。

二、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是土地儲備事業(yè)的工作重點

近幾年，我國的經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級受到了前所未有的挑戰(zhàn)。以往的規(guī)模速度型粗放增長模式已漸顯無力，必須逐步轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長模式，以帶動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實現(xiàn)更高質(zhì)量的持續(xù)發(fā)展，最核心就是要牢牢把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線。有鑒于此，中央提出現(xiàn)階段改革“三去一降一補”的五大任務(wù)，為供給側(cè)改革指明了方向。

土地要素是供給側(cè)改革的四大要素之一，土地儲備工作創(chuàng)新在促進傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、化解過剩產(chǎn)能、降低用地成本等方面大有可為。通過從供給端發(fā)力，尋求土地儲備和供應(yīng)的新模式，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，最終推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級健康發(fā)展。

2017年新修訂的《土地儲備管理辦法》，提出“優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地”。結(jié)合土地儲備機構(gòu)業(yè)務(wù)來看，土地供給側(cè)改革的關(guān)鍵在于大力提高土地節(jié)約集約利用水平，通過對閑置、存量土地摸底調(diào)查，及時將破產(chǎn)企業(yè)的土地、閑置和空閑土地進行收回，統(tǒng)一納入政府儲備，為保障城市發(fā)展用地需求奠定良好基礎(chǔ)，加快“僵尸企業(yè)”分類有序處置，盤活企業(yè)存量土地，推進國土整治和低效利用土地再開發(fā)。

此外，今年8月新修改的《土地管理法》，破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的法律障礙，為土地資源要素更高效率的配置提供了法律依據(jù)。破除政府供地的壟斷局面，可以更好地促進土地要素在市場上流通，提升土地資源配置效率，滿足多元化的用地需求，同時也對土地儲備機構(gòu)未來的工作提出了一定的挑戰(zhàn)，各城市土地儲備機構(gòu)應(yīng)就此研究新的應(yīng)對思路。

三、“兩統(tǒng)一”職責(zé)是土地儲備工作的指導(dǎo)方針

新時代背景下，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”成為自然資源主管部門的新使命。因此，土地儲備機構(gòu)也應(yīng)該進一步思考，如何更好地在“兩統(tǒng)一”職責(zé)中發(fā)揮土地儲備功能，進一步拓展職能、提升層次，探索土地儲備向自然資源大儲備格局轉(zhuǎn)變。

土地資源是全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，土地所有者權(quán)益是體現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的重要內(nèi)容。在第一個“統(tǒng)一”之下，土地儲備機構(gòu)應(yīng)做好土地資源調(diào)查監(jiān)測、土地確權(quán)、土地所有者權(quán)益和土地資源開發(fā)利用四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在第二個“統(tǒng)一”之下，國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制、生態(tài)保護修復(fù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也為土地儲備事業(yè)帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

在自然資源管理體制改革的新形勢下，土地儲備機構(gòu)應(yīng)進一步完善全民所有土地儲備資產(chǎn)管理，通過編制土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表這一基礎(chǔ)性工作，全面反映土地儲備資產(chǎn)價值，為將來自然資源部精確掌握土地儲備的資產(chǎn)底數(shù)、科學(xué)判斷償債能力、健全土地儲備風(fēng)險防控體系、防范化解債務(wù)風(fēng)險提供基礎(chǔ)支撐，從而更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展提供動能。同時，還需將各類土地儲備計劃、規(guī)劃內(nèi)容主動融入國土空間規(guī)劃大格局中，促進“多規(guī)合一”建立國土空間規(guī)劃體系的進一步落實，進而服務(wù)自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)。

四、結(jié)語

在新的政策形勢和職能背景下，土地儲備工作須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革的總體要求和統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)要求，以深化供給側(cè)改革、推動高質(zhì)量發(fā)展為工作重點，落實自然資源管理體制賦予的“兩統(tǒng)一”職責(zé)，充分發(fā)揮土地儲備在“履行所有者職責(zé)、維護所有者權(quán)益”中的作用，將土地儲備工作推上新臺階。

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