生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的性質(zhì)與定位

摘 要：我國正在推行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革面臨諸多爭(zhēng)議：自然資源國家所有權(quán)作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)存在法理困境;政府同時(shí)享有行政執(zhí)法權(quán)和民事索賠權(quán)導(dǎo)致邏輯悖論;政府索賠與公益訴訟制度關(guān)系不明引發(fā)適用分歧。盡管兩大法系對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害采取了公私有別的應(yīng)對(duì)路徑，但衡諸我國的現(xiàn)實(shí)情境，純粹的私法責(zé)任或公法責(zé)任均難以實(shí)現(xiàn)事理與法理的平衡。因此，宜采取一種混合責(zé)任體制，目的是建立“公法性質(zhì)、私法操作”的公益保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，來源是國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，適用對(duì)象應(yīng)為責(zé)任人造成的所有生態(tài)環(huán)境損害，適用程序上應(yīng)首先由生態(tài)環(huán)境主管部門采取“責(zé)令修復(fù)+代履行”機(jī)制進(jìn)行公法救濟(jì)，無法修復(fù)時(shí)則由自然資源主管部門進(jìn)行金錢索賠，賠償金用于替代修復(fù)。同時(shí)，為防止政府索賠出現(xiàn)恣意與專斷現(xiàn)象，應(yīng)通過環(huán)保督察、檢察建議進(jìn)行監(jiān)督，并以社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟作為兜底。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害;政府民事索賠;環(huán)境公益訴訟;行政代履行

中圖分類號(hào)：DF468文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.02.06

一、引言

目前，我國正在全國范圍內(nèi)推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，核心是探索省級(jí)、市地級(jí)政府作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟，以解決“公地悲劇”導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害長期得不到救濟(jì)的困局。（ 改革方案界定的生態(tài)環(huán)境損害是指“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！眳⒁姟渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（中辦發(fā)[2015]57號(hào)）;《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（中辦發(fā)[2017]68號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）。學(xué)理上通常采用“生態(tài)損害”“對(duì)環(huán)境的損害”“純生態(tài)損害”等表述，為方便與《改革方案》對(duì)接，本文采用“生態(tài)環(huán)境損害”概念，意指污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為對(duì)環(huán)境本身造成的損害。）根據(jù)相關(guān)解讀，確立政府索賠制度的理由主要有三：一是實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)，克服“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困境;二是彌補(bǔ)現(xiàn)行法律中國有自然資源受損后沒有具體索賠主體的缺失;三是履行政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)，保護(hù)和改善人民群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境。（ 參見《破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉》，載《中國應(yīng)急管理》2015年第12期，第31頁。）細(xì)加斟酌不難發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)理由隱含了一個(gè)基本預(yù)設(shè)，即生態(tài)環(huán)境損害在現(xiàn)行法律框架內(nèi)難以得到（充分的）救濟(jì)，無法落實(shí)“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”的精神，因此需要確立政府索賠制度，以填補(bǔ)法律漏洞。

法律漏洞有真假之分。德國學(xué)者拉倫茨將法律本欲達(dá)到的調(diào)整意圖稱為“計(jì)劃”，法律漏洞則是法律體系中“違反計(jì)劃的不圓滿性”。（ 參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第251頁。）是否構(gòu)成法律漏洞，“應(yīng)視此種未規(guī)定的事項(xiàng)是否違反了法律規(guī)范的目的，以及是否立法者出于立法技術(shù)等方面的考慮而有意不設(shè)置條文而定?！保?參見劉忠友訴江西省福振路橋建筑工程有限公司等建設(shè)工程合同糾紛案，最高人民法院（2017）民再287號(hào)民事判決書。）就此而言，前述解讀似乎認(rèn)為，現(xiàn)行法律未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償作出規(guī)定，違反了《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)“損害擔(dān)責(zé)”的立法意圖。然而，這種解讀忽略了一個(gè)關(guān)鍵性與前提性的問題：生態(tài)環(huán)境損害是否屬于現(xiàn)行法律“未規(guī)定的事項(xiàng)”？

一般而言，對(duì)于某種損害，無外乎通過民事、行政或刑事手段加以救濟(jì)，生態(tài)環(huán)境損害亦不例外。因此，若論證政府索賠是為填補(bǔ)漏洞而生，首先需要論證現(xiàn)行制度體系在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)的不周延性。對(duì)此，學(xué)理和實(shí)務(wù)主要從民事與行政兩個(gè)層面加以論證。在民事層面，論者認(rèn)為，現(xiàn)行由民事法律、環(huán)境法律等構(gòu)成的環(huán)境損害賠償體系，主要側(cè)重于對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)損害的賠償，除海洋生態(tài)環(huán)境損害等個(gè)別領(lǐng)域外，尚缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南到y(tǒng)規(guī)定。（參見王金南：《實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任》，載《中國環(huán)境報(bào)》2015年12月4日，第2版。）在行政方面，論者主張，無論是處罰或是強(qiáng)制救濟(jì)措施，行政機(jī)關(guān)施加給污染者的責(zé)任都不包括強(qiáng)制要求其支付修復(fù)生態(tài)的費(fèi)用，因此需要政府索賠加以彌補(bǔ)。（ 參見梅宏、胡勇：《論行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當(dāng)性與可行性》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期，第82-83頁。）

問題是，私法未就生態(tài)環(huán)境損害作出規(guī)定，是否構(gòu)成法律漏洞，尚須加以甄別。傳統(tǒng)私法的功能在于保障私人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但由于作為公共物品的生態(tài)環(huán)境難以為私人所有，故生態(tài)環(huán)境損害也就難以作為私法中的損害加以救濟(jì)。正如馮·巴爾教授所指出的那樣，“如果既承認(rèn)受污染的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)損失賠償請(qǐng)求權(quán)，又對(duì)當(dāng)?shù)厮芯用褚蛑脖缓蛣?dòng)物群體的破壞而遭受的生活樂趣之喪失給予金錢賠償，侵權(quán)行為法就會(huì)損害受其調(diào)整的私法主體并最終摧毀其所歸屬的私法體系?！保?[德]克雷斯蒂安·馮·巴爾：《歐洲比較侵權(quán)行為法（下卷）》，焦美華譯，法律出版社2001年版，第1-2頁。）因此，以侵權(quán)法為代表的私法體系未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償作出安排，本質(zhì)上還是立法者基于私法的規(guī)范目的作出的有意缺漏，實(shí)際上也宣告了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)并非私法的任務(wù)。正是由于生態(tài)環(huán)境損害在傳統(tǒng)私法語境下僅屬于“事實(shí)上的損害”，為使其上升為“法律上的損害”，我國已經(jīng)修改《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》，先后確立了社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度，并擬在民法典中正式將之確立為侵權(quán)法上的損害。問題是，在已能通過公益訴訟救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，尤其是賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟的情形下，為何要再行確立政府索賠制度？

從公法層面來看，也很難說在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)上存在漏洞。依據(jù)《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，還應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令，并在當(dāng)事人不履行行政處罰和行政命令確定的義務(wù)時(shí)采取行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。（ 參見《行政處罰法》第23條;《行政強(qiáng)制法》第34條。）據(jù)此，考察公法在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害上是否存在漏洞，顯然不能單純以行政處罰作為衡量基準(zhǔn)。如果立法已經(jīng)規(guī)定了當(dāng)事人的治理和修復(fù)義務(wù)，并賦予行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人不履行此種義務(wù)時(shí)的強(qiáng)制權(quán)力，此時(shí)再確立政府針對(duì)同一損害的民事索賠權(quán)，應(yīng)如何解釋這種 “兩權(quán)”集于一身時(shí)政府的角色定位？

對(duì)上述關(guān)鍵問題的界定不明，業(yè)已引發(fā)理論和實(shí)務(wù)上的極大分歧。例如，對(duì)于政府與賠償義務(wù)人達(dá)成之磋商協(xié)議的性質(zhì)，大致有民事協(xié)議說、行政協(xié)議說、非公非私說等觀點(diǎn);（ 參見黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，載《政法論叢》2017年第1期，第14-18頁。）對(duì)于政府索賠訴訟之性質(zhì)，又有私益訴訟說、公益訴訟說、國益訴訟說等爭(zhēng)議。（ 參見何軍、劉倩、齊霽：《論生態(tài)環(huán)境損害政府索賠機(jī)制的構(gòu)建》，載《環(huán)境保護(hù)》2018年第5期，第20-24頁。）從實(shí)踐來看，本項(xiàng)改革的推進(jìn)也較為緩慢，在兩年試點(diǎn)期內(nèi)，七個(gè)試點(diǎn)省市僅申報(bào)了27起案例，（ 參見於方：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革任重道遠(yuǎn)》，載《中國環(huán)境報(bào)》2017年12月19日，第3版。）實(shí)際完成者不到半數(shù)，有些案例甚至不屬于政府索賠的范疇。（ 如云南報(bào)送的4起試點(diǎn)案例中，就有2起是檢察民事公益訴訟案件。）這種狀況，折射出學(xué)理和實(shí)務(wù)界對(duì)政府索賠制度的性質(zhì)及其在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度體系中的定位還存在較大分歧，在該制度行將進(jìn)行立法或修法的背景下，厘清這些分歧的根源與癥結(jié)，理順各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度的適用銜接關(guān)系，尤為必要與必須。

二、私法思維主導(dǎo)下政府索賠制度的邏輯和經(jīng)驗(yàn)困境

生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)被認(rèn)為是自然資源國家所有權(quán)。（ 如最高人民法院將之稱為“政府基于國家自然資源國家所有權(quán)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，參見《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用 為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)[2016]12號(hào)）。）其形式邏輯為：國家對(duì)特定自然資源享有所有權(quán)——國家所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使——國務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府進(jìn)行索賠——省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體索賠工作。觀其本質(zhì)，則是利用生態(tài)價(jià)值與資源價(jià)值附著于同一環(huán)境要素（如水體）的事實(shí)，將生態(tài)環(huán)境損害等量代換為自然資源損害，以通過能夠“確權(quán)”的自然資源來保護(hù)“無主”的生態(tài)環(huán)境。（ 參見張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期，第17頁。）很明顯，這是一種典型的私法邏輯和私法表述，在此邏輯下，政府索賠不過是激活“休眠”的國家所有權(quán)行使機(jī)制：地方政府作為國務(wù)院授權(quán)的賠償權(quán)利人，在國有自然資源受損時(shí)，可以就賠償事宜與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，并在磋商不成時(shí)提起民事訴訟。但是，這一運(yùn)用私法手段解決公共損害的嘗試，在法律邏輯和經(jīng)驗(yàn)上尚難以得到圓滿解釋。

（一）自然資源國家所有權(quán)作為政府索賠的法理基礎(chǔ)存在邏輯障礙

自然資源國家所有權(quán)是近年來引起憲法、民法和環(huán)境法等學(xué)科熱烈爭(zhēng)議的話題。自然資源國家所有權(quán)到底是公權(quán)還是私權(quán)，如何理解憲法、物權(quán)法中自然資源國家所有的規(guī)范效力，學(xué)界仍莫衷一是。以此充滿爭(zhēng)議的權(quán)利導(dǎo)出政府的民事索賠權(quán)，難免導(dǎo)致政府索賠面臨“先天不足、后天失調(diào)”的危險(xiǎn)。

一是自然資源國家所有權(quán)作為政府索賠的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)存在先天不足。若將生態(tài)環(huán)境損害納入私法調(diào)整，須以生態(tài)環(huán)境要素可以特定化為物權(quán)的客體為前提。作為物權(quán)客體的“物”，需要具備特定性與獨(dú)立性，可以彼此區(qū)分從而在法律上設(shè)定所有權(quán)。 “綿延之土地雖在形式上或物理上本非獨(dú)立之物，但依社會(huì)經(jīng)濟(jì)觀念，仍可依人為方式予以劃分，并進(jìn)行登記造冊(cè)，從而在各該地塊上分別成立物權(quán);土地中之礦物本為土地之部分，但法律特別規(guī)定將其自土地所有權(quán)中分立為國家所有，人民僅得于取得礦業(yè)權(quán)后采掘之;水面亦得為所有權(quán)之客體?！保?謝在全：《民法物權(quán)論（上）》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第15頁。）土地上栽種的植物屬于土地的重要組成部分，因此對(duì)土地上樹木的破壞構(gòu)成對(duì)土地所有權(quán)的干涉;野生動(dòng)物屬于“土地的生態(tài)結(jié)構(gòu)意義上的組成部分”，土地為其提供了一定的生存空間，因此動(dòng)物也被劃分到受私法保護(hù)的土地所有權(quán)項(xiàng)下。參見

[德]馮·巴爾：《大規(guī)模侵權(quán)損害責(zé)任法的改革》，賀栩栩譯，中國法制出版社2010年版，第78-79頁。）故在土地、礦產(chǎn)、水體、動(dòng)植物上設(shè)定所有權(quán)，可以說是各國通例，我國亦然。但是，并非所有環(huán)境要素都可以轉(zhuǎn)化為資源所有權(quán)的客體，如大氣就屬于典型的公共物品，難以特定化為所有權(quán)的客體;也并非所有的自然資源均屬于國有，如土地上就存在國家和集體的二元所有制。從我國現(xiàn)實(shí)來看，生態(tài)環(huán)境損害更多是發(fā)生在集體所有的土地上，此時(shí)顯然不屬于“國有自然資源受損”的情形。如果允許國務(wù)院授權(quán)地方政府代表全民基于自然資源國家所有權(quán)提出索賠，邏輯上也應(yīng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織代表全體村民基于自然資源集體所有權(quán)提出索賠，否則，政府難以對(duì)集體土地上發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠。

二是依據(jù)自然資源國家所有權(quán)導(dǎo)出政府民事索賠存在后天失調(diào)。傳統(tǒng)所有權(quán)的私法權(quán)能可以促進(jìn)自然資源的有效利用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但在防止資源壟斷、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)資源利益共享等領(lǐng)域，難以發(fā)揮作用，甚至可能與此背道而馳。（ 參見葉榅平：《自然資源國家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2016年第3期，第6頁。）例如，若依私法邏輯，代表國家行使資源所有權(quán)的地方政府不僅可以選擇實(shí)現(xiàn)資源效益的最大化（如出讓土地興建排污企業(yè)），還可以在責(zé)任人造成自然資源損害時(shí)選擇放棄索賠。也即是說，是否進(jìn)行索賠是政府可以“處分”的權(quán)利，而非其必須履行的法定職責(zé);通過索賠獲得的賠償金，也可以作為自然資源的經(jīng)濟(jì)損失納入國庫，無須用于受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與治理。這一邏輯顯然不符合政府索賠制度的建制功能，同時(shí)也反映出不能以純粹私法觀念來理解國家所有權(quán)。正如有學(xué)者所指出的那樣， “自然資源國家所有權(quán)不能簡(jiǎn)單認(rèn)為是國家通過占有自然資源而直接獲取其中的利益，而首先應(yīng)理解為國家必須在充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用基礎(chǔ)上，通過使用負(fù)責(zé)任的規(guī)制手段，包括以建立國家所有權(quán)防止壟斷為核心的措施，以確保社會(huì)成員持續(xù)性共享自然資源……如果將民法上的所有權(quán)概念簡(jiǎn)單移植到憲法中來，則會(huì)將民法所有權(quán)蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)理性和逐利沖動(dòng)取代憲法上‘國家所有預(yù)設(shè)的責(zé)任、約束和國家保護(hù)義務(wù)?！保?王旭：《論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國法學(xué)》2013年第6期，第7頁。）再者，如果政府索賠作為一項(xiàng)可處分的權(quán)利，在政府應(yīng)當(dāng)提起索賠而未提起的情況下，也無法通過行政公益訴訟制度予以監(jiān)督。

由比較法觀之，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革參照的美國，雖然直接采用了“自然資源損害賠償”（natural resources damage）的概念，但其法理基礎(chǔ)并非自然資源所有權(quán)，而是公共信托原則。（ 參見Karen Bradshaw， Settling for Natural Resource Damages， 40 Harvard Environmental Law Review 211，230 （2016）.）之所以采用公共信托原則，恰在于傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論主要關(guān)注自然資源的經(jīng)濟(jì)面向，忽視自然資源對(duì)于增進(jìn)國民福祉、維護(hù)公共利益的功能。（ 參見Joseph Sax， The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law： Effective Judicial Intervention， 68 Michigan Law Review 471，471-479（1970）.）公共信托原則作為自然資源損害賠償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)和法律依據(jù)，使得自然資源損害賠償制度可以超越所有權(quán)類型的限制，不必受到私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的束縛。例如，依據(jù)《超級(jí)基金法》提出的損害賠償并不限于政府擁有的資源，對(duì)于私人所有的資源，只要政府通過管制、管理或者其他方式進(jìn)行了實(shí)質(zhì)控制，就可以視為由政府“所有、管理、受托、附屬或者以其他方式控制”，進(jìn)而適用自然資源損害賠償制度。（ 參見42 U.S.C. § 9607.）譬如說，如果州法規(guī)定公眾可以進(jìn)入私人所有的潮汐土地，對(duì)該土地上發(fā)生的自然資源損害，州政府就可以依據(jù)《超級(jí)基金法》提出賠償。（ 參見Lioyd Landreth & Kevin Ward， Natural Resource Damages： Recovery under State Law Compared with Federal Laws， 20 Environmental Law Reporter News & Analysis 10134（1990）.）如果受托人沒有提起索賠，公民和社會(huì)組織可以提起公民訴訟督促其履行職責(zé)。參見美國自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)中國環(huán)境法項(xiàng)目：《自然資源損害救濟(jì)體系：美國經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國的啟示》，載《中國環(huán)境法治（2014年卷·下）》，法律出版社2014年版，第182頁。）

（二）政府民事索賠機(jī)制與行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制存在適用沖突

從法理上講，同一損害行為引發(fā)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任可以并存，同一責(zé)任體制內(nèi)部的不同責(zé)任形式也可以并存，故《改革方案》明確指出：“賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任?！蓖瑫r(shí)，在民事責(zé)任框架中，還可能發(fā)生因同一生活事實(shí)受不同責(zé)任規(guī)范調(diào)整而發(fā)生責(zé)任規(guī)范并存（競(jìng)合）現(xiàn)象，此時(shí)，為了防止重復(fù)賠償，通常會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的制度安排。（ 參見張家勇：《中國法民事責(zé)任競(jìng)合的解釋論》，載《交大法學(xué)》2018年第1期，第5頁。）問題在于，針對(duì)同一生態(tài)環(huán)境損害，同一行政機(jī)關(guān)可否選擇通過不同的責(zé)任體制（民事、行政）實(shí)現(xiàn)同一規(guī)范目標(biāo)（生態(tài)環(huán)境修復(fù)）？

要回答這一問題，首先需要厘清政府民事索賠與行政監(jiān)管的規(guī)范目標(biāo)是否相同。根據(jù)《改革方案》，政府索賠適用于因賠償義務(wù)人違反法律法規(guī)造成生態(tài)環(huán)境損害的情形，根據(jù)修復(fù)優(yōu)先原則，賠償義務(wù)人應(yīng)優(yōu)先對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，無法修復(fù)時(shí)再進(jìn)行金錢賠償。這一過程，恰是對(duì)以恢復(fù)原狀為原則、賠償損失為例外的傳統(tǒng)損害賠償法理念的貫徹和具體化。

但如前所述，在建立政府索賠制度之前，我國已經(jīng)存在針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行預(yù)防和矯正的公法機(jī)制。盡管《環(huán)境保護(hù)法》并未建立一般性的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度，但《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》《水土保持法》等單行立法業(yè)已作出規(guī)定。（ 僅《噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》《漁業(yè)法》等少數(shù)立法未作規(guī)定，原因是這些領(lǐng)域不存在生態(tài)環(huán)境損害或者難以進(jìn)行修復(fù)。如大氣污染往往是一種復(fù)合型、擴(kuò)散型污染，難以將之歸于單一責(zé)任人，且大氣環(huán)境受氣候等因素影響較大，具體修復(fù)方案往往不具有可行性;噪聲污染、電磁輻射等屬于擬制型污染，并未對(duì)環(huán)境本身造成損害;漁業(yè)資源損害主要是財(cái)產(chǎn)損害，涉及漁業(yè)資源的生態(tài)損害主要是水污染損害，故《漁業(yè)法》第47條直接規(guī)定：造成漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境破壞或者漁業(yè)污染事故的，依照《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定追究法律責(zé)任。）其共同特征是，對(duì)于行為人違法造成的生態(tài)環(huán)境損害，主管部門可以通過責(zé)令限期治理或恢復(fù)的行政命令手段予以實(shí)現(xiàn)。如果違法者拒絕治理或者沒有治理能力，主管部門可以指定具備治理能力的人代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，（ 這些規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)《行政強(qiáng)制法》第50條（一般代履行）和第52條（立即代履行）等規(guī)定的重申。）從而確立了“行政命令+代履行”的行政應(yīng)對(duì)模式。

按照文義理解，只要具有治理或者修復(fù)的可能性，均可通過上述行政程序加以解決，除非損害根本缺乏可修復(fù)性，無法作出責(zé)令限期采取治理或修復(fù)措施的行政命令。就此而言，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害，與政府索賠規(guī)范對(duì)象相同的是行政命令，而非行政處罰。由此，討論行政執(zhí)法與民事索賠是否發(fā)生責(zé)任競(jìng)合，所關(guān)注者不應(yīng)是民事索賠與行政處罰是否沖突，因?yàn)槎吖δ懿煌?，自然互不沖突。問題的關(guān)鍵在于，民事索賠與“行政命令+代履行”模式能否并存，進(jìn)而以責(zé)任競(jìng)合由地方政府選擇行使，尚須加以考量。從實(shí)踐來看，各地試點(diǎn)過程中均未考察生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)能否通過行政程序加以實(shí)現(xiàn)，而是直接回避了二者可能的適用沖突。但在學(xué)理上有學(xué)者主張，地方政府及其行政部門既可以選擇通過開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟來追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，又可以選擇以履行行政職責(zé)的方式來追究相關(guān)責(zé)任方的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，如何選擇取決于地方政府及其行政部門的自由裁量。（ 參見王小鋼、宋麗蓉：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察公益訴訟》，載《中華環(huán)境》2018年第6期，第25頁。）《土壤污染防治法（草案二次審議稿》也曾規(guī)定了并行機(jī)制：一方面，主管部門有權(quán)責(zé)令土壤污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人采取調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管控措施、修復(fù)和后評(píng)估等措施，拒不改正的，主管部門可啟動(dòng)代履行機(jī)制，所需費(fèi)用由土地污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人承擔(dān)，拒不承擔(dān)的，依法強(qiáng)制執(zhí)行;另一方面，因土壤污染對(duì)環(huán)境造成重大損害的，主管部門可代表國家提起損害賠償訴訟。（參見《土壤污染防治法（草案二次審議稿）》第84條、第88條。該法正式通過時(shí)取消了提起訴訟的規(guī)定。）

然而，根據(jù)行政法治原理，行政職權(quán)具有不可處分性，行政職權(quán)不僅表現(xiàn)為法律上的支配力，而且還包含著法律上的職責(zé)，是權(quán)力與職責(zé)的統(tǒng)一體。作為法定職責(zé)的要求，就是行政主體不得自由處分行政職權(quán)，必須依法行使。因此，行政主體不得隨意放棄或者拋棄行政職權(quán)，否則構(gòu)成行政不作為。（ 參見周佑勇：《行政法基本原則研究》，武漢大學(xué)出版社2005年版，第171頁。）這意味著，當(dāng)發(fā)生水污染或者土壤污染損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令污染者消除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境，并視情形采取代履行措施。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)不僅沒有進(jìn)行民事索賠的權(quán)利，反倒可能因?yàn)槲绰男猩鲜龇ǘ氊?zé)而構(gòu)成行政不作為，并成為行政（公益）訴訟的被告。

從比較法角度看，兩大法系并無生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法與民事索賠并存的立法例，各國家或地區(qū)往往根據(jù)本國或本地區(qū)的法律傳統(tǒng)擇一從之，不會(huì)發(fā)生行政執(zhí)法與民事索賠的沖突。例如，美國將生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)劃分為兩個(gè)階段：第一階段是在損害發(fā)生后，由聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署采取應(yīng)急和清理等補(bǔ)救措施，主要包括下發(fā)違法通知書，或者作出要求違法者清理污染場(chǎng)址的行政守法令（可能包括民事罰款），并對(duì)違法者未遵守法律法規(guī)、行政命令的行為或者未償付清理污染的費(fèi)用而提起執(zhí)法之訴（civil administrative procedure）;（ 參見Enforcement Basic Information， US EPA， https：//www.epa.gov/enforcement/enforcement- basic-information，2019年10月15日訪問。）第二階段則是由自然資源受托人對(duì)前一階段未能解決的自然資源損害進(jìn)行索賠，賠償金不能納入公共財(cái)政，只能由受托人用于修復(fù)受損的自然資源。（ 參見Karen Bradshaw， Settling for Natural Resource Damages， 40 Harvard Environmental Law Review 211，219 （2016）.）受托人包括聯(lián)邦、州、印第安部落或外國政府，其中，聯(lián)邦受托人主要是自然資源主管部門，如農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、內(nèi)政部、能源部、國防部等，但不包括環(huán)境保護(hù)署，環(huán)境保護(hù)署的角色僅限于通知和協(xié)調(diào)受托人進(jìn)行索賠。（ 參見Natural Resource Damages： A Primer， US EPA， https：//www.epa.gov/superfund/natural-resource-damages-primer，2019年10月20日訪問。）

歐盟生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)則呈現(xiàn)出由私法責(zé)任向公法應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。（ 參見Emanuela Orlando， From Domestic to Global？：Recent Trends in Environmental Liability from a Multi-level and Comparative Law Perspective， 24 Review of European， Comparative & International Environmental Law 251，290（2015）.）最初，歐盟試圖在私法框架內(nèi)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，如歐盟1993年發(fā)布的《關(guān)于救濟(jì)環(huán)境損害的綠皮書》探討了通過民事責(zé)任救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的效用和路徑問題，（ 參見Communication from the Commission to the Council and Parliament and the Economic and Social Committee： Green Paper on Remedying Environmental Damage， COM （93） 47 final， Brussels， 14 May， 1993.）但2000年發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境責(zé)任的白皮書》則認(rèn)可了政府在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)的首要責(zé)任，（ 參見White Paper on Environmental Liability， COM （2000） 66 final， 9 February， 2000.）并在2004年通過的《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》中規(guī)定了責(zé)任人的預(yù)防和補(bǔ)救義務(wù)以及主管機(jī)關(guān)的權(quán)力與職責(zé)。（ 參見Directive 2004/35/EC of 21 April 2004 on Environmental Liability with Regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage， [2004] OJ L143/56.） 歐盟成員國于2010年7月全部完成了對(duì)指令的轉(zhuǎn)化立法工作，其具體做法則因各國行政與司法體制的不同而有所差異。（ 參見European Parliament Resolution of 26 October 2017 on the Application of Directive 2004/35/EC （the “ELD”） （2016/2251（INI））.）例如，德國2007年制定的《環(huán)境損害預(yù)防和補(bǔ)救法》明確規(guī)定了責(zé)任人應(yīng)履行的義務(wù)，包括信息報(bào)送義務(wù)、危害防止義務(wù)、恢復(fù)義務(wù)、費(fèi)用負(fù)擔(dān)義務(wù)等，主管部門需要確保責(zé)任人履行這些義務(wù)，并審查責(zé)任人提出的修復(fù)方案。若主管部門未履行監(jiān)管職責(zé)，利害關(guān)系人和特定環(huán)保團(tuán)體可以提起行政訴訟。（ 參見Umweltschadensgesetz vom 10. Mai 2007 （BGBl. I S. 666）， §4， §5， §7， §8， §9， §10， §11.）責(zé)任人不履行修復(fù)義務(wù)或者金錢給付義務(wù)的，主管部門可以自行采取執(zhí)行措施。（ 如德國《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》第10條規(guī)定：如果一項(xiàng)行政行為要求義務(wù)人履行某種行為而義務(wù)人未履行，則在這種行為可以由他人代其履行的情況下，行政機(jī)關(guān)可以委托他人履行，費(fèi)用由義務(wù)人承擔(dān)。參見李升、莊田園：《德國行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式與程序介紹》，載《行政法學(xué)研究》2011年第4期，第132頁。）就此而言，德國實(shí)際上形成了以私法責(zé)任為主導(dǎo)的《環(huán)境責(zé)任法》和以公法責(zé)任為主導(dǎo)的《環(huán)境損害預(yù)防和補(bǔ)救法》分別對(duì)傳統(tǒng)損害和生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行規(guī)范的模式，同樣不會(huì)發(fā)生行政執(zhí)法與民事索賠疊床架屋、相互沖突的問題。

制度移植和借鑒不僅要“觀其名”，還要“察其實(shí)”，方可得其真意，引為鏡鑒。兩大法系最初之所以沿用傳統(tǒng)民事責(zé)任制度來應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害，并不在于民事責(zé)任的有效性，而是因?yàn)楝F(xiàn)代意義上的環(huán)境法在20世紀(jì)六七十年代產(chǎn)生之前，政府部門不具有管制環(huán)境問題的權(quán)力。到環(huán)境法發(fā)展到管制立法占主導(dǎo)地位之后，英美法系囿于其民事、行政不分的體制仍然沿用“民事”訴訟的形式，大陸法系多數(shù)則基于公私法劃分的傳統(tǒng)改由公法手段應(yīng)對(duì)環(huán)境損害。典型如意大利，其第349/1986號(hào)法律建立了類似于我國的政府民事索賠制度，但在歐盟環(huán)境責(zé)任指令通過以后，這一立法已經(jīng)為第152/2006號(hào)法律（即意大利環(huán)境法典）取代，后者建立了一種公法導(dǎo)向的環(huán)境損害責(zé)任制度。（ 參見Report from the Italian Government to the European Commission Pursuant to Article 18（1） of Directive 2004/35/EC， European Parliament（A8-0297/2017）， http：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2017-0297_EN.html，2019年10月31日訪問。） 無論是英美還是歐陸，都不存在同一行政機(jī)關(guān)既有行政執(zhí)法權(quán)又有民事索賠權(quán)的情形。因此，要考察建立民事索賠的必要性與可行性，首先需要將之與行政執(zhí)法的邊界區(qū)分開來，即為何在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)上由私法責(zé)任走向公法責(zé)任，以及在公法責(zé)任占主導(dǎo)的情況下，私法責(zé)任的形式是否還有存在的空間。

三、公法責(zé)任應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)狀與局限

從法律演進(jìn)的角度考察，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)由私法責(zé)任走向公法責(zé)任，一方面，是因?yàn)?/p>

建立于民事權(quán)益侵害上的私法責(zé)任難以應(yīng)對(duì)具有公地悲劇屬性的生態(tài)環(huán)境損害;另一方面，是因?yàn)楝F(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展歷程，實(shí)際上就是由沿用傳統(tǒng)的民刑法走向公法管制占主導(dǎo)的過程。就我國而言，盡管一些單行環(huán)境立法已經(jīng)將生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為一項(xiàng)公法責(zé)任，但這些規(guī)定能否實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的要求，尚須進(jìn)一步考察，在此基礎(chǔ)上，方能對(duì)政府索賠制度的優(yōu)化路徑進(jìn)行抉擇。

（一）生態(tài)環(huán)境損害公法責(zé)任的緣起及其在我國法中的表現(xiàn)

通常認(rèn)為，環(huán)境、自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)屬于公眾共用物（commons），不能對(duì)其進(jìn)行排他性、支配性的所有或使用。（ 參見蔡守秋：《從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期，第6頁。）早在兩千多年前，亞里士多德就指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是受人照顧最少的事物。人們關(guān)懷著自己的所有，卻忽視公共的事物。對(duì)于公共的一切，他至多只留心其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！保?參見[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1983年版，第48頁。）這一論斷幾乎完美概括了生態(tài)環(huán)境損害在傳統(tǒng)法律體系尤其是私法中的地位：只有將生態(tài)環(huán)境要素轉(zhuǎn)化為具有資源和經(jīng)濟(jì)屬性的物權(quán)客體，進(jìn)而適用民法中的防御請(qǐng)求權(quán)和損害賠償請(qǐng)求權(quán)，才能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行間接的、部分的救濟(jì)。但此時(shí)生態(tài)環(huán)境損害背后涉及的利益不過是人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的“反射利益”，當(dāng)事人主張的損害賠償，本質(zhì)上是對(duì)其人身、財(cái)產(chǎn)損害的賠償，其關(guān)注的不過是生態(tài)環(huán)境要素上附著的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而已。更為關(guān)鍵的是，這種間接救濟(jì)模式實(shí)際上建立在一種還原主義的觀念之上，將整體生態(tài)環(huán)境還原為具體的環(huán)境要素，進(jìn)而在物理形態(tài)上或者依照社會(huì)經(jīng)濟(jì)觀念將之劃分為特定的、獨(dú)立的物。然而，生態(tài)系統(tǒng)作為一種復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，整體性和不可分性恰是其最重要的特色，采取還原主義的救濟(jì)模式，注定“只見樹木、不見森林”，雖然能對(duì)個(gè)體損害進(jìn)行一定程度的彌補(bǔ)，卻難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的有效填補(bǔ)。

其背后的法理在于，在近代以保障自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的法律框架下，環(huán)境問題被視為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“必要的惡”，私法應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的重心并不在于對(duì)污染受害者的救濟(jì)，毋寧強(qiáng)調(diào)行為人的排放自由。因此，在相鄰法制下強(qiáng)調(diào)鄰人的容忍義務(wù)，在侵權(quán)體系下，只有在因過錯(cuò)造成人身、財(cái)產(chǎn)損害時(shí)方成立侵權(quán)責(zé)任。公法也是將自由的市民社會(huì)作為理想，盡量避免對(duì)市民社會(huì)施加過多干涉和對(duì)市民自由進(jìn)行抑制，由此形成了限制行政權(quán)啟動(dòng)的法理，其本質(zhì)上都是依據(jù)以個(gè)人責(zé)任為基礎(chǔ)的市民法原理來尋求事態(tài)的解決，原則上不得以公權(quán)力介入來隨便混淆個(gè)人責(zé)任原則。（ 參見[日]原田尚彥：《環(huán)境法》，于敏譯， 法律出版社1999年版，第7頁。）

二戰(zhàn)以后，面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題與日漸顯現(xiàn)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，以相鄰關(guān)系和過失侵權(quán)為核心的私法責(zé)任體系在應(yīng)對(duì)大規(guī)模累積性公害面前捉襟見肘。盡管侵權(quán)法通過修正歸責(zé)原則和降低因果關(guān)系舉證難度向受害者進(jìn)行傾斜，但在具有整體與交互性、風(fēng)險(xiǎn)與不確定性以及時(shí)空大尺度性等特征的環(huán)境侵害面前，這種以個(gè)體性、事后性救濟(jì)為特征的責(zé)任體制對(duì)尚未轉(zhuǎn)化為特定人身、財(cái)產(chǎn)損害的情形顯然無能為力。面對(duì)此境，人們開始呼吁環(huán)境保護(hù)應(yīng)成為國家的基本目的和任務(wù)，依靠公共手段預(yù)防和阻止環(huán)境危害。故從20世紀(jì)70年代開始，各國廣泛采取公法規(guī)制模式，設(shè)立專責(zé)機(jī)關(guān)、制定命令與控制規(guī)范，并對(duì)違反者施以懲處，行政管制由此成為環(huán)境法的重心和主導(dǎo)，侵權(quán)機(jī)制則逐漸退居“二線”，主要發(fā)揮“查缺補(bǔ)漏”的兜底作用。（ 參見張寶：《環(huán)境規(guī)制的法律構(gòu)造》，北京大學(xué)出版社2018年版，第72-73頁。）無論是作為大陸法系代表的德國，還是作為英美法系代表的美國，都進(jìn)行了大量環(huán)境立法，授權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)行管制。其共同預(yù)設(shè)是，在現(xiàn)代環(huán)境國家理念下，各公共機(jī)構(gòu)應(yīng)分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的公共任務(wù)，且基于職權(quán)分工和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，行政部門對(duì)環(huán)境公共利益負(fù)有首要的實(shí)施責(zé)任。（ 參見陳慈陽：《環(huán)境永續(xù)過程中之法制缺漏與新制度之建構(gòu)——以環(huán)境救濟(jì)法典之建構(gòu)為任務(wù)》，載高鴻鈞、王明遠(yuǎn)：《清華法治論衡》（第16輯），清華大學(xué)出版社2012年版，第16-20頁。）為督促行政部門恪盡職守、勤勉履責(zé)，很多國家還進(jìn)一步允許無直接利害關(guān)系的特定主體對(duì)行政部門不正確履行職權(quán)的行為提請(qǐng)司法審查。區(qū)別僅在于，德國基于公、私法劃分的傳統(tǒng)，通過立法為行為人設(shè)定預(yù)防、阻止和修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的義務(wù)以及行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，符合條件的社會(huì)組織有權(quán)提起團(tuán)體訴訟以進(jìn)行監(jiān)督，屬于典型的客觀訴訟;參見吳宇：《德國環(huán)境團(tuán)體訴訟的嬗變及對(duì)我國的啟示》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第2期，第156-158頁。）美國沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法和行政訴訟程序，因此呈現(xiàn)出“官告民”的“民事訴訟”樣態(tài)，如果行政機(jī)關(guān)未勤勉履行職責(zé)，公民訴訟也是以“民事訴訟”形式呈現(xiàn)出來，且可以選擇以行政機(jī)關(guān)或責(zé)任人作為被告。（ 參見Allan Kanner & Mary Ziegler， Understanding and Protecting Natural Resources， 17 Duke Environmental Law & Policy Forum 119，134-135（2006）.）

我國一開始就將公法手段作為解決環(huán)境問題的主導(dǎo)手段。1978年《憲法》已規(guī)定了“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”;1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定了“國務(wù)院和所屬各部門、地方各級(jí)人民政府必須切實(shí)做好環(huán)境保護(hù)工作”，將環(huán)境保護(hù)作為國家和政府應(yīng)承擔(dān)的一項(xiàng)基本任務(wù)。經(jīng)過40年的發(fā)展，我國建立了較為完善的環(huán)境法制體系，其中，行政執(zhí)法是體系最為龐大、最為核心的手段，其基本流程大體為：通過制定禁止或限制性規(guī)范、設(shè)定環(huán)境許可、進(jìn)行監(jiān)督檢查并以行政懲處作為后盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防和矯正。

從義務(wù)人角度而言，《環(huán)境保護(hù)法》第6條第1款規(guī)定了“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”;作為抽象義務(wù)的具體化，第42條規(guī)定了經(jīng)營者防治污染和其他公害的義務(wù)，第30條規(guī)定了經(jīng)營者開發(fā)利用自然資源應(yīng)當(dāng)保障生態(tài)安全，制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施。同時(shí)，第6條第3款規(guī)定了經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任，這里的“損害”可以解讀為包括人身財(cái)產(chǎn)損害和生態(tài)環(huán)境損害。但從對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任來看，該法規(guī)定的公法責(zé)任僅體現(xiàn)為監(jiān)管部門可以對(duì)經(jīng)營者的違法行為或后果進(jìn)行行政處罰，并未賦予其責(zé)令責(zé)任人對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行治理和修復(fù)的一般性權(quán)力;對(duì)于責(zé)任人造成的生態(tài)環(huán)境損害，只能通過民事公益訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)。

然而，我國環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐往往更注重行政處罰尤其是罰款，“以罰代治”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。針對(duì)責(zé)任人不履行修復(fù)責(zé)任的行為，鮮少適用行政代履行機(jī)制，（ 參見唐紹鈞、蔣云飛：《環(huán)境行政代履行制度：優(yōu)勢(shì)、困境與完善》，載《中州學(xué)刊》2016年第1期，第86頁。）以至于產(chǎn)生了一種普遍的誤解，認(rèn)為公法機(jī)制只能對(duì)責(zé)任人進(jìn)行處罰，無法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)救。這種認(rèn)知，忽略了《行政處罰法》第23條和《環(huán)境行政處罰辦法》第11條關(guān)于主管部門在作出行政處罰的同時(shí)還應(yīng)作出責(zé)令改正命令的要求，以及《行政強(qiáng)制法》關(guān)于責(zé)任人不履行行政機(jī)關(guān)作出的行政決定時(shí)可以適用代履行機(jī)制的規(guī)定，由此認(rèn)為現(xiàn)行法律無法解決生態(tài)環(huán)境損害問題，需要沿用民事責(zé)任體制就顯得順利成章?！睹袷略V訟法》先后確立了社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度，《改革方案》又確立了政府索賠機(jī)制，與此種認(rèn)知不無關(guān)系。這使得我國的環(huán)境責(zé)任體制呈現(xiàn)出既不同于美國的民事責(zé)任模式，又不同于歐陸尤其是德國的公法責(zé)任模式，致生法理困境與適用沖突。

（二）現(xiàn)行法律框架下公法責(zé)任的局限

行文至此，至少可以明確：在水污染和土壤污染等有法律明確規(guī)定的場(chǎng)合，如果適用責(zé)令消除污染、進(jìn)行治理和修復(fù)，就會(huì)排除政府索賠的適用;如果適用政府索賠，則意味著放棄了執(zhí)法責(zé)任，又會(huì)面臨有違職責(zé)法定的問題?；谛姓?quán)優(yōu)位原則，在規(guī)范目標(biāo)相同的情況下（如尋求生態(tài)修復(fù)），公法模式顯然排除民事責(zé)任的適用。但是，從《改革方案》所列賠償范圍來看，我國現(xiàn)行法律規(guī)定的公法責(zé)任似乎還難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的周延應(yīng)對(duì)，主要表現(xiàn)為：

一是公法責(zé)任的適用場(chǎng)域較為有限?，F(xiàn)行法規(guī)定的“責(zé)令修復(fù)+代履行”模式的適用，需要以受損生態(tài)環(huán)境具有可修復(fù)性為前提，修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)到基線狀態(tài)，即將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。（ 參見《最高人民法院關(guān)于關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條;《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱》第3.4條。）鑒于生態(tài)環(huán)境損害的特殊性，在很多情形下，生態(tài)環(huán)境損害難以修復(fù)，或者無法修復(fù)。例如，在大氣或水體受到損害的情形，基于大氣和水體污染的流動(dòng)性和擴(kuò)散性，損害發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)很難責(zé)令義務(wù)人進(jìn)行修復(fù);在森林、生物多樣性等受到損害的情形，由于受損害的林木、動(dòng)植物已經(jīng)滅失，最多只能進(jìn)行替代性修復(fù)。對(duì)于這些難以修復(fù)或者不具有修復(fù)可能性的損害，行政機(jī)關(guān)顯然無法依據(jù)相關(guān)法律作出責(zé)令限期采取治理或修復(fù)措施的行政命令，即便作出責(zé)令修復(fù)的命令，也會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)或技術(shù)不可行而難以實(shí)現(xiàn)。

二是生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失難以通過現(xiàn)行公法責(zé)任機(jī)制得到救濟(jì)。我國參照歐盟做法，將生態(tài)修復(fù)分為基本、補(bǔ)充和補(bǔ)償修復(fù)三種類型，其中，基本修復(fù)是將受損自然資源或服務(wù)恢復(fù)到基線狀態(tài);如果基本修復(fù)不足以達(dá)到效果，則可以進(jìn)行補(bǔ)充修復(fù)，即用相同或者類似的資源或者服務(wù)加以替代;補(bǔ)償修復(fù)則針對(duì)修復(fù)期間的生態(tài)服務(wù)功能損失（期間損害）。（ 參見王小鋼：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)和替代性修復(fù)的概念辨正》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期，第37頁。）在歐盟語境下，上述措施皆非建立在金錢賠償之上，而是通過等量分析的方式進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)救，以充分實(shí)現(xiàn)“污染者負(fù)責(zé)”的目標(biāo)。（ 參見Lucas Bergkamp & Barbara Goldsmith， The EU Environmental Liability Directive： A Commentary， Oxford University Press，2013， pp. 99-100.）但我國《水污染防治法》《土壤污染防治法》等規(guī)定的公法修復(fù)制度，實(shí)際上只包含了基本修復(fù)的內(nèi)容，即由行政機(jī)關(guān)責(zé)令責(zé)任人采取措施，將受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)到基線狀態(tài);對(duì)于生態(tài)環(huán)境難以修復(fù)或造成永久性損害等情形，則無法采取補(bǔ)充或者補(bǔ)償性修復(fù)等替代措施。即便能夠通過基本或者補(bǔ)充修復(fù)措施使受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到基線狀態(tài)，對(duì)于此間存在的期間損害，仍無法通過責(zé)令修復(fù)的方式加以實(shí)現(xiàn)。

三是鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用無法為公法責(zé)任涵蓋。行政機(jī)關(guān)針對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行的監(jiān)測(cè)、檢查、檢驗(yàn)勘測(cè)和鑒定評(píng)估等調(diào)查取證工作，顯然屬于完成行政行為的必要支撐，應(yīng)作為行政執(zhí)法費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)（財(cái)政）負(fù)擔(dān)。但實(shí)踐中很多生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估費(fèi)用動(dòng)輒幾萬、幾十萬乃至上百萬，一些鑒定評(píng)估費(fèi)用甚至高于評(píng)估出的損害數(shù)額，鑒定評(píng)估費(fèi)用已成為橫亙?cè)诃h(huán)境執(zhí)法和訴訟工作中的“攔路虎”，（ 參見楊康：《高昂評(píng)估費(fèi)成湖北環(huán)境公益維權(quán)“攔路虎”》，《湖北日?qǐng)?bào)》2017年5月31日，第2版。）也是導(dǎo)致“以罰代治”“以罰代刑”等現(xiàn)象突出的重要根源。正是由于鑒定評(píng)估費(fèi)用過高，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后，受制于部門執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，主管部門往往不去通過鑒定評(píng)估來核算生態(tài)環(huán)境損害，而是采取適用上較為簡(jiǎn)便易行的行政處罰尤其是罰款手段。從比較法來看，無論是采取民事訴訟外觀的美國，還是采取公法責(zé)任導(dǎo)向的歐盟，均將合理的鑒定評(píng)估等費(fèi)用作為責(zé)任人應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的成本。（ 如《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》第2條將“成本”界定為：“為保障本指令適當(dāng)而有效實(shí)施需要的合理費(fèi)用，包括評(píng)估環(huán)境損害、防治此類損害的顯著威脅、替代性措施的費(fèi)用;數(shù)據(jù)收集費(fèi)用;行政、法律和執(zhí)行費(fèi)用;其他常規(guī)費(fèi)用，如監(jiān)測(cè)和監(jiān)督費(fèi)用等?！眳⒁夾rt.2（16）， Directive 2004/35/EC on Environmental Liability.）

綜上可見，在公法責(zé)任難以適用于不具有修復(fù)可能性或可行性等情形，且難以涵蓋期間損害以及鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用的前提下，得出公法責(zé)任未能貫徹“損害擔(dān)責(zé)”原則進(jìn)而需要進(jìn)行民事索賠的結(jié)論，似乎是邏輯的必需與必然。但若不顧現(xiàn)行公法責(zé)任體系，完全采用私法責(zé)任路徑，政府關(guān)于修復(fù)生態(tài)環(huán)境的訴求又會(huì)與其肩負(fù)的行政職權(quán)發(fā)生重疊與沖突，且在立法已經(jīng)確立檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟的情形下，政府索賠又面臨著必要性質(zhì)疑和適用銜接難題。由此，政府索賠在現(xiàn)行法律框架內(nèi)陷入了進(jìn)退維谷的制度悖論，如何調(diào)適和優(yōu)化，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革需要進(jìn)一步探索的問題。

四、公私法融合視角下政府索賠制度的定位與調(diào)適

（一）生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的SWOT分析

生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)是一個(gè)涉及多項(xiàng)制度、多種責(zé)任的系統(tǒng)工作，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的還原主義應(yīng)對(duì)模式，很難把握生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的全貌。要厘清政府索賠在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度體系中的定位及其可能的調(diào)適路徑，需要秉承系統(tǒng)和體系思維，全面衡量各種救濟(jì)模式的優(yōu)勢(shì)和局限。對(duì)此，可以借用管理學(xué)中的SWOT分析法作為分析工具，將政府索賠制度面臨的內(nèi)部優(yōu)勢(shì)（strength）、劣勢(shì)（weakness）和外部機(jī)會(huì)（opportunity）、威脅（threat）加以列舉，構(gòu)造矩陣模型，并逐一分析，在此基礎(chǔ)上優(yōu)選出適合我國現(xiàn)狀的制度方案。（ SWOT分析又稱態(tài)勢(shì)分析或道斯矩陣，其含義為：將與研究對(duì)象密切相關(guān)的各種主要內(nèi)部優(yōu)勢(shì)（strength）和劣勢(shì)（weakness）、外部機(jī)會(huì)（opportunity）和威脅（threat）等，通過調(diào)查列舉出來，并依照矩陣形式排列，然后用系統(tǒng)分析的思想，將上述各種因素相互組合進(jìn)行排序和分析，從而得出一系列未來發(fā)展的可選擇對(duì)策。參見曹小英：《企業(yè)戰(zhàn)略管理基礎(chǔ)與案例》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2016年版，第31-33頁。）

如表1所示，對(duì)于政府索賠制度面臨的內(nèi)部優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)與威脅，在應(yīng)對(duì)策略上大致有四種選擇：SO策略是繼續(xù)推行現(xiàn)行方案，但由于其并未考慮也難以化解政府索賠制度推行過程中存在的內(nèi)生缺陷，應(yīng)作為調(diào)適的對(duì)象而非可選擇的策略;ST策略指向外部制度的銜接適用，也未涉及內(nèi)生缺陷的化解問題，是下一步需要討論的問題。故生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的調(diào)適路徑，實(shí)際上就是在化解內(nèi)生缺陷的基礎(chǔ)上，如何根據(jù)外部的機(jī)會(huì)和威脅進(jìn)行制度抉擇的問題，即在WO策略和WT策略之間進(jìn)行選擇。

針對(duì)政府兩權(quán)集于一身的悖論以及已經(jīng)建立環(huán)境公益訴訟制度的事實(shí)，WT策略主張建立一般性的經(jīng)營者修復(fù)義務(wù)（包含為修復(fù)支出的鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用）及主管部門的監(jiān)管責(zé)任。WO策略則有兩條路徑：一是將政府索賠限定于窮盡行政執(zhí)法措施仍無法使生態(tài)環(huán)境損害得到救濟(jì)的場(chǎng)合;二是走向完全的私法責(zé)任。盡管完全的私法責(zé)任亦有前例（如環(huán)境民事公益訴訟制度），但如果政府索賠也作為一種完全的私法責(zé)任，則需要修改法律，廢棄已經(jīng)建立的“責(zé)令修復(fù)+代履行”制度，這不僅需要修改《水污染防治法》《土壤污染防治法》《行政強(qiáng)制法》等一系列法律才能實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也有違我國公私法劃分的傳統(tǒng)以及國家權(quán)力分工合作的法理，需要付出極大的制度變革成本。（ 此模式實(shí)際上是將行政機(jī)關(guān)“責(zé)令修復(fù)+行政代履行”轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄔ骸芭袥Q修復(fù)+民事訴訟代履行”，難脫“行政職權(quán)民事化”或者“公法責(zé)任向私法逃逸”之嫌。）由此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，大體上只能在“完全公法責(zé)任化”與“私法責(zé)任兜底化”兩種路徑之間進(jìn)行選擇。

完全公法責(zé)任化在傳統(tǒng)公私法劃分的法理中可以獲得較多支持。其優(yōu)勢(shì)大體可以歸納為以下幾方面：（1）公法責(zé)任契合大陸法系通過私法救濟(jì)傳統(tǒng)損害、通過公法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)展趨勢(shì)，（ 參見侯佳儒：《生態(tài)環(huán)境損害的賠償、移轉(zhuǎn)與預(yù)防：從私法到公法》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期，第22-27頁。）且較符合我國的法制傳統(tǒng)。（2）公法責(zé)任有助于促進(jìn)政府的監(jiān)管職責(zé)歸位，理順行政權(quán)與司法權(quán)在環(huán)境保護(hù)上的關(guān)系。私法責(zé)任的特色是以法院為中心、采取個(gè)案解決的方式對(duì)人身或財(cái)產(chǎn)等私益損害進(jìn)行救濟(jì)，而生態(tài)環(huán)境損害具有擴(kuò)散性、復(fù)雜性、不確定性、不可逆性等特性，宜由公法手段加以應(yīng)對(duì)。況且，如果責(zé)任人污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為適用公法責(zé)任，從邏輯上講，責(zé)任人造成環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的結(jié)果也應(yīng)適用公法責(zé)任。（3）現(xiàn)行法律難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的周延應(yīng)對(duì)，并非公法責(zé)任力所未逮，而是法律漏洞問題，對(duì)此可以通過立法或修法加以解決。例如，針對(duì)期間損害、永久性損害難以為現(xiàn)行“責(zé)令修復(fù)+代履行”機(jī)制涵蓋的問題，既可以借鑒歐盟的實(shí)物修復(fù)模式，將“修復(fù)”區(qū)分為基本修復(fù)、補(bǔ)充修復(fù)和補(bǔ)償修復(fù)，又可以在沿用現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，將不能修復(fù)時(shí)的民事賠償責(zé)任轉(zhuǎn)化為公法責(zé)任，建立責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害制度。（ 參見況文婷、梅鳳喬：《生態(tài)環(huán)境損害行政責(zé)任方式探討》，載《人民論壇》2016年第14期，第116-118頁。）（4）我國環(huán)境法實(shí)施中存在的問題更多不是制度供給不足，而是環(huán)境法未得到有效執(zhí)行與遵守，據(jù)此轉(zhuǎn)向私法責(zé)任，不僅遮蔽了問題的癥結(jié)，還限縮了對(duì)政府環(huán)境責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督的空間，同時(shí)，也很難期望行政執(zhí)法不能解決的問題通過法院就可以得到解決。

單純從法律邏輯角度看，走向完全的公法責(zé)任似乎更符合環(huán)境法治的形式理性。但如果著眼于“從事理講法理”，考慮我國的法治實(shí)踐和情境，完全的公法責(zé)任似乎也難以實(shí)現(xiàn)。其原因在于，《改革方案》作為生態(tài)文明體制改革“1+6”方案的重要組成部分，意味著國家已經(jīng)確立了政府索賠的總體框架，并極有可能在2020年底正式“入法”。在政府索賠似已“板上釘釘”的背景下，宜考慮如何調(diào)適其適用條件，以消除其可能引發(fā)的法理和適用沖突。

就此而言，將政府索賠作為行政執(zhí)法的兜底機(jī)制具有實(shí)質(zhì)上的合理性。原因在于，我國一直不存在嚴(yán)格基于公私法傳統(tǒng)的責(zé)任劃分、由公法“壟斷”生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的做法，并未建立如德國由行政機(jī)關(guān)通過行政程序維護(hù)環(huán)境公益并將法院角色限定為對(duì)環(huán)境行政行為進(jìn)行審查的體制。在我國語境下，在行政執(zhí)法之外還建立了另一條平行的公益保護(hù)渠道——社會(huì)組織提起民事公益訴訟制度。由此，行政權(quán)和司法權(quán)在環(huán)境公益保護(hù)上的角色并未嚴(yán)格遵循大陸法系的傳統(tǒng)，而是更接近于美國做法。相應(yīng)地，針對(duì)政府索賠與行政執(zhí)法的重疊和沖突，同樣可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，將執(zhí)法權(quán)與索賠權(quán)進(jìn)行相對(duì)分割，只有在窮盡行政執(zhí)法手段仍不能解決問題時(shí)，方可啟動(dòng)政府索賠，即作為行政執(zhí)法的補(bǔ)充和兜底，如此可以消除政府兩權(quán)集于一身的悖論。

綜上，SWOT矩陣中WO策略和WT策略的選擇并非簡(jiǎn)單的線性原則，在綜合事理與法理、衡諸現(xiàn)實(shí)與理想的基礎(chǔ)上，WO中的限縮策略在目前改革背景下是較為可行的選擇。接下來的問題，就是考慮如何應(yīng)對(duì)其外部威脅的ST策略。

（二）政府索賠的基本定位與適用銜接

從性質(zhì)來看，限縮的政府索賠并非是自然資源國家所有權(quán)引發(fā)的私法賠償責(zé)任，而是基于《環(huán)境保護(hù)法》第6條關(guān)于政府監(jiān)管責(zé)任以及經(jīng)營者保護(hù)義務(wù)的規(guī)定?！皩?duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，意味著政府必須采取措施保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，并對(duì)未能落實(shí)環(huán)境保護(hù)職責(zé)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。為落實(shí)這一責(zé)任，法律賦予政府及其職能部門廣泛的職權(quán)。針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的損害，政府及其職能部門可以綜合采取行政命令、行政處罰與行政強(qiáng)制等手段進(jìn)行矯正。反之，如果窮盡行政手段仍無法解決問題，作為政府環(huán)境責(zé)任的延伸，可以由政府通過民事訴訟來彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足，以實(shí)現(xiàn)“損害擔(dān)責(zé)”的目標(biāo)。也即是說，政府索賠旨在建立一種“公法性質(zhì)、私法操作”的公共利益保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，來彌補(bǔ)“責(zé)令修復(fù)+代履行”機(jī)制在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)的不足，本質(zhì)上仍然是環(huán)境行政執(zhí)法的延伸和補(bǔ)充，可以視為一種“準(zhǔn)公法責(zé)任”。

政府索賠權(quán)的準(zhǔn)公法責(zé)任性質(zhì)，決定了其啟動(dòng)與索賠的非處分性。因此，從理論上講，責(zé)任人違反法定義務(wù)造成損害的，均應(yīng)進(jìn)行索賠，原則上不應(yīng)局限于“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的情形;對(duì)于賠償權(quán)利人的范圍，由于索賠依據(jù)來源于政府環(huán)境保護(hù)義務(wù)而非自然資源國家所有權(quán)，故具有相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)的政府或其職能部門均應(yīng)有權(quán)提起。盡管在現(xiàn)行框架下生態(tài)環(huán)境主管部門和自然資源主管部門均負(fù)有生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)管責(zé)任，但由于自然資源主管部門被確立為“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的部門，宜由自然資源主管部門作為賠償權(quán)利人，在生態(tài)環(huán)境主管部門通過環(huán)境執(zhí)法機(jī)制仍不能涵蓋生態(tài)環(huán)境損害時(shí)提起索賠，并建立兩部門之間“執(zhí)法+索賠”的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。如此既有助于理順兩部門之間的分工和監(jiān)督關(guān)系，同時(shí)也有助于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：針對(duì)能夠修復(fù)的情形，由生態(tài)環(huán)境主管部門通過行政手段督促責(zé)任人進(jìn)行修復(fù);在不能進(jìn)行實(shí)物修復(fù)的場(chǎng)合，則由自然資源主管部門尋求金錢索賠，賠償金只能用于替代修復(fù)。

政府索賠畢竟是采用私法操作，在實(shí)體上依托民事侵權(quán)法律制度，在程序上依托民事訴訟程序制度，參見段厚?。?《環(huán)境民事公益訴訟基本理論思考》，載《中外法學(xué)》2016年第4期，第890頁。）因此仍須受制于民事訴訟的基本框架。例如，針對(duì)賠償權(quán)利人不提起索賠的情形，就難以通過行政公益訴訟制度進(jìn)行監(jiān)督。為防止政府索賠異化為“密室操作”或者發(fā)生“規(guī)制俘獲”現(xiàn)象，需要理順其與環(huán)境公益訴訟的銜接關(guān)系，并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。一個(gè)基本精神是，政府索賠并非取代既有的環(huán)境公益訴訟制度，而是為維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益提供一個(gè)新的選項(xiàng)。秉承這一精神，在構(gòu)建政府索賠與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系時(shí)，應(yīng)建立起相互配合與相互監(jiān)督的銜接機(jī)制。具體而言：（1）發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，社會(huì)組織可以直接提起公益訴訟，也可以向賠償權(quán)利人進(jìn)行舉報(bào)，要求其提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究處理和答復(fù)，符合條件的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出索賠。社會(huì)組織對(duì)答復(fù)不滿意的，可以提起民事公益訴訟，或者提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督，由檢察機(jī)關(guān)審查后視情形發(fā)出檢察建議或者提起民事公益訴訟。（2）賠償權(quán)利人擬啟動(dòng)磋商的，應(yīng)及時(shí)予以公告，允許社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)參與和監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織認(rèn)為磋商協(xié)議不能有效維護(hù)公共利益的，可以在賠償權(quán)利人向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)時(shí)提出異議，由法院進(jìn)行審查。檢察機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織在此階段擬提起環(huán)境公益訴訟的，法院在受理后應(yīng)中止審理，如果賠償權(quán)利人與義務(wù)人達(dá)成磋商協(xié)議，又不存在違法或有損國家和社會(huì)公共利益的情形，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)并判決駁回社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。如果法院發(fā)現(xiàn)磋商協(xié)議存在違法或者有損國家、社會(huì)公共利益的情形，應(yīng)當(dāng)對(duì)磋商協(xié)議不予確認(rèn)，并恢復(fù)環(huán)境公益訴訟的審理。（3）賠償權(quán)利人在磋商不成提起訴訟后，法院應(yīng)進(jìn)行公告，社會(huì)組織在公告期限內(nèi)可以申請(qǐng)參加訴訟。社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟后，賠償權(quán)利人在公告期限內(nèi)也可以申請(qǐng)參加訴訟。審理期間可以進(jìn)行和解或者調(diào)解，和解或調(diào)解協(xié)議應(yīng)予以公告。（4）檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)賠償權(quán)利人沒有窮盡行政權(quán)即啟動(dòng)磋商或者訴訟的，可以依法發(fā)出檢察建議，并在檢察建議沒能發(fā)揮作用時(shí)提起行政公益訴訟。（5）可以將政府索賠情況納入環(huán)保督察的范圍，對(duì)不履行或不正確履行索賠責(zé)任的行為進(jìn)行黨政問責(zé)。

五、結(jié)語

改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。對(duì)于法治而言，改革意味著“改良”而非“革命”。這意味著，制度變革首先需要查明到底是制度本身存在漏洞還是制度實(shí)施中出現(xiàn)問題，如果不加區(qū)分另起爐灶建立一套新制度，不僅不能解決真正的問題，反倒容易滋生更多的問題與爭(zhēng)議。就生態(tài)環(huán)境損害賠償而言，難謂存在制度漏洞，無論是公法層面，還是私法層面，現(xiàn)行立法均已建立相應(yīng)的制度加以規(guī)范，只是囿于主客觀因素，這些手段在實(shí)踐中鮮少得到運(yùn)用。如果不去厘清政府索賠在現(xiàn)行制度框架內(nèi)的性質(zhì)與定位，難保政府索賠的制度功能不會(huì)因同樣的原因被消解，也難以化解新舊制度間的沖突與抵牾。

另一個(gè)需要關(guān)注的問題，是法治傳統(tǒng)和制度語境對(duì)制度生成的影響。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)路徑公私有別，并無高低優(yōu)劣之分，而是緣于各國家和地區(qū)法治傳統(tǒng)的差異。雖然美國被視為過于注重實(shí)用主義而忽視法律的內(nèi)在邏輯性和體系性，但實(shí)踐中仍不難窺見其法律傳統(tǒng)和社會(huì)文化對(duì)制度形成的影響。一方面，美國基于其普通法傳統(tǒng)及篤信司法的文化心理，不承認(rèn)一個(gè)獨(dú)立于普通法的行政法部門，即便涉及行政執(zhí)法事宜，也只能通過民事訴訟訴諸法院解決;（ 參見陳太清：《美國罰款制度及其啟示》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期，第116頁。）另一方面，美國具有發(fā)達(dá)的和解文化和妥協(xié)精神，在執(zhí)法和訴訟過程中也注重進(jìn)行和解，由雙方進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成基于合意的命令或者裁定。（ 美國約75%的環(huán)境民事行政案件和90%的環(huán)境民事訴訟都進(jìn)行了和解。參見經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《環(huán)境守法保障體系的國別比較研究》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2010年版，第172頁。自然資源損害賠償領(lǐng)域的和解比例則高達(dá)95%以上。參見Karen Bradshaw， Settling for Natural Resource Damages， 40 Harvard Environmental Law Review 211，219 （2016）. ）與美國不同，以德、意為代表的歐盟則深受公私法劃分傳統(tǒng)的影響，在將環(huán)境侵害行為引發(fā)的人身、財(cái)產(chǎn)損害留待私法解決的同時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害，則試圖建立一種涵蓋預(yù)防和修復(fù)的公法應(yīng)對(duì)機(jī)制。我國沿襲的是大陸法系傳統(tǒng)，純粹的公法模式有其法理上的融通性與邏輯上的自洽性。但從實(shí)踐來看，既有生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)明顯是一種混合責(zé)任體制，并未嚴(yán)格遵守公私法劃分的傳統(tǒng)。就政府索賠改革進(jìn)展來看，往往會(huì)通過將賠償權(quán)利人解釋為《民事訴訟法》第55條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，或者作為一類獨(dú)立的訴訟類型加以規(guī)定。故而，本文更多是回應(yīng)這種本土現(xiàn)實(shí)，對(duì)該制度如何盡可能達(dá)到事理與法理的平衡提供一種可欲的方案，并未因此否認(rèn)公法應(yīng)對(duì)模式的合理性及其在我國的適應(yīng)性。

The Nature and Position of Government Claims for Eco-environmental Damage

ZHANG Bao

（Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073，China）

Abstract：China is undergoing a reform to allow local governments to make civil claims for eco-environmental damage. However， controversies have arisen during the reform process： jurisprudential arguments existing in taking the state ownership as the legal basis for claim， logical dilemmas between governments role in administrative regulation and civil claim， as well as application disputes between government claims and public interest litigations. Although continental law countries mainly adopt pubic law mechanism to relieve eco-environmental damage while common law countries often adopt private law approach， a mixed liability regime may be more suitable for China. In this regime， the goal of government claims is to establish a public interest protection claim of “public-law-in-nature， private-law-in-operation”. Its legal basis is the states environmental protection obligation， and shall be applied to all kinds of eco-environmental damages. Priority should be given to eco-environmental authorities to apply administrative enforcement mechanisms， government claims shall be applied by natural resources authorities only when the injured environment cannot be restored， and money should be only used for alternative restoration. In addition， tools such as environmental inspections and procuratorial proposals shall be used to avoid regulatory capture in this process， and environmental public interest litigation shall be taken as a supplemental mechanism.

Key Words：? eco-environmental damage; government civil claims; environmental public interest litigation; performance on behalf of the party concerned

本文責(zé)任編輯：邵 海

收稿日期：2019-12-10

基金項(xiàng)目：2018年度國家社科基金青年項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境損害政府民事索賠與行政執(zhí)法的適用關(guān)系研究”（18CFX071）

作者簡(jiǎn)介：張寶（1983），男，安徽潁上人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。