檢察機關(guān)之環(huán)境公益訴訟原告資格探究

董亮亮　董紅

摘 要：構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟制度的核心是訴訟主體的原告資格問題。檢察機關(guān)的原告資格盡管存在爭議，但是通過國家訴權(quán)分配理論以及其自身性質(zhì)分析，檢察機關(guān)的原告資格適格。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；原告資格；環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟被認為是保護環(huán)境公益最有效的途徑，其核心是環(huán)境公益訴訟的原告資格問題，即誰有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，該權(quán)利由誰進行分配。我國北京、內(nèi)蒙古、吉林等13省市檢察機關(guān)“試水”環(huán)境公益訴訟已然展開。在此之前，貴州、云南等少數(shù)省份就有檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，希望以實踐倒逼檢察機關(guān)的環(huán)境公益訴訟原告資格立法確立。因此，檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格值得深究。

一、 檢察機關(guān)原告資格障礙

相比較環(huán)保社會組織和環(huán)保部門已經(jīng)具有的環(huán)境公益訴訟主體資格，檢察機關(guān)能否提起環(huán)境公益訴訟一直是環(huán)境法學(xué)界具有爭議的問題。有學(xué)者認為，檢察機關(guān)是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟可能引發(fā)角色沖突，影響檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)理應(yīng)是客觀、中立的地位，是與訴訟沒有實質(zhì)利害關(guān)系的第三方角色，而作為原告的檢察機關(guān)應(yīng)該積極舉證自己的主張來追求勝訴結(jié)果，希望獲得法院支持。另有學(xué)者認為檢察機關(guān)的監(jiān)督職責和原告資格根本不沖突。應(yīng)該對檢察機關(guān)具有絕對的支持，正是憲法賦予檢察機關(guān)超然的法律地位，才促使其能夠站在公益的角度便利地保護環(huán)境公益。

二、 檢察機關(guān)原告資格分析

（一） 國家訴權(quán)分配理論

環(huán)境公益訴權(quán)由誰進行分配是研究環(huán)境公益訴訟原告資格的首要障礙。在理論上，可以引用國家訴權(quán)分配理論進行詮釋。美國學(xué)者薩克斯認為，水、空氣等環(huán)境基本要素歸社會成員共同享有，為了達到便于管理的目的將共有財產(chǎn)委托給政府管理，即建立公共信托關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，國家有義務(wù)保護信托財產(chǎn)不受侵害。除此之外，公民將自己的部分訴權(quán)也托付給國家，形成訴訟信托。訴訟信托依據(jù)公共信托理論產(chǎn)生，訴訟信托又為公益訴訟原告資格奠定了理論基礎(chǔ)。但國家作為眾多機關(guān)的集合體，不可能自己親自起訴、出庭應(yīng)訴，于是將訴權(quán)分配給具體國家機關(guān)，由特定國家機關(guān)代表社會公共利益提起訴訟。因此，國家可以將維護環(huán)境公益的訴權(quán)進行分配給合適的國家機關(guān)。檢察機關(guān)是我國公共利益的代表機關(guān)，是合適的公益訴訟主體。

（二） 檢察機關(guān)的公益性質(zhì)

根據(jù)《中華人民共和國檢察官法》規(guī)定，檢察官的職責為依法進行法律監(jiān)督、代表國家公訴、對起訴至檢察機關(guān)的案件進行偵查以及法律規(guī)定的其他職責?！吨腥A人民共和國檢察院組織法》規(guī)定，檢察機關(guān)通過行使檢察權(quán)維護社會主義法制，維護社會、生產(chǎn)、工作、教學(xué)科研和人民群眾生活秩序，保護全民所有財產(chǎn)和勞動群眾集體所有財產(chǎn)。檢察權(quán)的性質(zhì)在理論界一直存在爭議，是行政權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)？也有學(xué)者指出，我國檢察權(quán)是一種區(qū)別于行政權(quán)和審判權(quán)的獨立的國家權(quán)力，是包含于廣義司法權(quán)之下的法律監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)的行使旨在維護國家運行秩序，由于環(huán)境問題日益突出，由環(huán)境資源所引發(fā)的矛盾日益尖銳，檢察機關(guān)理應(yīng)有維護之責。

（三） 檢察機關(guān)原告資格的合理性

既然檢察機關(guān)通過內(nèi)部各部門分工，能夠?qū)⒈O(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)同時兼顧，在保護環(huán)境公益方面也可以通過制度的規(guī)范設(shè)計和內(nèi)部合理分工，實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。如僅認為檢察機關(guān)提起公益訴訟的地位是法律監(jiān)督者或者公益代表人，只重視了檢察機關(guān)提起訴訟的共性，沒有體現(xiàn)出其個性特性。代表國家對侵犯環(huán)境公共利益的違法作為或者不作為向法院提起訴訟，可以被看作是行使檢察監(jiān)督權(quán)的一種方式。表面上看這會造成“官告官”的困境，實質(zhì)上檢察機關(guān)的起訴可以看成是法律的一種擬制。除此之外，對于檢察人員隊伍應(yīng)該持有絕對的制度自信，檢察監(jiān)督自身的權(quán)威性、公信力還是值得肯定的，檢察機關(guān)會本著實事求是的態(tài)度參與到訴訟中，具有實質(zhì)上的合理性。

三、 檢察機關(guān)原告資格實現(xiàn)

（一） 明確檢察機關(guān)起訴順位

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是對環(huán)境侵權(quán)的一種輔助救濟。一方面，根據(jù)最新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，對于行政機關(guān)危害環(huán)境作為或者不作為，由公民、法人和其他組織向不依法履行職責的行政機關(guān)的上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)舉報，或者由上級主管部門主動對下級部門進行監(jiān)督。另一方面，環(huán)保社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)該優(yōu)先于檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)保組織的成立主旨就是保護環(huán)境公共利益，而檢察機關(guān)囿于刑事公訴、法律監(jiān)督等職責，適合在沒有人提起環(huán)境行政公益訴訟時起訴。所以，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟絕對不是解決環(huán)境保護的首選途徑。

（二） 設(shè)置訴訟前置程序

在行政機關(guān)怠于行使環(huán)境保護責任之時，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟不是根本目的。以提出檢察建議的方式督促行政機關(guān)依法履行職責，限其在合理的期限內(nèi)辦理并將具體情況回復(fù)檢察院，不僅能夠給行政機關(guān)重新履行職責的機會，同時也能減輕司法機關(guān)訴累。改革試點方案中院將這一期限規(guī)定為一個月，即行政機關(guān)應(yīng)該在收到檢察建議一個月內(nèi)進行處理并且答復(fù)檢察機關(guān)。除此之外，試點期間地方檢察院決定起訴需要層報最高檢察院批準。我們可以看成這是國家在逐步放寬原告資格時的慎重，但層報最高檢察院批準的必要性也有待考察。

（三） 構(gòu)建訴訟保障機制

我國檢察機關(guān)的經(jīng)費來源于同級政府，而污染企業(yè)往往是政府保護的對象，政府干預(yù)檢察權(quán)獨立行使的可能性較大。構(gòu)建訴訟保障機制能夠堅定檢察機關(guān)能動司法的效能。首先，劃撥環(huán)境公益訴訟專項資金。環(huán)境侵權(quán)案件調(diào)查、取證專業(yè)性強、難度大，一般需要花費大量資金借助專門的技術(shù)機構(gòu)。其次，建立訴訟費用減免制度。檢察機關(guān)提起公益訴訟代表社會公共利益，提起公益訴訟時可以緩交訴訟費用，被告敗訴應(yīng)該被告承擔訴訟費，原告敗訴可以進行減免訴訟費，才能體現(xiàn)公平正義。最后，提高檢察人員公益訴訟素養(yǎng)。組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對環(huán)境行政公益訴訟有突出貢獻的組織或者個人予以獎勵。（作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)）

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