檢察機關(guān)偵查權(quán)的部分保留及其規(guī)范運行

摘 要：國家監(jiān)察體制改革得到憲法、法律層面的肯認之后，需要《刑事訴訟法》修改調(diào)整檢察機關(guān)的偵查職權(quán)，進而解決監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的銜接問題。2018年修改后的《刑事訴訟法》中保留的檢察機關(guān)偵查權(quán)，其監(jiān)督性得到顯著強化，鞏固了檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位。當前需要從檢察機關(guān)偵查權(quán)與監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的協(xié)調(diào)、檢察機關(guān)內(nèi)部的分工與合作、檢察機關(guān)偵查能力的培養(yǎng)與強化等方面著手，確保檢察機關(guān)偵查權(quán)形成長效的規(guī)范運行機制。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)偵查權(quán);法律監(jiān)督;國家監(jiān)察體制改革;《刑事訴訟法》修改

中圖分類號：DF73文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.02.13

一、國家監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)偵查權(quán)的影響

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會一次會議審議通過《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，國家監(jiān)察體制改革得到憲法、法律層面的肯認，需要《刑事訴訟法》修改調(diào)整檢察機關(guān)的偵查職權(quán)，解決監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的銜接問題，進而與《監(jiān)察法》相銜接①。正如有學(xué)者所言，國家監(jiān)察體制改革將檢察機關(guān)又一次推向重大改革的當口，作為《憲法》意義上的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)如何實現(xiàn)法律監(jiān)督，卻始終是一個歷史性難題。尤其是在當前依法治國之語境下，檢察機關(guān)更應(yīng)著力找尋踐行法律監(jiān)督的全新切入點，進而切實守護公民基本權(quán)利和憲法法律秩序（ 魏曉娜：《依法治國語境下檢察機關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)》，載《中國法學(xué)》2018年第1期，第284-302頁。）。在此次國家監(jiān)察體制改革試點啟動后、刑事訴訟法修正草案公布前，曾有部分學(xué)者和實務(wù)人員悲觀地認為，檢察機關(guān)偵查權(quán)將被完全取消和轉(zhuǎn)隸，諸如“檢察院以后恐怕就是個公訴機關(guān)了”“監(jiān)察委的案件拿來就得訴”此類論調(diào)的蔓延，呈現(xiàn)出改革后檢察機關(guān)的失落與焦慮;還有學(xué)者認為檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，其所行使的“刑事法律監(jiān)督”職能即“走向終結(jié)”，僅保留“行政監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”（陳瑞華：《論檢察機關(guān)的法律職能》，載《政法論壇》2018年第1期，第3-17頁。）。然而，2018年10月26日由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議審議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》（以下簡稱《修改決定》）（為了與2018年修改后的《刑事訴訟法》區(qū)分，本文將2012年修正后《刑事訴訟法》簡稱“2012年《刑事訴訟法》”。）顯然否定了這一點，并且，檢察機關(guān)保留部分偵查權(quán)很可能成為未來鞏固檢察機關(guān)法律監(jiān)督地位的突破口與增長點。

檢察機關(guān)行使偵查權(quán)是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，具有堅實的法理依據(jù)和實踐基礎(chǔ)：首先，檢察機關(guān)偵查權(quán)是由檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能所派生的;其次，檢察機關(guān)的獨立法律地位和上下級領(lǐng)導(dǎo)體制均有助于其行使偵查權(quán);再次，從訴訟原理上看，收集和提交證據(jù)的權(quán)力是訴權(quán)之重要組成部分，偵查權(quán)原本就是訴權(quán)的應(yīng)有之義;最后，從實踐角度來看，檢察機關(guān)對于部分案件直接行使偵查權(quán)還有利于實現(xiàn)偵查與起訴的有機銜接（卞建林：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第125頁以下。）。此次《修改決定》中雖然刪去了檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件行使偵查權(quán)的規(guī)定，但也保留了部分偵查權(quán)：人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，享有立案偵查權(quán);對于監(jiān)察機關(guān)移送的案件，《修改決定》規(guī)定，檢察院依照《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定進行審查，認為需要補充核實的，應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查;此外，對于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。就此而言，重新配置后的檢察機關(guān)偵查權(quán)共有三類：自行偵查權(quán)、補充偵查權(quán)、機動偵查權(quán)。

其中，檢察機關(guān)自行偵查權(quán)的范圍，是此次《刑事訴訟法》修改的重點之一（卞建林、謝澍：《刑事訴訟法再修改：解讀與反思》，載《中共中央黨校學(xué)報》2018年第6期，第79頁。）。2012年《刑事訴訟法》第18條第2款原本規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！彪S著國家監(jiān)察體制改革，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸，依照《監(jiān)察法》第11條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查;對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴?！贝撕?，中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會頒行的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》進一步明確了監(jiān)察機關(guān)管轄的案件內(nèi)容，具體包括了6類犯罪88個罪名，涉及《刑法》條文共95條（關(guān)于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查范圍內(nèi)之具體內(nèi)容，可參見中共中央紀律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第92-93頁。）。但原屬檢察機關(guān)立案偵查范圍的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪并不屬于《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查范圍，因而檢察機關(guān)在對訴訟活動實行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)此類犯罪時，依然有權(quán)直接立案偵查。2018年修改后的《刑事訴訟法》第19條第2款即對此予以保留。2018年11月，最高人民檢察院為做好《刑事訴訟法》修改后人民檢察院與監(jiān)察委員會案件管轄范圍的銜接，對在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪依法履行偵查職責(zé)，發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《檢察院偵查規(guī)定》），其中明確了人民檢察院可以立案偵查的案件管轄范圍具體包括：非法拘禁罪;非法搜查罪;刑訊逼供罪;暴力取證罪;虐待被監(jiān)管人罪;濫用職權(quán)罪;玩忽職守罪;徇私枉法罪;民事、行政枉法裁判罪;執(zhí)行判決、裁定失職罪;執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪;私放在押人員罪;失職致使在押人員脫逃罪;徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪。

自行偵查權(quán)、補充偵查權(quán)、機動偵查權(quán)構(gòu)成了現(xiàn)有的檢察機關(guān)偵查權(quán)之制度體系，但需要明確的是，這三類偵查權(quán)并非重新創(chuàng)設(shè)，而是在國家監(jiān)察體制改革、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸之背景下，檢察機關(guān)對偵查權(quán)進行的部分保留。當然，對此并非毫無爭議。近期我們就此專門走訪調(diào)研了部分檢察院（ 近期我們對多省市的檢察機關(guān)進行了實證研究，較為深入地了解了實務(wù)一線動態(tài)。更多調(diào)研情況請參見卞建林、謝澍：《刑事檢察制度改革實證研究》，載《中國刑事法雜志》2018年第6期，第3-20頁。），有相關(guān)負責(zé)人員即對檢察機關(guān)偵查權(quán)的部分保留提出質(zhì)疑：一方面，對于檢察機關(guān)偵查權(quán)的行使感到“無力”，認為職務(wù)犯罪偵查部門轉(zhuǎn)隸后，檢察機關(guān)內(nèi)部沒有專業(yè)的偵查力量，很難有效運行偵查權(quán);另一方面，對于檢察機關(guān)偵查權(quán)的行使感到“無心”，認為《刑事訴訟法》修改后檢察機關(guān)偵查權(quán)極度限縮，可能出現(xiàn)的案件量不大，不應(yīng)投入專門的人力、物力、財力。上述觀點一定程度代表了實務(wù)部門當前的困惑，但也從側(cè)面反映出對于檢察機關(guān)保留部分偵查權(quán)的正當性和必要性認識不足，亟需理論上加以澄清和闡釋。修法完成之初，檢察機關(guān)偵查權(quán)之運行必然存在一定困難，畢竟相關(guān)人員、機構(gòu)、裝備及配套措施均很難緊跟此次《刑事訴訟法》修改的步伐。但實務(wù)人員不能因此就抗拒檢察機關(guān)偵查權(quán)的部分保留，應(yīng)當從更高的層面來認識和理解保留部分檢察機關(guān)偵查權(quán)的理論與實踐意義，即鞏固檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法地位。有鑒于此，下文將以檢察機關(guān)自行偵查權(quán)為主要論域，深入分析其監(jiān)督性以及規(guī)范運行的基本方向。

二、偵查權(quán)的部分保留與監(jiān)督性的顯著強化

從法教義學(xué)上分析，《刑事訴訟法》第19條第2款所部分保留的檢察機關(guān)偵查權(quán)具有以下顯著要點，需要審慎把握：其一，檢察機關(guān)偵查權(quán)所面向的犯罪主體，必須是“司法工作人員”，即《刑法》第94條所規(guī)定的，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員;其二，檢察機關(guān)偵查權(quán)所針對的犯罪行為之性質(zhì)，必須是“利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”，前已述及，《檢察院偵查規(guī)定》中已將具體罪名進行羅列，主要涉及《刑法》第四章“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”和第九章“瀆職罪”中的罪名;其三，檢察機關(guān)偵查權(quán)的行使，其發(fā)現(xiàn)犯罪行為及線索的方式必須是“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督”這一過程中，易言之，脫離了“訴訟活動”或“法律監(jiān)督”，檢察機關(guān)偵查權(quán)均是無法運行的。這與《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定正好形成了體系上的互補，《監(jiān)察法》第3條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴?！倍举|(zhì)上，“司法工作人員”也屬于“行使公權(quán)力的公職人員”，但之所以在《監(jiān)察法》規(guī)定之外，仍然通過《刑事訴訟法》授權(quán)檢察機關(guān)保留部分偵查權(quán)，正是基于檢察機關(guān)在“訴訟活動”中實行“法律監(jiān)督”更利于發(fā)現(xiàn)“司法工作人員”犯罪的相關(guān)線索，提升特定領(lǐng)域職務(wù)犯罪偵查的效率，及時、有效地對相關(guān)犯罪進行偵查，維護國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實施。并且，《刑事訴訟法》第19條第2款與《監(jiān)察法》第3條在管轄上并不沖突，因為《刑事訴訟法》第19條第2款只是規(guī)定相關(guān)案件“可以”由人民檢察院立案偵查，并非“應(yīng)當”，這也意味著當案件涉及多條犯罪線索、多個罪名時，可以由監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)按照相關(guān)規(guī)定對管轄范圍進行溝通，并非絕對由監(jiān)察機關(guān)或檢察機關(guān)管轄。但可以肯定的是，當前檢察機關(guān)所保留的部分偵查權(quán)，由于強調(diào)犯罪主體必須是“司法工作人員”，犯罪行為之性質(zhì)必須是“利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”，發(fā)現(xiàn)犯罪行為及線索的方式必須是“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督”這一過程中，因而，檢察機關(guān)偵查權(quán)的監(jiān)督性得到了顯著強化，具體原因可以從三方面展開。

首先，在國家監(jiān)察體制改革、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的節(jié)點，保留并充分行使檢察機關(guān)偵查權(quán)，是鞏固檢察機關(guān)法律監(jiān)督地位的重要切入點。申言之，偵查權(quán)并非一項獨立、專屬的權(quán)力，檢察機關(guān)、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、海關(guān)、監(jiān)獄部門、軍隊保衛(wèi)部門等均可以行使偵查權(quán)。但上述機關(guān)中，唯獨檢察機關(guān)行使偵查權(quán)具有監(jiān)督性（ 法律監(jiān)督本身即是一項專門、特殊的國家活動，除檢察機關(guān)外，任何主體均無權(quán)實施。這不僅是《憲法》的規(guī)定，也是法律監(jiān)督之理論實質(zhì)所決定的。參見[俄]維諾庫羅夫主編：《檢察監(jiān)督》（第七版），劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第1頁。），這是由檢察機關(guān)偵查之目的與對象所決定的（張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版，第52-53頁。）?！稇椃ā返?34條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！弊鳛槲覈鴻z察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的特色和亮點，其具有鮮明的“司法性”，是具體通過偵查、批準逮捕、提起公訴、抗訴等環(huán)節(jié)加以實現(xiàn)的（ 然而，檢察機關(guān)的性質(zhì)、職能與其 “三級審批制”的行政性辦案方式長期存在突出矛盾，這也是為何檢察機關(guān)當前需要推進適度司法化的改革。參見龍宗智：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第144頁。），2018年《刑事訴訟法》修改后，檢察機關(guān)偵查權(quán)可謂“回歸”了“司法性”：第一，重新配置后的檢察機關(guān)偵查權(quán)之行使，特指對訴訟活動實行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實施犯罪的偵查，對于公安機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)移送案件的自行補充偵查，以及公安機關(guān)偵查的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件的機動偵查。其根本目的均是在訴訟活動中維護國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實施，具有法律監(jiān)督性質(zhì)，不同于公安機關(guān)對普通刑事案件的偵查，后者更多是維護社會秩序的國家管理行為。第二，檢察機關(guān)偵查的對象是國家機關(guān)工作人員、司法工作人員利用職權(quán)實施的犯罪，以及公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)移送的需要補充偵查的案件，前兩項是相關(guān)人員在履行法定職責(zé)過程中利用職權(quán)損害國家利益、公民利益或有礙司法公正的犯罪行為，直接危害國家法制統(tǒng)一和法律正確實施，而后一項則是偵查、調(diào)查活動存在瑕疵，同樣可能影響訴訟有效推進和法律正確實施，因而對上述幾類對象的偵查活動同樣具有法律監(jiān)督性質(zhì)。

其次，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸并非弱化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，而是給法律監(jiān)督“減負”。法律監(jiān)督是內(nèi)生型權(quán)力制約與監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，一旦檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位弱化，必然導(dǎo)致內(nèi)生型監(jiān)督機制的監(jiān)督能力弱化，甚至動搖我國政治根基（ 謝佑平等：《中國檢察監(jiān)督的政治性與司法性研究》，中國檢察出版社2010年版，第1頁以下。）。雖然，檢察機關(guān)偵查權(quán)大幅限縮了適用范圍，但卻與法律監(jiān)督理論形成邏輯內(nèi)洽，為提升法律監(jiān)督實踐效果帶來契機。誠如有論者所言，一方面，反腐之功能在一定程度上超出了檢察機關(guān)的憲法職能。過往，包括法律監(jiān)督在內(nèi)的多種監(jiān)督機制并沒有真正阻止腐敗現(xiàn)象蔓延。但法律監(jiān)督未能充分發(fā)揮打擊腐敗之功用，其本質(zhì)原因或許并不在于檢察機關(guān)自身，現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)很難對同級地方黨委以及其它級別更高的部門和人員形成有效監(jiān)督。因而，需要整合資源，建構(gòu)統(tǒng)一、權(quán)威、高效的國家監(jiān)察體制;另一方面，職務(wù)犯罪偵查之對象超出了法律監(jiān)督的應(yīng)然范圍。過往檢察機關(guān)直接偵查的職務(wù)犯罪案件，主要是國家機關(guān)工作人員貪污、受賄、瀆職類犯罪，以及國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員的貪污、賄賂犯罪。對于前一類犯罪，其行為妨害了國家管理活動，損害了國家權(quán)力行使的廉潔性，但未必真正妨害法律正確實施;對于后一類犯罪，隨著社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展，國有企業(yè)經(jīng)營活動同樣在市場調(diào)節(jié)下進行，很難再僅把私營企業(yè)的經(jīng)營活動視為純粹經(jīng)濟活動，而國有企業(yè)的經(jīng)營活動就是作為法律監(jiān)督對象的法律實施行為。就此而言，與法律正確實施沒有必然直接關(guān)聯(lián)的職務(wù)犯罪案件轉(zhuǎn)交由其他國家機關(guān)查辦，反而有利于檢察機關(guān)集中資源查辦嚴重影響法律正確實施的犯罪案件，并不影響其作為法律監(jiān)督機關(guān)維護法律尊嚴（ 張智輝：《檢察偵查權(quán)的回顧、反思與重構(gòu)》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第3期，第36-48頁。）。

最后，檢察機關(guān)偵查權(quán)的監(jiān)督性并不局限于“訴訟監(jiān)督”，仍是一般意義上的“法律監(jiān)督”，即維護國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實施，只是范圍較之以往有所限縮。我國檢察機關(guān)偵查權(quán)具有法律監(jiān)督性質(zhì)、從屬于法律監(jiān)督權(quán)，這一論斷在過去并無太大爭議（ 王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第199頁。）。但在此次國家監(jiān)察體制改革和《刑事訴訟法》修改的背景下，開始有論者將檢察機關(guān)偵查權(quán)視為訴訟監(jiān)督，而非法律監(jiān)督，要么將二者混為一談，要么認為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能已經(jīng)降格為訴訟監(jiān)督職能（ 由此延伸，檢察機關(guān)在刑事訴訟之分工負責(zé)、互相配合、互相制約原則中所履行的是法律監(jiān)督抑或訴訟監(jiān)督，也是值得推敲的。參見卞建林、謝澍：《“以審判為中心”：域外經(jīng)驗與本土建構(gòu)》，載《思想戰(zhàn)線》2016年第4期第116頁。）?？梢?，這一問題亟待澄清。從內(nèi)容上看，“訴訟監(jiān)督”更多是指對法律適用情況的監(jiān)督，即對三大訴訟活動中確有錯誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進行監(jiān)督;而“法律監(jiān)督”在對法律適用情況的監(jiān)督之外，還包括對法律執(zhí)行情況的監(jiān)督和法律遵守情況的監(jiān)督（ 關(guān)于“法律監(jiān)督”之概念與內(nèi)容的探討，可參見朱孝清、張智輝主編：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第184-185頁。）?！缎淌略V訟法》第19條第2款中明確“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查”，而此條在最初的“刑事訴訟法修改初步方案”中表述為“人民檢察院在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員違反法律規(guī)定、侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，由人民檢察院立案偵查”（ 參見《刑事訴訟法修改初步方案（2018年3月5日稿）》。）。由此觀之，《修改決定》將原先“訴訟監(jiān)督”之表述修改為當前“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”之表述，實際上是肯定了檢察機關(guān)偵查權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)，保留了法律監(jiān)督中對法律執(zhí)行情況的監(jiān)督和法律遵守情況的監(jiān)督，而不局限于對法律適用情況的監(jiān)督。法律監(jiān)督是為了維護國家法制統(tǒng)一和法律正確實施，而訴訟監(jiān)督僅僅針對訴訟活動的合法、有序進行，加之前已述及，檢察機關(guān)偵查之目的是在訴訟活動中維護國家法制統(tǒng)一和法律正確實施，而檢察機關(guān)偵查之對象是危害國家法制統(tǒng)一和法律正確實施的國家機關(guān)工作人員、司法工作人員等。因而，盡管“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”相對于一般意義上的法律監(jiān)督范圍有所限縮，但不能就此將檢察機關(guān)偵查權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)“矮化”或“降格”為訴訟監(jiān)督，檢察機關(guān)的刑事法律監(jiān)督職能顯然也沒有就此“走向終結(jié)”，而是邁入了新的歷史階段。

三、檢察機關(guān)偵查權(quán)的規(guī)范運行

2018年《刑事訴訟法》修改后不久，浙江省湖州市人民檢察院即依據(jù)最新規(guī)定，對湖州監(jiān)獄民警錢某涉嫌虐待被監(jiān)管人罪一案立案偵查;山東省濟南市人民檢察院也對某監(jiān)獄民警尹某以涉嫌虐待被監(jiān)管人罪立案偵查（ 范躍紅：《浙江：立案偵查一監(jiān)獄民警涉嫌虐待被監(jiān)管人罪案》，載《檢察日報》2018年11月29日，第1版;盧金增、魯劍軒：《山東：立案偵查一起司法工作人員職務(wù)犯罪案》，載《檢察日報》2018年12月1日，第1版。）。而安徽省人民檢察院更是在近一年里通過其官方微信公眾號發(fā)布了十余條檢察機關(guān)行使自行偵查權(quán)的案例，包括以涉嫌徇私枉法罪對定遠縣公安局原黨委副書記、政委施某某、滁州市公安局原副縣級調(diào)研員曹某，亳州市蒙城縣公安局原副局長張某、合肥市肥西縣公安局桃花派出所原副所長陶某某、石臺縣人民法院民二庭原庭長陳某某、太和縣公安局開發(fā)區(qū)派出所原副所長于某、六安市公安局金安分局東橋派出所指導(dǎo)員牛某某立案偵查，以涉嫌玩忽職守罪對石臺縣人民檢察院原副檢察長陳某某立案偵查，以涉嫌民事枉法裁判罪對望江縣人民法院執(zhí)行庭原庭長陳某某、臨泉縣人民法院民二庭原副庭長臧某某立案偵查，以涉嫌失職致使在押人員脫逃罪對池州市九華山風(fēng)景區(qū)公安局輔警陶某、劉某某立案偵查，以涉嫌濫用職權(quán)罪對太和縣公安局城北派出所原副所長田某某立案偵查，以涉嫌徇私舞弊減刑罪對阜陽監(jiān)獄民警何某某立案偵查，以涉嫌執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪對馬鞍山市花山區(qū)法院執(zhí)行庭原副庭長桂某某立案偵查等（ 以上信息均來自“安徽檢察”微信公眾號。）。不難發(fā)現(xiàn)，《檢察院偵查規(guī)定》中羅列的檢察機關(guān)自行偵查權(quán)所涉及的案件管轄范圍，已有超過半數(shù)罪名在近一年的司法實踐中出現(xiàn)，檢察機關(guān)自行偵查權(quán)的運行效果并沒有制度設(shè)置之初那般悲觀，各地檢察機關(guān)不僅高度理解和把握了檢察機關(guān)偵查權(quán)的制度內(nèi)涵與要點，還創(chuàng)造條件有效運行自行偵查權(quán)，尤其是通過個別典型案例，讓頂層設(shè)計者和社會公眾意識到檢察機關(guān)偵查權(quán)有效運行的重要性，有效維護了國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實施。在此基礎(chǔ)上，理論界與實務(wù)界有必要適度將關(guān)注重點轉(zhuǎn)向檢察機關(guān)偵查權(quán)的規(guī)范運行，明確制度運行中的重點和難點，從檢察機關(guān)偵查權(quán)與監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的協(xié)調(diào)、檢察機關(guān)內(nèi)部的分工與合作、檢察機關(guān)偵查能力的培養(yǎng)與強化等方面著手，提出有效的對策建議，以確保檢察機關(guān)偵查權(quán)形成長效的規(guī)范運行機制。

（二）檢察機關(guān)內(nèi)部的分工與合作

根據(jù)當前最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革以及地方檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的推進情況，最高人民檢察院第五檢察廳負責(zé)對監(jiān)獄、看守所和社區(qū)矯正機構(gòu)等執(zhí)法活動的監(jiān)督，對刑事判決、裁定執(zhí)行、強制醫(yī)療執(zhí)行、羈押和辦案期限的監(jiān)督以及對羈押必要性進行審查，辦理罪犯又犯罪案，負責(zé)對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正犯罪，以及按照《刑事訴訟法》規(guī)定需要由人民檢察院直接受理的其他重大犯罪案件的偵查。而地方檢察機關(guān)同樣作為刑事執(zhí)行檢察部門偵查主體，負責(zé)檢察機關(guān)自行偵查權(quán)的運行。從職能上看，在刑事執(zhí)行檢察部門中配置偵查力量，能在檢察機關(guān)內(nèi)部保證偵查與控訴、批捕的相對分離。曾有觀點主張，檢察機關(guān)承擔(dān)的訴訟職能與監(jiān)督職能應(yīng)適度分離，并需要通過在檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)以集中統(tǒng)一行使監(jiān)督職能。在此意義上看，借助檢察機關(guān)偵查權(quán)部分保留的契機，將刑事執(zhí)行檢察部門進一步拓展為專門的監(jiān)督機構(gòu)，似乎也更符合檢察改革的總體趨勢（ 關(guān)于刑事執(zhí)行檢察改革，以及訴訟職能與監(jiān)督職能適度分離的問題，可參見卞建林、謝澍：《刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督：資源整合與體系建構(gòu)》，載《河南社會科學(xué)》2015年第7期，第1-5頁。）。但檢察機關(guān)偵查權(quán)的規(guī)范運行，不能僅僅倚仗于刑事執(zhí)行檢察部門，自行偵查案件的辦理還需檢察機關(guān)內(nèi)部的通力協(xié)作，形成規(guī)范的配合與制約機制。例如，《檢察院偵查規(guī)定》即明確，“設(shè)區(qū)的市級以上人民檢察院偵查終結(jié)的案件，可以交有管轄權(quán)的基層人民法院相對應(yīng)的基層人民檢察院提起公訴;需要指定其他基層人民檢察院提起公訴的，應(yīng)當與同級人民法院協(xié)商指定管轄;依法應(yīng)當由中級人民法院管轄的案件，應(yīng)當由設(shè)區(qū)的市級人民檢察院提起公訴。”“對本規(guī)定所列犯罪案件，人民檢察院擬作撤銷案件、不起訴決定的，應(yīng)當報上一級人民檢察院審查批準?！薄叭嗣駲z察院負責(zé)刑事檢察工作的專門部門辦理本規(guī)定所列犯罪案件，認為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當由相應(yīng)的刑事檢察部門審查，報檢察長或者檢察委員會決定?！薄叭嗣駲z察院辦理本規(guī)定所列犯罪案件，應(yīng)當依法接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督?！?/p>

此外，依照《檢察院偵查規(guī)定》，檢察機關(guān)自行偵查權(quán)所涉及的案件，原則上由設(shè)區(qū)的市級人民檢察院立案偵查（ 根據(jù)最高人民檢察院陳國慶副檢察長的介紹，之所以規(guī)定由市級院管轄，主要是基于三點考慮：一是辦案質(zhì)量，由上一級人民檢察院管轄便于辦案資源優(yōu)化配置，更有利于確保案件偵查工作質(zhì)量;二是案件數(shù)量，總體上檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件的數(shù)量不多，從前幾年的平均案件量來說，全國也就1000件左右，完全可以勝任;三是排除阻力，在刑事訴訟中，偵查機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)互相制約，由上一級人民檢察院立案偵查，可以排除可能發(fā)生的干擾。參見陳國慶：《刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第1期，第18頁。），但“基層人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線索的，應(yīng)當報設(shè)區(qū)的市級人民檢察院決定立案偵查。設(shè)區(qū)的市級人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查，或者由基層人民檢察院協(xié)助偵查。最高人民檢察院、省級人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線索的，可以自行決定立案偵查，也可以將案件線索交由指定的省級人民檢察院、設(shè)區(qū)的市級人民檢察院立案偵查?！痹袑W(xué)者對此提出質(zhì)疑，基層檢察機關(guān)是否具有足夠的偵查能力？如果案件屬于檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)互涉案件，履行立案調(diào)查職能的監(jiān)察機關(guān)屬于區(qū)縣級監(jiān)察機關(guān)，地市級檢察機關(guān)如何予以協(xié)助（郭華：《我國檢察機關(guān)偵查權(quán)調(diào)整及其互涉案件程序的探討》，載《法治研究》2019年第1期，第34頁。）？我們認為，這有賴于檢察機關(guān)內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)，原則上無論由何種級別的檢察機關(guān)具體立案偵查，上級檢察機關(guān)均應(yīng)當給予適當指導(dǎo)并進行監(jiān)督，同理，在協(xié)助監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的過程中亦然。倘若基層檢察機關(guān)在立案偵查和協(xié)助監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的過程中存在具體困難，可以與上級檢察機關(guān)進行溝通。

（三）檢察機關(guān)偵查能力的培養(yǎng)與強化

檢察機關(guān)偵查權(quán)的規(guī)范運行，還有賴于具備專業(yè)化能力的偵查人員，以及具有科技含量的偵查裝備，這既需要當前檢察機關(guān)內(nèi)部資源整合，更需要日后檢察機關(guān)有意識地培養(yǎng)和強化偵查能力。首先，檢察機關(guān)應(yīng)當重視偵查隊伍的建設(shè)。偵查活動需要一定的經(jīng)驗和技巧，并非具備一般的法律知識即能勝任，過往檢察機關(guān)內(nèi)部的偵查專家往往是多年實踐積累所練就的，需要通過個案積累偵查經(jīng)驗。因此，倘若過往曾有反貪、反瀆工作經(jīng)驗的辦案人員應(yīng)當優(yōu)先加入檢察機關(guān)內(nèi)部的偵查隊伍，并作為骨干力量委以重任。無論是宏觀的偵查思路、原則、策略等方面的經(jīng)驗，抑或中觀的偵查各類案件、采取各種偵查措施和強制措施的經(jīng)驗，以及微觀的偵查個案的經(jīng)驗，均應(yīng)當?shù)玫絺鞒泻徒梃b（朱孝清：《檢察機關(guān)如何行使好保留的職務(wù)犯罪偵查權(quán)》，載《中國刑事法雜志》2019年第1期，第11頁。）;其次，檢察機關(guān)應(yīng)當保留并發(fā)展偵查裝備。職務(wù)犯罪偵查部門整體轉(zhuǎn)隸后，一些原先供偵查使用的裝備、系統(tǒng)和多少年來積累的有形、無形資產(chǎn)仍歸屬檢察機關(guān)，需要加以合理利用。同時，適應(yīng)“科技強檢”“智慧檢察”的建設(shè)目標，檢察機關(guān)應(yīng)當盡快實現(xiàn)偵查裝備的科技化轉(zhuǎn)型升級，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能產(chǎn)品，在與監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)的溝通過程中實現(xiàn)信息共享;最后，檢察機關(guān)偵查權(quán)的公正、專業(yè)、規(guī)范運行，還應(yīng)注重培養(yǎng)和提升檢察機關(guān)偵查人員的業(yè)務(wù)水平。除了日常業(yè)務(wù)的積累和總結(jié)，還需創(chuàng)造條件加強檢察機關(guān)偵查人員與科研院所、公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)的交流與合作，增加偵查技能的培訓(xùn)，一是強化檢察機關(guān)偵查人員的偵查知識和水平;二是通過交流促使各機關(guān)明確業(yè)務(wù)標準和偵查活動的規(guī)范程度，尤其是檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)之間需要明確偵查合法性標準和證據(jù)標準（ 刑事訴訟各階段的證明（證據(jù)）標準究竟是統(tǒng)一抑或遞進，在理論上存在爭議，國家監(jiān)察體制改革后，調(diào)查與偵查是否標準同一更需要審慎把握?！侗O(jiān)察法》第40條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當進行調(diào)查，收集被調(diào)查人有無違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)，查明違法犯罪事實，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。 嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員?！边@是“印證”首次正式寫入我國法律，實際上提出了更高標準。參見謝澍：《反思印證：“亞整體主義”證明模式之理論研判》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2019第3期，第146頁。）。畢竟無論是國家監(jiān)察體制改革，抑或此次《刑事訴訟法》修改，均有要求相關(guān)程序在合法、規(guī)范的制度框架下運行，這與“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革方向亦不沖突（ 原本“以審判為中心”提出時只涉及公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、當事人及其辯護律師之間的關(guān)系，國家監(jiān)察體制改革之后，由于監(jiān)察機關(guān)的出現(xiàn)，其相互關(guān)系更加多元和復(fù)雜，但在刑事訴訟程序中被追訴人是否有罪的標準仍然需要由審判機關(guān)具體把握。參見卞建林、謝澍：《“以審判為中心”視野下的訴訟關(guān)系》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第1期，第33頁。）。

The Partial Reservation of the Investigation Power in the Procuratorial Organ and its Operation under Regulation： under the Background of

National Supervision System Reform and the

Modification of Criminal Procedure Law

BIAN Jian-lin

（China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）

Abstract： After the reform of the National Supervision System is approved by the Constitution and the law， the Criminal Procedure Law needs to modify and adjust the investigation power of the procuratorial organ， so as to solve the connection problem between the supervision system and the criminal procedure system. The procuratorial organs investigation power retained in the revised Criminal Procedure Law in 2018 has been significantly strengthened in its supervision， consolidating the constitutional status of the procuratorial organs legal supervision. At present， it is necessary to coordinate the investigation power of procuratorial organ with that of supervision organ， to divide and cooperate within procuratorial organ， to cultivate and strengthen the investigation ability of procuratorial organ， so as to ensure the long-term standardized operation mechanism of the investigation power of procuratorial organ.

Key Words：? the investigation power of the procuratorial organ; legal supervision; the reform of the National Supervision System; the Modification of Criminal Procedure Law

本文責(zé)任編輯：周玉芹

收稿日期：2020-01-16

基金項目：國家社科基金重大項目“十八屆四中全會以來我國刑事訴訟制度重大改革實施效果的實證研究”（17ZDA126）

作者簡介：卞建林（1953），男，江蘇泰興人，中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

① 參見卞建林、謝澍：《新中國刑事訴訟制度的誕生和發(fā)展——寫于中華人民共和國成立70周年暨〈刑事訴訟法〉頒布40周年之際》，載《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第10期，第1頁。