檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的部分保留及其規(guī)范運(yùn)行

摘 要：國家監(jiān)察體制改革得到憲法、法律層面的肯認(rèn)之后，需要《刑事訴訟法》修改調(diào)整檢察機(jī)關(guān)的偵查職權(quán)，進(jìn)而解決監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的銜接問題。2018年修改后的《刑事訴訟法》中保留的檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)，其監(jiān)督性得到顯著強(qiáng)化，鞏固了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。當(dāng)前需要從檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)與監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的協(xié)調(diào)、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的分工與合作、檢察機(jī)關(guān)偵查能力的培養(yǎng)與強(qiáng)化等方面著手，確保檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)形成長效的規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán);法律監(jiān)督;國家監(jiān)察體制改革;《刑事訴訟法》修改

中圖分類號(hào)：DF73文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.02.13

一、國家監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的影響

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會(huì)一次會(huì)議審議通過《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，國家監(jiān)察體制改革得到憲法、法律層面的肯認(rèn)，需要《刑事訴訟法》修改調(diào)整檢察機(jī)關(guān)的偵查職權(quán)，解決監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的銜接問題，進(jìn)而與《監(jiān)察法》相銜接①。正如有學(xué)者所言，國家監(jiān)察體制改革將檢察機(jī)關(guān)又一次推向重大改革的當(dāng)口，作為《憲法》意義上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)如何實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督，卻始終是一個(gè)歷史性難題。尤其是在當(dāng)前依法治國之語境下，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)著力找尋踐行法律監(jiān)督的全新切入點(diǎn)，進(jìn)而切實(shí)守護(hù)公民基本權(quán)利和憲法法律秩序（ 魏曉娜：《依法治國語境下檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)》，載《中國法學(xué)》2018年第1期，第284-302頁。）。在此次國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)啟動(dòng)后、刑事訴訟法修正草案公布前，曾有部分學(xué)者和實(shí)務(wù)人員悲觀地認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)將被完全取消和轉(zhuǎn)隸，諸如“檢察院以后恐怕就是個(gè)公訴機(jī)關(guān)了”“監(jiān)察委的案件拿來就得訴”此類論調(diào)的蔓延，呈現(xiàn)出改革后檢察機(jī)關(guān)的失落與焦慮;還有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，其所行使的“刑事法律監(jiān)督”職能即“走向終結(jié)”，僅保留“行政監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”（陳瑞華：《論檢察機(jī)關(guān)的法律職能》，載《政法論壇》2018年第1期，第3-17頁。）。然而，2018年10月26日由第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》（以下簡稱《修改決定》）（為了與2018年修改后的《刑事訴訟法》區(qū)分，本文將2012年修正后《刑事訴訟法》簡稱“2012年《刑事訴訟法》”。）顯然否定了這一點(diǎn)，并且，檢察機(jī)關(guān)保留部分偵查權(quán)很可能成為未來鞏固檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的突破口與增長點(diǎn)。

檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)是中國特色社會(huì)主義檢察制度的重要組成部分，具有堅(jiān)實(shí)的法理依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)：首先，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)是由檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能所派生的;其次，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立法律地位和上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制均有助于其行使偵查權(quán);再次，從訴訟原理上看，收集和提交證據(jù)的權(quán)力是訴權(quán)之重要組成部分，偵查權(quán)原本就是訴權(quán)的應(yīng)有之義;最后，從實(shí)踐角度來看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于部分案件直接行使偵查權(quán)還有利于實(shí)現(xiàn)偵查與起訴的有機(jī)銜接（卞建林：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第125頁以下。）。此次《修改決定》中雖然刪去了檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件行使偵查權(quán)的規(guī)定，但也保留了部分偵查權(quán)：人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，享有立案偵查權(quán);對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，《修改決定》規(guī)定，檢察院依照《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查;此外，對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。就此而言，重新配置后的檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)共有三類：自行偵查權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)、機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。

其中，檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)的范圍，是此次《刑事訴訟法》修改的重點(diǎn)之一（卞建林、謝澍：《刑事訴訟法再修改：解讀與反思》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第6期，第79頁。）。2012年《刑事訴訟法》第18條第2款原本規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對(duì)于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！彪S著國家監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸，依照《監(jiān)察法》第11條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查;對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴?！贝撕?，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國家監(jiān)察委員會(huì)頒行的《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》進(jìn)一步明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件內(nèi)容，具體包括了6類犯罪88個(gè)罪名，涉及《刑法》條文共95條（關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查范圍內(nèi)之具體內(nèi)容，可參見中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第92-93頁。）。但原屬檢察機(jī)關(guān)立案偵查范圍的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪并不屬于《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查范圍，因而檢察機(jī)關(guān)在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)此類犯罪時(shí)，依然有權(quán)直接立案偵查。2018年修改后的《刑事訴訟法》第19條第2款即對(duì)此予以保留。2018年11月，最高人民檢察院為做好《刑事訴訟法》修改后人民檢察院與監(jiān)察委員會(huì)案件管轄范圍的銜接，對(duì)在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪依法履行偵查職責(zé)，發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《檢察院偵查規(guī)定》），其中明確了人民檢察院可以立案偵查的案件管轄范圍具體包括：非法拘禁罪;非法搜查罪;刑訊逼供罪;暴力取證罪;虐待被監(jiān)管人罪;濫用職權(quán)罪;玩忽職守罪;徇私枉法罪;民事、行政枉法裁判罪;執(zhí)行判決、裁定失職罪;執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪;私放在押人員罪;失職致使在押人員脫逃罪;徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪。

自行偵查權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)、機(jī)動(dòng)偵查權(quán)構(gòu)成了現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)之制度體系，但需要明確的是，這三類偵查權(quán)并非重新創(chuàng)設(shè)，而是在國家監(jiān)察體制改革、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸之背景下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行的部分保留。當(dāng)然，對(duì)此并非毫無爭議。近期我們就此專門走訪調(diào)研了部分檢察院（ 近期我們對(duì)多省市的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了實(shí)證研究，較為深入地了解了實(shí)務(wù)一線動(dòng)態(tài)。更多調(diào)研情況請(qǐng)參見卞建林、謝澍：《刑事檢察制度改革實(shí)證研究》，載《中國刑事法雜志》2018年第6期，第3-20頁。），有相關(guān)負(fù)責(zé)人員即對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的部分保留提出質(zhì)疑：一方面，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的行使感到“無力”，認(rèn)為職務(wù)犯罪偵查部門轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部沒有專業(yè)的偵查力量，很難有效運(yùn)行偵查權(quán);另一方面，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的行使感到“無心”，認(rèn)為《刑事訴訟法》修改后檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)極度限縮，可能出現(xiàn)的案件量不大，不應(yīng)投入專門的人力、物力、財(cái)力。上述觀點(diǎn)一定程度代表了實(shí)務(wù)部門當(dāng)前的困惑，但也從側(cè)面反映出對(duì)于檢察機(jī)關(guān)保留部分偵查權(quán)的正當(dāng)性和必要性認(rèn)識(shí)不足，亟需理論上加以澄清和闡釋。修法完成之初，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)之運(yùn)行必然存在一定困難，畢竟相關(guān)人員、機(jī)構(gòu)、裝備及配套措施均很難緊跟此次《刑事訴訟法》修改的步伐。但實(shí)務(wù)人員不能因此就抗拒檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的部分保留，應(yīng)當(dāng)從更高的層面來認(rèn)識(shí)和理解保留部分檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的理論與實(shí)踐意義，即鞏固檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法地位。有鑒于此，下文將以檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)為主要論域，深入分析其監(jiān)督性以及規(guī)范運(yùn)行的基本方向。

二、偵查權(quán)的部分保留與監(jiān)督性的顯著強(qiáng)化

從法教義學(xué)上分析，《刑事訴訟法》第19條第2款所部分保留的檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)具有以下顯著要點(diǎn)，需要審慎把握：其一，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)所面向的犯罪主體，必須是“司法工作人員”，即《刑法》第94條所規(guī)定的，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員;其二，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)所針對(duì)的犯罪行為之性質(zhì)，必須是“利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”，前已述及，《檢察院偵查規(guī)定》中已將具體罪名進(jìn)行羅列，主要涉及《刑法》第四章“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”和第九章“瀆職罪”中的罪名;其三，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的行使，其發(fā)現(xiàn)犯罪行為及線索的方式必須是“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”這一過程中，易言之，脫離了“訴訟活動(dòng)”或“法律監(jiān)督”，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)均是無法運(yùn)行的。這與《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定正好形成了體系上的互補(bǔ)，《監(jiān)察法》第3條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。”而本質(zhì)上，“司法工作人員”也屬于“行使公權(quán)力的公職人員”，但之所以在《監(jiān)察法》規(guī)定之外，仍然通過《刑事訴訟法》授權(quán)檢察機(jī)關(guān)保留部分偵查權(quán)，正是基于檢察機(jī)關(guān)在“訴訟活動(dòng)”中實(shí)行“法律監(jiān)督”更利于發(fā)現(xiàn)“司法工作人員”犯罪的相關(guān)線索，提升特定領(lǐng)域職務(wù)犯罪偵查的效率，及時(shí)、有效地對(duì)相關(guān)犯罪進(jìn)行偵查，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實(shí)施。并且，《刑事訴訟法》第19條第2款與《監(jiān)察法》第3條在管轄上并不沖突，因?yàn)椤缎淌略V訟法》第19條第2款只是規(guī)定相關(guān)案件“可以”由人民檢察院立案偵查，并非“應(yīng)當(dāng)”，這也意味著當(dāng)案件涉及多條犯罪線索、多個(gè)罪名時(shí)，可以由監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)按照相關(guān)規(guī)定對(duì)管轄范圍進(jìn)行溝通，并非絕對(duì)由監(jiān)察機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)管轄。但可以肯定的是，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)所保留的部分偵查權(quán)，由于強(qiáng)調(diào)犯罪主體必須是“司法工作人員”，犯罪行為之性質(zhì)必須是“利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”，發(fā)現(xiàn)犯罪行為及線索的方式必須是“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”這一過程中，因而，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的監(jiān)督性得到了顯著強(qiáng)化，具體原因可以從三方面展開。

首先，在國家監(jiān)察體制改革、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的節(jié)點(diǎn)，保留并充分行使檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)，是鞏固檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的重要切入點(diǎn)。申言之，偵查權(quán)并非一項(xiàng)獨(dú)立、專屬的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、監(jiān)獄部門、軍隊(duì)保衛(wèi)部門等均可以行使偵查權(quán)。但上述機(jī)關(guān)中，唯獨(dú)檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)具有監(jiān)督性（ 法律監(jiān)督本身即是一項(xiàng)專門、特殊的國家活動(dòng)，除檢察機(jī)關(guān)外，任何主體均無權(quán)實(shí)施。這不僅是《憲法》的規(guī)定，也是法律監(jiān)督之理論實(shí)質(zhì)所決定的。參見[俄]維諾庫羅夫主編：《檢察監(jiān)督》（第七版），劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第1頁。），這是由檢察機(jī)關(guān)偵查之目的與對(duì)象所決定的（張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版，第52-53頁。）。《憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”作為我國檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的特色和亮點(diǎn)，其具有鮮明的“司法性”，是具體通過偵查、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、抗訴等環(huán)節(jié)加以實(shí)現(xiàn)的（ 然而，檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能與其 “三級(jí)審批制”的行政性辦案方式長期存在突出矛盾，這也是為何檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前需要推進(jìn)適度司法化的改革。參見龍宗智：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第144頁。），2018年《刑事訴訟法》修改后，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)可謂“回歸”了“司法性”：第一，重新配置后的檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)之行使，特指對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施犯罪的偵查，對(duì)于公安機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的自行補(bǔ)充偵查，以及公安機(jī)關(guān)偵查的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大犯罪案件的機(jī)動(dòng)偵查。其根本目的均是在訴訟活動(dòng)中維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實(shí)施，具有法律監(jiān)督性質(zhì)，不同于公安機(jī)關(guān)對(duì)普通刑事案件的偵查，后者更多是維護(hù)社會(huì)秩序的國家管理行為。第二，檢察機(jī)關(guān)偵查的對(duì)象是國家機(jī)關(guān)工作人員、司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪，以及公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的需要補(bǔ)充偵查的案件，前兩項(xiàng)是相關(guān)人員在履行法定職責(zé)過程中利用職權(quán)損害國家利益、公民利益或有礙司法公正的犯罪行為，直接危害國家法制統(tǒng)一和法律正確實(shí)施，而后一項(xiàng)則是偵查、調(diào)查活動(dòng)存在瑕疵，同樣可能影響訴訟有效推進(jìn)和法律正確實(shí)施，因而對(duì)上述幾類對(duì)象的偵查活動(dòng)同樣具有法律監(jiān)督性質(zhì)。

其次，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸并非弱化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，而是給法律監(jiān)督“減負(fù)”。法律監(jiān)督是內(nèi)生型權(quán)力制約與監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，一旦檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位弱化，必然導(dǎo)致內(nèi)生型監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督能力弱化，甚至動(dòng)搖我國政治根基（ 謝佑平等：《中國檢察監(jiān)督的政治性與司法性研究》，中國檢察出版社2010年版，第1頁以下。）。雖然，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)大幅限縮了適用范圍，但卻與法律監(jiān)督理論形成邏輯內(nèi)洽，為提升法律監(jiān)督實(shí)踐效果帶來契機(jī)。誠如有論者所言，一方面，反腐之功能在一定程度上超出了檢察機(jī)關(guān)的憲法職能。過往，包括法律監(jiān)督在內(nèi)的多種監(jiān)督機(jī)制并沒有真正阻止腐敗現(xiàn)象蔓延。但法律監(jiān)督未能充分發(fā)揮打擊腐敗之功用，其本質(zhì)原因或許并不在于檢察機(jī)關(guān)自身，現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)很難對(duì)同級(jí)地方黨委以及其它級(jí)別更高的部門和人員形成有效監(jiān)督。因而，需要整合資源，建構(gòu)統(tǒng)一、權(quán)威、高效的國家監(jiān)察體制;另一方面，職務(wù)犯罪偵查之對(duì)象超出了法律監(jiān)督的應(yīng)然范圍。過往檢察機(jī)關(guān)直接偵查的職務(wù)犯罪案件，主要是國家機(jī)關(guān)工作人員貪污、受賄、瀆職類犯罪，以及國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員的貪污、賄賂犯罪。對(duì)于前一類犯罪，其行為妨害了國家管理活動(dòng)，損害了國家權(quán)力行使的廉潔性，但未必真正妨害法律正確實(shí)施;對(duì)于后一類犯罪，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，國有企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)同樣在市場調(diào)節(jié)下進(jìn)行，很難再僅把私營企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)視為純粹經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而國有企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)就是作為法律監(jiān)督對(duì)象的法律實(shí)施行為。就此而言，與法律正確實(shí)施沒有必然直接關(guān)聯(lián)的職務(wù)犯罪案件轉(zhuǎn)交由其他國家機(jī)關(guān)查辦，反而有利于檢察機(jī)關(guān)集中資源查辦嚴(yán)重影響法律正確實(shí)施的犯罪案件，并不影響其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)維護(hù)法律尊嚴(yán)（ 張智輝：《檢察偵查權(quán)的回顧、反思與重構(gòu)》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期，第36-48頁。）。

最后，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的監(jiān)督性并不局限于“訴訟監(jiān)督”，仍是一般意義上的“法律監(jiān)督”，即維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實(shí)施，只是范圍較之以往有所限縮。我國檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)具有法律監(jiān)督性質(zhì)、從屬于法律監(jiān)督權(quán)，這一論斷在過去并無太大爭議（ 王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第199頁。）。但在此次國家監(jiān)察體制改革和《刑事訴訟法》修改的背景下，開始有論者將檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)視為訴訟監(jiān)督，而非法律監(jiān)督，要么將二者混為一談，要么認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能已經(jīng)降格為訴訟監(jiān)督職能（ 由此延伸，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟之分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則中所履行的是法律監(jiān)督抑或訴訟監(jiān)督，也是值得推敲的。參見卞建林、謝澍：《“以審判為中心”：域外經(jīng)驗(yàn)與本土建構(gòu)》，載《思想戰(zhàn)線》2016年第4期第116頁。）。可見，這一問題亟待澄清。從內(nèi)容上看，“訴訟監(jiān)督”更多是指對(duì)法律適用情況的監(jiān)督，即對(duì)三大訴訟活動(dòng)中確有錯(cuò)誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督;而“法律監(jiān)督”在對(duì)法律適用情況的監(jiān)督之外，還包括對(duì)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督和法律遵守情況的監(jiān)督（ 關(guān)于“法律監(jiān)督”之概念與內(nèi)容的探討，可參見朱孝清、張智輝主編：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第184-185頁。）。《刑事訴訟法》第19條第2款中明確“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查”，而此條在最初的“刑事訴訟法修改初步方案”中表述為“人民檢察院在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員違反法律規(guī)定、侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，由人民檢察院立案偵查”（ 參見《刑事訴訟法修改初步方案（2018年3月5日稿）》。）。由此觀之，《修改決定》將原先“訴訟監(jiān)督”之表述修改為當(dāng)前“對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”之表述，實(shí)際上是肯定了檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)，保留了法律監(jiān)督中對(duì)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督和法律遵守情況的監(jiān)督，而不局限于對(duì)法律適用情況的監(jiān)督。法律監(jiān)督是為了維護(hù)國家法制統(tǒng)一和法律正確實(shí)施，而訴訟監(jiān)督僅僅針對(duì)訴訟活動(dòng)的合法、有序進(jìn)行，加之前已述及，檢察機(jī)關(guān)偵查之目的是在訴訟活動(dòng)中維護(hù)國家法制統(tǒng)一和法律正確實(shí)施，而檢察機(jī)關(guān)偵查之對(duì)象是危害國家法制統(tǒng)一和法律正確實(shí)施的國家機(jī)關(guān)工作人員、司法工作人員等。因而，盡管“對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”相對(duì)于一般意義上的法律監(jiān)督范圍有所限縮，但不能就此將檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)“矮化”或“降格”為訴訟監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的刑事法律監(jiān)督職能顯然也沒有就此“走向終結(jié)”，而是邁入了新的歷史階段。

三、檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的規(guī)范運(yùn)行

2018年《刑事訴訟法》修改后不久，浙江省湖州市人民檢察院即依據(jù)最新規(guī)定，對(duì)湖州監(jiān)獄民警錢某涉嫌虐待被監(jiān)管人罪一案立案偵查;山東省濟(jì)南市人民檢察院也對(duì)某監(jiān)獄民警尹某以涉嫌虐待被監(jiān)管人罪立案偵查（ 范躍紅：《浙江：立案偵查一監(jiān)獄民警涉嫌虐待被監(jiān)管人罪案》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2018年11月29日，第1版;盧金增、魯劍軒：《山東：立案偵查一起司法工作人員職務(wù)犯罪案》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2018年12月1日，第1版。）。而安徽省人民檢察院更是在近一年里通過其官方微信公眾號(hào)發(fā)布了十余條檢察機(jī)關(guān)行使自行偵查權(quán)的案例，包括以涉嫌徇私枉法罪對(duì)定遠(yuǎn)縣公安局原黨委副書記、政委施某某、滁州市公安局原副縣級(jí)調(diào)研員曹某，亳州市蒙城縣公安局原副局長張某、合肥市肥西縣公安局桃花派出所原副所長陶某某、石臺(tái)縣人民法院民二庭原庭長陳某某、太和縣公安局開發(fā)區(qū)派出所原副所長于某、六安市公安局金安分局東橋派出所指導(dǎo)員牛某某立案偵查，以涉嫌玩忽職守罪對(duì)石臺(tái)縣人民檢察院原副檢察長陳某某立案偵查，以涉嫌民事枉法裁判罪對(duì)望江縣人民法院執(zhí)行庭原庭長陳某某、臨泉縣人民法院民二庭原副庭長臧某某立案偵查，以涉嫌失職致使在押人員脫逃罪對(duì)池州市九華山風(fēng)景區(qū)公安局輔警陶某、劉某某立案偵查，以涉嫌濫用職權(quán)罪對(duì)太和縣公安局城北派出所原副所長田某某立案偵查，以涉嫌徇私舞弊減刑罪對(duì)阜陽監(jiān)獄民警何某某立案偵查，以涉嫌執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪對(duì)馬鞍山市花山區(qū)法院執(zhí)行庭原副庭長桂某某立案偵查等（ 以上信息均來自“安徽檢察”微信公眾號(hào)。）。不難發(fā)現(xiàn)，《檢察院偵查規(guī)定》中羅列的檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)所涉及的案件管轄范圍，已有超過半數(shù)罪名在近一年的司法實(shí)踐中出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)的運(yùn)行效果并沒有制度設(shè)置之初那般悲觀，各地檢察機(jī)關(guān)不僅高度理解和把握了檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的制度內(nèi)涵與要點(diǎn)，還創(chuàng)造條件有效運(yùn)行自行偵查權(quán)，尤其是通過個(gè)別典型案例，讓頂層設(shè)計(jì)者和社會(huì)公眾意識(shí)到檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)有效運(yùn)行的重要性，有效維護(hù)了國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，理論界與實(shí)務(wù)界有必要適度將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，明確制度運(yùn)行中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，從檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)與監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的協(xié)調(diào)、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的分工與合作、檢察機(jī)關(guān)偵查能力的培養(yǎng)與強(qiáng)化等方面著手，提出有效的對(duì)策建議，以確保檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)形成長效的規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。

（二）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的分工與合作

根據(jù)當(dāng)前最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革以及地方檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)情況，最高人民檢察院第五檢察廳負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)獄、看守所和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)刑事判決、裁定執(zhí)行、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行、羈押和辦案期限的監(jiān)督以及對(duì)羈押必要性進(jìn)行審查，辦理罪犯又犯罪案，負(fù)責(zé)對(duì)法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正犯罪，以及按照《刑事訴訟法》規(guī)定需要由人民檢察院直接受理的其他重大犯罪案件的偵查。而地方檢察機(jī)關(guān)同樣作為刑事執(zhí)行檢察部門偵查主體，負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)的運(yùn)行。從職能上看，在刑事執(zhí)行檢察部門中配置偵查力量，能在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部保證偵查與控訴、批捕的相對(duì)分離。曾有觀點(diǎn)主張，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的訴訟職能與監(jiān)督職能應(yīng)適度分離，并需要通過在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以集中統(tǒng)一行使監(jiān)督職能。在此意義上看，借助檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)部分保留的契機(jī)，將刑事執(zhí)行檢察部門進(jìn)一步拓展為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，似乎也更符合檢察改革的總體趨勢（ 關(guān)于刑事執(zhí)行檢察改革，以及訴訟職能與監(jiān)督職能適度分離的問題，可參見卞建林、謝澍：《刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督：資源整合與體系建構(gòu)》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2015年第7期，第1-5頁。）。但檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，不能僅僅倚仗于刑事執(zhí)行檢察部門，自行偵查案件的辦理還需檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的通力協(xié)作，形成規(guī)范的配合與制約機(jī)制。例如，《檢察院偵查規(guī)定》即明確，“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民檢察院偵查終結(jié)的案件，可以交有管轄權(quán)的基層人民法院相對(duì)應(yīng)的基層人民檢察院提起公訴;需要指定其他基層人民檢察院提起公訴的，應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人民法院協(xié)商指定管轄;依法應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的案件，應(yīng)當(dāng)由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院提起公訴?！薄皩?duì)本規(guī)定所列犯罪案件，人民檢察院擬作撤銷案件、不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)人民檢察院審查批準(zhǔn)。”“人民檢察院負(fù)責(zé)刑事檢察工作的專門部門辦理本規(guī)定所列犯罪案件，認(rèn)為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的刑事檢察部門審查，報(bào)檢察長或者檢察委員會(huì)決定。”“人民檢察院辦理本規(guī)定所列犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。”

此外，依照《檢察院偵查規(guī)定》，檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)所涉及的案件，原則上由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院立案偵查（ 根據(jù)最高人民檢察院陳國慶副檢察長的介紹，之所以規(guī)定由市級(jí)院管轄，主要是基于三點(diǎn)考慮：一是辦案質(zhì)量，由上一級(jí)人民檢察院管轄便于辦案資源優(yōu)化配置，更有利于確保案件偵查工作質(zhì)量;二是案件數(shù)量，總體上檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件的數(shù)量不多，從前幾年的平均案件量來說，全國也就1000件左右，完全可以勝任;三是排除阻力，在刑事訴訟中，偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)互相制約，由上一級(jí)人民檢察院立案偵查，可以排除可能發(fā)生的干擾。參見陳國慶：《刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期，第18頁。），但“基層人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)報(bào)設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院決定立案偵查。設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查，或者由基層人民檢察院協(xié)助偵查。最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線索的，可以自行決定立案偵查，也可以將案件線索交由指定的省級(jí)人民檢察院、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院立案偵查?！痹袑W(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑，基層檢察機(jī)關(guān)是否具有足夠的偵查能力？如果案件屬于檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)互涉案件，履行立案調(diào)查職能的監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于區(qū)縣級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)如何予以協(xié)助（郭華：《我國檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)調(diào)整及其互涉案件程序的探討》，載《法治研究》2019年第1期，第34頁。）？我們認(rèn)為，這有賴于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)，原則上無論由何種級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)具體立案偵查，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)指導(dǎo)并進(jìn)行監(jiān)督，同理，在協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的過程中亦然。倘若基層檢察機(jī)關(guān)在立案偵查和協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的過程中存在具體困難，可以與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。

（三）檢察機(jī)關(guān)偵查能力的培養(yǎng)與強(qiáng)化

檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，還有賴于具備專業(yè)化能力的偵查人員，以及具有科技含量的偵查裝備，這既需要當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源整合，更需要日后檢察機(jī)關(guān)有意識(shí)地培養(yǎng)和強(qiáng)化偵查能力。首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視偵查隊(duì)伍的建設(shè)。偵查活動(dòng)需要一定的經(jīng)驗(yàn)和技巧，并非具備一般的法律知識(shí)即能勝任，過往檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的偵查專家往往是多年實(shí)踐積累所練就的，需要通過個(gè)案積累偵查經(jīng)驗(yàn)。因此，倘若過往曾有反貪、反瀆工作經(jīng)驗(yàn)的辦案人員應(yīng)當(dāng)優(yōu)先加入檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的偵查隊(duì)伍，并作為骨干力量委以重任。無論是宏觀的偵查思路、原則、策略等方面的經(jīng)驗(yàn)，抑或中觀的偵查各類案件、采取各種偵查措施和強(qiáng)制措施的經(jīng)驗(yàn)，以及微觀的偵查個(gè)案的經(jīng)驗(yàn)，均應(yīng)當(dāng)?shù)玫絺鞒泻徒梃b（朱孝清：《檢察機(jī)關(guān)如何行使好保留的職務(wù)犯罪偵查權(quán)》，載《中國刑事法雜志》2019年第1期，第11頁。）;其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保留并發(fā)展偵查裝備。職務(wù)犯罪偵查部門整體轉(zhuǎn)隸后，一些原先供偵查使用的裝備、系統(tǒng)和多少年來積累的有形、無形資產(chǎn)仍歸屬檢察機(jī)關(guān)，需要加以合理利用。同時(shí)，適應(yīng)“科技強(qiáng)檢”“智慧檢察”的建設(shè)目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)偵查裝備的科技化轉(zhuǎn)型升級(jí)，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能產(chǎn)品，在與監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的溝通過程中實(shí)現(xiàn)信息共享;最后，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的公正、專業(yè)、規(guī)范運(yùn)行，還應(yīng)注重培養(yǎng)和提升檢察機(jī)關(guān)偵查人員的業(yè)務(wù)水平。除了日常業(yè)務(wù)的積累和總結(jié)，還需創(chuàng)造條件加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)偵查人員與科研院所、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的交流與合作，增加偵查技能的培訓(xùn)，一是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)偵查人員的偵查知識(shí)和水平;二是通過交流促使各機(jī)關(guān)明確業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和偵查活動(dòng)的規(guī)范程度，尤其是檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)之間需要明確偵查合法性標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（ 刑事訴訟各階段的證明（證據(jù)）標(biāo)準(zhǔn)究竟是統(tǒng)一抑或遞進(jìn)，在理論上存在爭議，國家監(jiān)察體制改革后，調(diào)查與偵查是否標(biāo)準(zhǔn)同一更需要審慎把握?！侗O(jiān)察法》第40條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，收集被調(diào)查人有無違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)，查明違法犯罪事實(shí)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。 嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員?！边@是“印證”首次正式寫入我國法律，實(shí)際上提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。參見謝澍：《反思印證：“亞整體主義”證明模式之理論研判》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019第3期，第146頁。）。畢竟無論是國家監(jiān)察體制改革，抑或此次《刑事訴訟法》修改，均有要求相關(guān)程序在合法、規(guī)范的制度框架下運(yùn)行，這與“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革方向亦不沖突（ 原本“以審判為中心”提出時(shí)只涉及公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、當(dāng)事人及其辯護(hù)律師之間的關(guān)系，國家監(jiān)察體制改革之后，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的出現(xiàn)，其相互關(guān)系更加多元和復(fù)雜，但在刑事訴訟程序中被追訴人是否有罪的標(biāo)準(zhǔn)仍然需要由審判機(jī)關(guān)具體把握。參見卞建林、謝澍：《“以審判為中心”視野下的訴訟關(guān)系》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期，第33頁。）。

The Partial Reservation of the Investigation Power in the Procuratorial Organ and its Operation under Regulation： under the Background of

National Supervision System Reform and the

Modification of Criminal Procedure Law

BIAN Jian-lin

（China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）

Abstract： After the reform of the National Supervision System is approved by the Constitution and the law， the Criminal Procedure Law needs to modify and adjust the investigation power of the procuratorial organ， so as to solve the connection problem between the supervision system and the criminal procedure system. The procuratorial organs investigation power retained in the revised Criminal Procedure Law in 2018 has been significantly strengthened in its supervision， consolidating the constitutional status of the procuratorial organs legal supervision. At present， it is necessary to coordinate the investigation power of procuratorial organ with that of supervision organ， to divide and cooperate within procuratorial organ， to cultivate and strengthen the investigation ability of procuratorial organ， so as to ensure the long-term standardized operation mechanism of the investigation power of procuratorial organ.

Key Words：? the investigation power of the procuratorial organ; legal supervision; the reform of the National Supervision System; the Modification of Criminal Procedure Law

本文責(zé)任編輯：周玉芹

收稿日期：2020-01-16

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“十八屆四中全會(huì)以來我國刑事訴訟制度重大改革實(shí)施效果的實(shí)證研究”（17ZDA126）

作者簡介：卞建林（1953），男，江蘇泰興人，中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

① 參見卞建林、謝澍：《新中國刑事訴訟制度的誕生和發(fā)展——寫于中華人民共和國成立70周年暨〈刑事訴訟法〉頒布40周年之際》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第10期，第1頁。