現(xiàn)階段土地一級開發(fā)模式

蔣喆

土地一級開發(fā)工作關(guān)系到土地的建設(shè)利用，關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及社會經(jīng)濟的發(fā)展進步。新時期背景下，土地一級開發(fā)工作中還存在較多問題，需進一步加快土地一級開發(fā)模式探索的步伐，以提升土地一級開發(fā)的科學(xué)性、合理性。本文立足土地一級開發(fā)現(xiàn)狀，對現(xiàn)階段土地一級開發(fā)模式展開探析，以供參考。

土地一級開發(fā)是針對城市功能定位及城市規(guī)劃要求，由政府統(tǒng)一組織開展的一系列土地行為。包括土地開發(fā)設(shè)計、土地平整、征地補償、市政基礎(chǔ)建設(shè)、一級土地拆遷安裝等。進行土地一級開發(fā)的目的是，在采取憑平整、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)等一系列動作后，讓土地變?yōu)椤笆斓亍?，確保土地有出讓的條件。隨著我國城市化進程的加快，建設(shè)用地需求量不斷增加，政府對土地一級開發(fā)工作也越來越重視。近年來，國務(wù)院、中央部委相繼出臺調(diào)整地方政府債務(wù)管理、規(guī)范土地收儲行為相關(guān)的規(guī)范性文件。這些文件的出臺給土地一級開發(fā)工作帶來一定影響，使得原有的土地一級開發(fā)模式與當前的土地開發(fā)與建設(shè)利用現(xiàn)狀出現(xiàn)了較大出入。下面聯(lián)系實際，就現(xiàn)階段土地一級開發(fā)中的問題做簡要分析。

一、土地傳統(tǒng)一級開發(fā)模式及問題

土地傳統(tǒng)一級開發(fā)模式為BT模式、土地補償、利潤分成。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，上述開發(fā)模式已經(jīng)很難適應(yīng)當前土地開發(fā)需求，暴露出較多問題，具體分析如下：

（一）責(zé)任主體存在爭議

在土地一級開發(fā)責(zé)任主體問題上，《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4 號）做了相對詳細的說明。文件中指出，強化土儲機構(gòu)為一級開發(fā)的責(zé)任主體。這一文件對土地儲備機構(gòu)作出了規(guī)定，明確指出每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個土地儲備機構(gòu)將，并規(guī)定只有納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)才有資格與權(quán)力承擔(dān)土地儲備工作。對于儲備土地的前期開發(fā)等均是由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)開展。但《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（財金〔2016〕91 號）又引發(fā)了有關(guān)責(zé)任主體問題的質(zhì)疑，如部分業(yè)界人士受此文件的影響，認為PPP模式不是科學(xué)可行的土地一級開發(fā)模式。

（二）土地一級開發(fā)操作模式受爭議

在以往思想理論以及技術(shù)體系下，BT 模式是比較常見的土地一級開發(fā)模式。但近年來，隨著國家、社會形勢的變化，這一開發(fā)模式逐漸被禁止使用.參照《財務(wù)部關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57 號）第二條、《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76 號）第二條等的說明，可以認為BT模式存在政府變相融資的嫌疑，不僅不利于政府實踐行廉潔奉公，也不利于土地一級開發(fā)工作的開展，因而被逐漸禁止使用。

（三）利潤分成不合理

土地溢價分成模式，存在違反土地出讓金“收支兩條線”的管理政策風(fēng)險。國家政策規(guī)定，2007年1月1日后，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫。對于土地收入與支出方面的資金流動，設(shè)立專門賬目，對土地出讓收入與支出做統(tǒng)一核算。這樣的操作與土地出讓金“收支兩條線”的管理政策不符，且將項目的未來收益與土地出讓收入進行了掛鉤關(guān)聯(lián)，這加劇了土地一級開發(fā)工作的復(fù)雜程度。

二、現(xiàn)階段土地一級開發(fā)應(yīng)對策略探討

（一）明確土地一級開發(fā)的責(zé)任主體

黨的相關(guān)政策性文件中說明，土地一級開發(fā)工作應(yīng)當由縣級（含）以上人民政府批準將成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的國土資源主管部門、承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作列入土儲機構(gòu)名錄的事業(yè)單位進行負責(zé)。在土地一級開發(fā)項目實施期間，與儲備宗地相關(guān)的綠化、排水、土地管護、土地平整等一系列工作都由經(jīng)過以上認證且具備以上資格的機構(gòu)組織實施。在土地一級開發(fā)期間，必須嚴格按照國家以上要求實行，相關(guān)責(zé)任主體不能采用業(yè)務(wù)外包等方式。

（二）政府服務(wù)購買模式用于拆遷安置補償

在土地一級開發(fā)項目開展期間，不可避免的會遇到征地拆遷補償問題。如果不能妥善處理這一問題，不僅會降低人民群眾對政府、對黨的信任度，還會導(dǎo)致后期的土地開發(fā)建設(shè)工作難以順利開展，更會使人們?nèi)罕姷暮戏ɡ媸艿綋p害。為防止以上問題發(fā)生，在土地開發(fā)期間，對于征地拆遷補償問題，可采用政府服務(wù)購買的模式進行解決，確保人民群眾的合法利益受到有效維護與實現(xiàn)。但在采用以上模式解決實際問題時，有以下問題需引起注意：首先，拆遷安置補償服務(wù)的資金來源必須合規(guī)合法。其次，政府的購買服務(wù)必須嚴格按照先有預(yù)算、后購買服務(wù)的思路進行。最后，政府購買服務(wù)與土地使用權(quán)出讓應(yīng)當各自獨立、互不聯(lián)系。

（三）政府采購工程模式開展基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)

土地一級開發(fā)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)等工作。在當前形勢下開展這些工作時建議采用政府采購工程模式進行，嚴禁以政府購買服務(wù)的方式進行。在土地一級開發(fā)區(qū)間，“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作屬于基礎(chǔ)性工作，對于這類基礎(chǔ)性工作，土地儲備機構(gòu)通過政府采購工程的方式開展，有利于提高工作效率。

（四）改變土地一級開發(fā)資金來源方式

針對土地以及開發(fā)中存在的違法融資等以及違法違規(guī)出讓土地等問題，應(yīng)當加強監(jiān)管與規(guī)范，相關(guān)職能部門要對政府的融資行為作出管控，如規(guī)定地方政府不能再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。同時，為確保土地儲備機構(gòu)不會以權(quán)謀私、違法挪用公款，可要求土地儲備機構(gòu)支配的土地儲備沒資金與結(jié)構(gòu)日常所需經(jīng)費采用分賬核算制度，兩者相互獨立，互不牽連。在土地儲備資金預(yù)算、年終決算等工作上，土地儲備機構(gòu)按照編制報表，并上交財務(wù)部門經(jīng)受審核。

（五）合理分配土地增值收益

造成土地增值的原因有很多，如土地供求增值、用途變更增值、投資增值等。而當前常有兩種增值收益形式，分別為“熟地”中的增值地租以及“生地”中的增值地租。在土地一級開發(fā)過程中，會形成土地增值收益與土地增值，并且受開發(fā)模式的影響，土地增值收益會有所不同，這就造成了收益分配的困難。為提升分配的科學(xué)性與合理性，應(yīng)按照合理合法的方式對一級土地增值收益進行合理分攤。

（六）保障弱勢群體收益

在土地一級開發(fā)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、原用地企業(yè)、城市居民等往往會面臨利益受損等問題，并因此產(chǎn)生抵抗與排斥情緒，導(dǎo)致土地開發(fā)工作難以順利進行。因此相關(guān)部門應(yīng)當采取相應(yīng)手段確保這部分弱勢群體的利益不受損害。如對于農(nóng)民而言，除給予他們經(jīng)濟補償外，還可著手推進農(nóng)民再教育以及職業(yè)技能培訓(xùn)工作，因此豐富農(nóng)民生存技能，推動他們走上致富路。此外，在征地方面，政府也可結(jié)合當前形勢對征地方式做適當調(diào)整，如遵循自愿原則，不將集體土地強制轉(zhuǎn)化為國有土地，讓農(nóng)民繼續(xù)擁有集體土地使用權(quán)， 這也是維護農(nóng)民利益的有效方式。

三、結(jié)語

土地一級開發(fā)是一項重要工作，該項工作的質(zhì)量、效果直接關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標能否實現(xiàn)，關(guān)系到國民經(jīng)濟是否能健康穩(wěn)定發(fā)展。為此，在進行土地一級開發(fā)時，必須嚴格按照黨的領(lǐng)導(dǎo)指示，結(jié)合地區(qū)實際的土地資源情況，總結(jié)以往工作中的不足，對現(xiàn)有的土地開發(fā)模式進行優(yōu)化創(chuàng)新，以保證土地一級開發(fā)工作的順利開展。（作者單位：昆明市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)有限公司）