華東地區(qū)農(nóng)村生活污水治理問(wèn)題分析與對(duì)策建議

姜珊 李想 丘麗清

摘要 隨著農(nóng)村自來(lái)水的普及和村莊住宅衛(wèi)生器具的不斷完善，農(nóng)民的人均用水量和污水排放量逐年增加。由于多年來(lái)對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的忽視，目前大多數(shù)農(nóng)村污水未經(jīng)處理，無(wú)組織排放，這嚴(yán)重污染了農(nóng)村人居環(huán)境，威脅了農(nóng)民身體健康，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)對(duì)安徽、江蘇和浙江3省不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的典型地區(qū)村莊進(jìn)行走訪調(diào)研，探析各省農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，分別提出了針對(duì)性建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村生活污水;典型村莊;治理現(xiàn)狀;存在問(wèn)題;對(duì)策建議

中圖分類號(hào) X799.3 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A ?文章編號(hào) 0517-6611（2020）05-0075-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.05.020

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract With the popularization of rural tap water and the continuous improvement of rural residential sanitary appliances， the per capita water consumption and sewage discharge of farmers have increased year by year.Due to the neglect of rural environmental problems for many years， most of the rural sewage is currently discharged without treatment and organization， which seriously pollutes the rural living environment， threatens the health of farmers and hinders the sustainable development of rural economy.Through the investigation and research on the typical regional villages in different economic development areas of Anhui， Jiangsu and Zhejiang provinces， this paper analyzes the status quo and existing problems of rural domestic sewage treatment in each province， and puts forward corresponding suggestions.

Key words Rural domestic sewage;Typical village;Treatment status;Existing problems;Countermeasures

據(jù)不完全測(cè)算，全國(guó)農(nóng)村生活污水排放量為2 300萬(wàn)t/d，其中COD、BOD5、TN和TP 分別約為860萬(wàn)、530萬(wàn)、96萬(wàn)和14 萬(wàn)t/d;由于絕大部分村莊沒(méi)有污水收集和處理系統(tǒng)，這些污水隨意向環(huán)境排放，嚴(yán)重污染了水體環(huán)境[1]。

近年來(lái)，我國(guó)各省積極貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，深入推進(jìn)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治和農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，將農(nóng)村生活污水治理工作作為農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治和水污染防治的重要內(nèi)容之一[2]。調(diào)查可知，安徽省農(nóng)村生活污水治理工作開展較晚，目前工作開展還處于中心村農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)階段，但后期設(shè)施正常、穩(wěn)定、長(zhǎng)期運(yùn)行方面還較為欠缺。江蘇省農(nóng)村生活污水治理工作水平在全省呈現(xiàn)不平衡現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇州地區(qū)，農(nóng)村生活污水治理工作開展較為完善，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃發(fā)展村莊生活污水處理設(shè)施全覆蓋，但在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，如宿遷市農(nóng)村生活污水處理設(shè)施覆蓋率僅為51.28%。浙江省農(nóng)村生活污水治理工作開展較早，始于 2003 年的“千村示范，萬(wàn)村整治”工程，經(jīng)過(guò)10年的探索與積累，于2013 年作出了“五水共治、治污先行”的工作部署，并于2014 年全面展開農(nóng)村生活污水治理工作[3-4]，2018年底，基本實(shí)現(xiàn)規(guī)劃保留村生活污水治理全覆蓋。

目前我國(guó)大多數(shù)省份農(nóng)村生活污水治理工作主要還集中于設(shè)施建設(shè)方面，而在管理層面還較為欠缺。針對(duì)管理層面的需求及問(wèn)題，對(duì)安徽、浙江、江蘇3省59 個(gè)典型地區(qū)村莊進(jìn)行農(nóng)村生活污水治理調(diào)研，內(nèi)容涉及現(xiàn)有處理設(shè)施現(xiàn)狀、處理設(shè)施、處理工藝、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)維管理等[5]，分析3省農(nóng)村生活污水處理現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，為我國(guó)農(nóng)村生活污水治理及管控提出對(duì)策建議。

1 研究對(duì)象與數(shù)據(jù)來(lái)源

以安徽省合肥市、宿州市、池州市，浙江省湖州市、杭州市、金華市和江蘇省蘇州市、揚(yáng)州市、宿遷市3省9市的59個(gè)典型村莊為研究對(duì)象，共實(shí)地調(diào)研并記錄了59個(gè)點(diǎn)位。現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研污水處理設(shè)施58座（其中1個(gè)村莊污水接入鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠），共收集調(diào)查表59份。分析各村莊農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的基本情況，分析記錄各省農(nóng)村生活污水處理設(shè)施相關(guān)工藝、執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)維管理和責(zé)任主體等情況。

2 結(jié)果與分析

2.1 農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)安徽、江蘇和浙江3省進(jìn)行走訪調(diào)研，分析其農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀如下：

自2012年以來(lái)，安徽省以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為契機(jī)[5]，開展實(shí)施農(nóng)村廁所、垃圾、污水專項(xiàng)治理“三大革命”，啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)，農(nóng)村生活污水治理工作取得初步成效。截至2018年底，共有4 000多個(gè)省級(jí)美麗鄉(xiāng)村中心村建設(shè)了農(nóng)村生活污水處理設(shè)施。江蘇省自2007年以來(lái)，通過(guò)村莊環(huán)境整治行動(dòng)、農(nóng)村環(huán)境連片整治、覆蓋拉網(wǎng)式農(nóng)村環(huán)境綜合整治和省級(jí)試點(diǎn)縣等工作，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理工作，截至2018年底，全省46個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）完成了近9 000個(gè)村莊生活污水處理設(shè)施建設(shè)，累計(jì)12 000多個(gè)村莊建有生活污水處理設(shè)施。浙江省則從2014年就將農(nóng)村生活污水治理工作納入“五水共治”工作，積極組織領(lǐng)導(dǎo)，取得顯著成效，到2016年底，全省完成了21 278個(gè)建制村農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)，2018年底，基本實(shí)現(xiàn)規(guī)劃保留村生活污水治理全覆蓋。

在規(guī)劃方面，安徽、江蘇、浙江3省均制定了縣域規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則，要求以縣（市、區(qū)）為單位編制村莊生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃，系統(tǒng)考慮不同區(qū)域、不同類型、不同特點(diǎn)的村莊生活污水治理適宜建設(shè)模式[6]?；久鞔_了“接入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)統(tǒng)一處理優(yōu)先、建設(shè)小型設(shè)施相對(duì)集中處理與分散處理”3種模式相結(jié)合的技術(shù)路徑。各縣（市、區(qū)）認(rèn)真落實(shí)相關(guān)要求，按規(guī)定編制專項(xiàng)規(guī)劃并組織實(shí)施。

在排放控制要求、標(biāo)準(zhǔn)制修訂方面，浙江、江蘇已經(jīng)完成分級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)制定，安徽正在開展此項(xiàng)工作。除污染物排放標(biāo)準(zhǔn)外，江蘇省、浙江省結(jié)合各地實(shí)際，出臺(tái)符合實(shí)際的農(nóng)村污水處理適宜技術(shù)指南，使污水處理工藝選擇更有科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性[7-8]。同時(shí)，浙江省大力推進(jìn)長(zhǎng)效運(yùn)維機(jī)制，印發(fā)實(shí)施了運(yùn)行維護(hù)管理一系列文件，建立了農(nóng)村污水處理運(yùn)行維護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，保障了污水處理設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行。

2.2 農(nóng)村生活污水治理存在的問(wèn)題

通過(guò)資料收集和走訪調(diào)研，總結(jié)出安徽、江蘇和浙江3省農(nóng)村生活污水治理存在的問(wèn)題如下：

（1）各地責(zé)任主體不一致。根據(jù)調(diào)研情況來(lái)看，除江蘇省蘇州市、浙江省義烏市發(fā)布了“農(nóng)村生活污水治理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理辦法”以明確各相關(guān)職能部門分工，其余大部分地區(qū)均存在責(zé)任主體不一致，職能交叉和重疊的現(xiàn)象。

（2）缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)劃指導(dǎo)。從調(diào)研的情況來(lái)看，江蘇省、浙江省已出臺(tái)了地方農(nóng)村生活污水治理分級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)，安徽省正在制定中，目前安徽省各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，指導(dǎo)性不強(qiáng)，亦不利于開展終端處理設(shè)施運(yùn)維考核和統(tǒng)一監(jiān)管[9-13]。此外因缺乏設(shè)計(jì)管理、建設(shè)施工、工程驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)、檔案資料管理等方面規(guī)范性文件的指導(dǎo)，對(duì)于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實(shí)施主體，村集體負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的地區(qū)，出現(xiàn)了審圖難、施工難、運(yùn)行難、維護(hù)難和管理難等問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，3省雖不同程度地開展了市、縣農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，但編制質(zhì)量參差不齊，且未能很好地結(jié)合實(shí)際因地制宜，難以落地實(shí)施。

（3）資金籌措難度大。農(nóng)村生活污水治理設(shè)施屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及監(jiān)管均需要長(zhǎng)期、持續(xù)地投入大量的公共財(cái)政資金，但除了浙江地區(qū)、江蘇蘇南地區(qū)，其余大部分地區(qū)的財(cái)政能力均比較薄弱，“建得起、用不起”的現(xiàn)象仍普遍存在。

（4）處理水量與處理能力不相匹配。我國(guó)東部農(nóng)村常住人口較穩(wěn)定，而中部大部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，“老小村”“空心村”的現(xiàn)象普遍，但目前農(nóng)村生活污水處理設(shè)施日均處理量大多按照農(nóng)村戶籍人口設(shè)計(jì)，未考慮到人口流動(dòng)問(wèn)題，實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中普遍存在因收集水量少而導(dǎo)致運(yùn)行負(fù)荷偏低甚至無(wú)法運(yùn)行的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致了建設(shè)維護(hù)成本增加、資源浪費(fèi)的問(wèn)題[14-18]。

（5）缺少經(jīng)濟(jì)政策支持。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施后期管護(hù)運(yùn)行費(fèi)用中電費(fèi)占50%～70%，各省農(nóng)村生活污水處理設(shè)施用電均執(zhí)行工業(yè)電價(jià)0.8～0.9元/（kW·h），相比農(nóng)業(yè)電價(jià)0.2～0.5元/（kW·h），每年電費(fèi)支出給基層帶來(lái)很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外在用地方面，由于國(guó)家未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，目前農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)仍然只能套用一般建設(shè)用地的審批手續(xù)，需繳納高昂的征地費(fèi)用，并且要占用當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地指標(biāo)，因此大部分設(shè)施不具備正規(guī)的用地手續(xù)。

（6）群眾參與意識(shí)欠缺。該調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，各調(diào)研村莊均已完成雨污分流改造，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施與戶改廁銜接較好，通過(guò)實(shí)施農(nóng)村生活污水收集處理，村莊面貌、人居環(huán)境明顯改善。但由于目前大部分地區(qū)群眾環(huán)保意識(shí)淡薄，加之經(jīng)濟(jì)收入水平較低，對(duì)農(nóng)村生活污水治理的主觀需求不高，參與的自覺(jué)性和主動(dòng)性不夠，對(duì)農(nóng)村生活污水源頭治理造成壓力，是今后繼續(xù)開展工作所面臨的難題。

3 討論與建議

3.1 科學(xué)劃分責(zé)任主體

農(nóng)村生活污水治理是一項(xiàng)利民工程，涉及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)維、監(jiān)管、考核等系列工作內(nèi)容，需當(dāng)?shù)卣r(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住建、環(huán)保、財(cái)政等相關(guān)職能部門明晰責(zé)任范疇，相互高效配合，方能避免出現(xiàn)“事出多頭”“九龍治水”的局面，有效減少財(cái)政成本，確保農(nóng)村生活污水治理工作順利開展。

3.2 完善管理機(jī)制建設(shè)

可以從3個(gè)方面著手：①堅(jiān)持規(guī)劃先行。本著“解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、適度超前”的原則，在充分開展實(shí)地調(diào)研、聽取多方建議的基礎(chǔ)上，確定治理理念和技術(shù)路徑，確保規(guī)劃能夠落實(shí)。②加快制定排放標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮區(qū)域地域特點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)、污水產(chǎn)生量等因素，各地省級(jí)部門根據(jù)環(huán)辦水體函〔2018〕1083號(hào)文《關(guān)于加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)的通知》的有關(guān)要求，加快制定農(nóng)村生活污水處理設(shè)施分級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)，各市（縣、區(qū)）對(duì)應(yīng)分級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)要求劃分相應(yīng)的執(zhí)行區(qū)域。③完備管理體系。農(nóng)村生活污水處理設(shè)施“三分建，七分管”，各地區(qū)應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新機(jī)制，探索采取“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)維、統(tǒng)一監(jiān)管”的建設(shè)管理模式[19-21]。

3.3 加強(qiáng)建設(shè)運(yùn)維資金保障

可從2個(gè)方面開展：①多渠道籌集資金。各地在農(nóng)村生活污水治理工作開展過(guò)程中采取了多種方式籌集建設(shè)運(yùn)維資金，包括：通過(guò)省級(jí)層面整合各項(xiàng)有關(guān)專項(xiàng)資金，盤活資金盤子;申請(qǐng)農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治信貸資金等。②優(yōu)化資金使用機(jī)制。農(nóng)村生活污水處理建設(shè)運(yùn)維費(fèi)用應(yīng)全部納入各縣（市、區(qū)）財(cái)政專戶管理，?？顚Ｓ茫瑖?yán)格審計(jì)。在資金使用過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)治理模式的不同制定建設(shè)、運(yùn)維資金分類補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，拉開補(bǔ)助檔次，確保資金使用得當(dāng);對(duì)于委托第三方管理的地區(qū)，建立有效的考核獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，將考核結(jié)果與建設(shè)資金補(bǔ)助、運(yùn)維服務(wù)費(fèi)支付相掛鉤，從而最大程度上發(fā)揮資金效用。

3.4 強(qiáng)化長(zhǎng)效運(yùn)行管理

可從4個(gè)方面著手：①專業(yè)化管理。各地明確運(yùn)維管理主體，設(shè)施建成后盡快完成移交，明確專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍，形成符合各自實(shí)際的運(yùn)維模式。②市場(chǎng)化運(yùn)作。各地引入市場(chǎng)化運(yùn)作方式，以“統(tǒng)一運(yùn)行”為原則，細(xì)化第三方管理的競(jìng)爭(zhēng)性導(dǎo)入和目標(biāo)考核機(jī)制，分片區(qū)分類開展設(shè)施運(yùn)行維護(hù)。③長(zhǎng)效化監(jiān)管。各地加快出臺(tái)《運(yùn)行維護(hù)管理辦法》，建立長(zhǎng)效運(yùn)行管理機(jī)制并實(shí)施考核。各地考核主體開展日常抽測(cè)和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)加以改進(jìn)。④信息化提升。各地監(jiān)管主管部門、第三方管理單位應(yīng)加快運(yùn)行管理信息化平臺(tái)建設(shè)，市級(jí)財(cái)政對(duì)各縣（市、區(qū)）信息化平臺(tái)建設(shè)給予專項(xiàng)補(bǔ)助，引導(dǎo)各地實(shí)施信息化管理，提高科學(xué)管理水平。

3.5 加強(qiáng)國(guó)家政策支持

在資金籌集方面，建議協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)對(duì)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予長(zhǎng)期低息甚至無(wú)息貸款。在用電方面，建議協(xié)調(diào)國(guó)家電力、物價(jià)主管部門出臺(tái)文件，對(duì)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施用電參照農(nóng)村水利灌溉等項(xiàng)目執(zhí)行農(nóng)用電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在用地方面，建議協(xié)調(diào)國(guó)土部門出臺(tái)文件，優(yōu)先保障農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的用地指標(biāo)，減免相關(guān)征地費(fèi)用。在稅收方面，建議協(xié)調(diào)稅務(wù)部門出臺(tái)文件，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目產(chǎn)生的稅金，按一定比例減免或返還。

3.6 引導(dǎo)全民參與

可利用“六五”世界環(huán)境日宣傳周，宣傳農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作中的好做法、好經(jīng)驗(yàn)、好典型，提高群眾積極性;充分利用各類平臺(tái)加強(qiáng)宣傳，逐步引導(dǎo)農(nóng)戶提升愛(ài)護(hù)、維護(hù)農(nóng)村污水處理設(shè)施的意識(shí);強(qiáng)化輿論監(jiān)督，將農(nóng)村污水處理設(shè)施維護(hù)納入村規(guī)民約相關(guān)規(guī)定等方式營(yíng)造全民參與氛圍。

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