國際組織“暗含權(quán)力”與國際法實(shí)踐

鮑淑婷

【摘要】國際組織的暗含權(quán)力指雖未被章程明確規(guī)定，但為實(shí)現(xiàn)國際組織的宗旨和目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)擁有的“必要且適當(dāng)”的權(quán)力?！鞍岛瑱?quán)力”概念起源于美國憲法實(shí)踐，自國際常設(shè)法院、國際法院時(shí)期起，通過一系列案件，包括前南斯拉夫法庭的建立依據(jù)，明確了“暗含權(quán)力”理論在國際法領(lǐng)域的適用。國際組織”暗含權(quán)力”理論的應(yīng)用豐富了條約解釋原則、推動(dòng)了國際組織法發(fā)展和充分發(fā)揮了國際法院咨詢管轄作用，但在適用過程中仍有一定爭(zhēng)議，不能濫用。

【關(guān)鍵詞】國際組織 暗含權(quán)力 國際法院 咨詢管轄權(quán)

一、暗含權(quán)力理論起源于美國憲法實(shí)踐

暗含權(quán)力這一概念起源于美國憲法實(shí)踐，其在國際法上逐步使用和接受是一個(gè)不斷演變發(fā)展的過程。美國憲法生效施行后，聯(lián)邦派和洲權(quán)派在憲法適用問題上爭(zhēng)論不休，以杰斐遜為代表州權(quán)派要求嚴(yán)格依據(jù)條文字面含義嚴(yán)格解釋憲法，而以漢密爾頓為代表的聯(lián)邦派則主張對(duì)憲法予以“寬泛解釋”。漢密爾頓認(rèn)為，“政府被授予的權(quán)力是主權(quán)性的，包括為達(dá)到這些權(quán)力的目標(biāo)而使用一切必要且適當(dāng)?shù)氖侄蔚臋?quán)力，這些手段又沒有被憲法規(guī)定的限制和例外，不與社會(huì)政治的基本目標(biāo)相反”，這就是暗含權(quán)力論。兩派關(guān)于美國國會(huì)通過的國家第一銀行法的爭(zhēng)論便是例證。美國憲法中并無關(guān)于聯(lián)邦可以設(shè)立銀行的規(guī)定，但在漢密爾頓看來，聯(lián)邦被授予了借貸、鑄幣、調(diào)節(jié)幣值以及征稅等方面的權(quán)力，為了有效行使這些權(quán)力，設(shè)立聯(lián)邦銀行是“必要和適當(dāng)”的措施，因此國家銀行法案并不違憲，最終這一觀點(diǎn)得到了總統(tǒng)華盛頓的認(rèn)可。這就是暗含權(quán)力論的最初來源。在此后的一系列美國最高法院的案例，使暗含權(quán)力的司法實(shí)踐愈加豐富。

二、暗含權(quán)力理論在國際法中的運(yùn)用和發(fā)展

（一）國際常設(shè)法院時(shí)期

在關(guān)于“國際勞工組織對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法的職權(quán)問題”咨詢意見中，國際常設(shè)法院指出，依據(jù)《凡爾賽條約》，國際勞工組織有權(quán)討論關(guān)于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者待遇的問題，未明確有權(quán)討論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段的發(fā)展問題，但這不意味著國際勞工組織在這一問題上完全沒有討論權(quán)。如果某一特定的生產(chǎn)方法對(duì)生產(chǎn)的影響很大或者在為提高工人的勞動(dòng)權(quán)益目的，國際勞工組織可能可以就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法或手段進(jìn)行適當(dāng)考慮，這種考慮是附帶性的。這種“附帶性的考慮”與“暗含權(quán)力”一樣，是一種并非明示而是經(jīng)推論得出的權(quán)力。。

（二）國際法院時(shí)期

在國際法院關(guān)于“為聯(lián)合國服務(wù)而受損害的賠償問題”咨詢意見中，國際法院首先分析聯(lián)合國是否具有國際法律人格，從憲章條款結(jié)合憲章宗旨與目的綜合考慮，國際法院推出，為使聯(lián)合國的這些權(quán)利、義務(wù)及權(quán)力能夠得到實(shí)施，可以得出同時(shí)也暗含著賦予其國際法律人格的意圖。其次，在聯(lián)合國擁有國際法律人格的基礎(chǔ)上，從暗含權(quán)力理論出發(fā)，國際法院指出，聯(lián)合國的求償權(quán)雖在憲章中無明文規(guī)定，但對(duì)于履行職責(zé)至關(guān)重要的權(quán)力，求償權(quán)應(yīng)該必要地暗含于憲章中，能夠?yàn)槁?lián)合國行使。在該案中，國際法院明確運(yùn)用了暗含權(quán)力這一概念，被認(rèn)為奠定了暗含權(quán)力權(quán)力理論在國際法領(lǐng)域適用的法理基礎(chǔ)。

在國際法院關(guān)于“國家在戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突中使用核武器的合法性問題”咨詢意見中，國際法院指出，世界衛(wèi)生組織（WHO）章程賦予的22項(xiàng)職能中沒有一項(xiàng)與危害人類活動(dòng)合法性有關(guān)。同時(shí)，國際法院還認(rèn)為，導(dǎo)致人類健康惡化的多方面原因的合法與否與WHO采取措施消除影響之間并無相關(guān)。由于憲章規(guī)定聯(lián)合國的專門組織僅能夠就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)請(qǐng)求國際法院咨詢，因而國際法院最終以非WHO職權(quán)事項(xiàng)為由不予做出咨詢意見。

（三）前南斯拉夫國際法庭的建立

前南斯拉夫國際法庭的建立是安理會(huì)依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章和第29條，為起訴1991年以來在前南斯拉夫境內(nèi)犯下嚴(yán)重違反國際人道主義行為的人而設(shè)立的，但前南斯拉夫國際法庭設(shè)立的合法依據(jù)，在國際法上引起爭(zhēng)議。在其審理的首案“塔蒂奇案”中，被告方質(zhì)疑法庭建立的合法性，因?yàn)閼椪轮胁o權(quán)設(shè)立一個(gè)司法機(jī)關(guān)，而且是懲罰個(gè)人的司法機(jī)關(guān)。針對(duì)上訴方關(guān)于法庭建立的合法性問題，上訴庭指出，安理會(huì)沒有司法權(quán)并不意味著其不能建立國際法庭以履行維護(hù)國際和平與安全方面的職責(zé)，正如聯(lián)合國雖未被明確有司法職能，但是可以建立聯(lián)合國行政法庭和組建中東緊急部隊(duì)。聯(lián)合國組建維和部隊(duì)被廣泛認(rèn)為是暗含權(quán)力行使的典例，因而種種情況表明，上訴庭是在推論安理會(huì)的暗含權(quán)力， 只不過是其沒有或不愿意正式承認(rèn)罷了。

三、國際組織暗含權(quán)力在國際法中的適用限制

國際法院實(shí)踐中大量運(yùn)用暗含權(quán)力理論接受國際組織的咨詢請(qǐng)求，但是拒絕咨詢請(qǐng)求的情形較少，而在拒絕咨詢請(qǐng)求的案件中，更能說明國際法院在判斷一項(xiàng)咨詢請(qǐng)求是否屬于國際組織推導(dǎo)的暗含權(quán)力范圍內(nèi)的具體考慮因素。下面，結(jié)合前文所提到的“一國在武裝沖突中使用核武器的合法性咨詢案”中國際法院的做法，就這些限制因素予以闡述。

（一）國際組織章程

一般的國際組織章程本身即多邊條約，應(yīng)當(dāng)遵循條約解釋的規(guī)則進(jìn)行解釋。國際法院在本案中指出，為了確定國際組織的工作領(lǐng)域或職能范圍，必須考慮組織的相關(guān)規(guī)則。國際組織的章程是推導(dǎo)其暗含權(quán)力的重要依據(jù)，一般而言，國際組織擁有的權(quán)力是依據(jù)章程明確規(guī)定所產(chǎn)生的權(quán)力，這是章程締約國明確表示同意的結(jié)果，即國際組織的明示權(quán)力，行使明示權(quán)力能夠直接產(chǎn)生國際法上的結(jié)果。暗含權(quán)力則是在明示權(quán)力之外，為實(shí)現(xiàn)國際組織的職能所“必要且適當(dāng)?shù)摹睓?quán)力，這種權(quán)力的推導(dǎo)實(shí)質(zhì)上是突破條約解釋中字面解釋，主要是從條約目的和宗旨角度進(jìn)行解釋所產(chǎn)生的結(jié)果，但也可見，暗含權(quán)力的推論過程必須要有章程條文上依據(jù)，或者說在章程中“有跡可循”，暗含權(quán)力不能違反章程明文規(guī)定，且不與明示權(quán)力相沖突。

（二）“專業(yè)原則”限制

國際組織由主權(quán)國家依據(jù)條約創(chuàng)設(shè)，以實(shí)現(xiàn)一定的組織宗旨為目的，因此國際組織的國際法律人格具有派生性，應(yīng)受“專業(yè)原則”（principle of speciality）的限制，即其所享有的權(quán)力要以實(shí)現(xiàn)組織的目的與宗旨為限。國際法院認(rèn)為：“對(duì)于聯(lián)合國，為實(shí)現(xiàn)其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，它需要享有一定的暗含權(quán)力，盡管這些在憲章中未明確規(guī)定。”同樣的，本案中WHO就使用核武器的合法性問題向法院提出咨詢請(qǐng)求，雖不在組織章程規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，但能否被理解為在行使其暗含權(quán)力呢？答案是否定的。國際法院認(rèn)為：“國際組織的暗含權(quán)力要受專業(yè)原則的限制，要以實(shí)現(xiàn)組織的宗旨為目標(biāo)。就WHO的職能而言，提出使用核武器的合法性問題，即便從健康和環(huán)境影響的角度，也將有悖于‘專業(yè)原則，因?yàn)檫@不是實(shí)現(xiàn)該組織宗旨必須的暗含權(quán)力?！?/p>

（三）置于“聯(lián)合國體系內(nèi)”

正如其章程前言及第69條所述，WHO作為聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)之一，是一個(gè)特殊的國際組織。基于《憲章》第57、58和63條規(guī)定，以《憲章》為基礎(chǔ)的體系，通過授權(quán)聯(lián)合國全面的權(quán)力使其與各種自主性及補(bǔ)充性的國際組織建立聯(lián)系，并授予這些組織一定的權(quán)力，以使兩者保持和諧的國際合作。因此，就對(duì)WHO的授權(quán)而言，其章程的解釋既要考慮到“專業(yè)原則”，也要考慮到《憲章》所設(shè)計(jì)的這一體系的“邏輯性”。如果WHO擁有“廣泛的國際責(zé)任”，這些職責(zé)也有必要限制在“公共衛(wèi)生”領(lǐng)域，而不能涉足聯(lián)合國體系內(nèi)其它部門的職責(zé)。

（四）該國際組織的慣例

同時(shí)法院也考察了WHO的慣例，認(rèn)為其慣例也證明關(guān)于核武器使用的合法性問題不在WHO的活動(dòng)范圍內(nèi)。WHO提請(qǐng)咨詢管轄依據(jù)的組織決議中沒有任何涉及WHO與使用核武器的合法性有關(guān)的慣例。WHO總干事的報(bào)告前言第三段中提及了之前的一些決議，這些決議都與應(yīng)對(duì)核武器對(duì)健康及環(huán)境所帶來的影響有關(guān)。前者關(guān)注WHO在可持續(xù)發(fā)展方面所做的努力，后者應(yīng)對(duì)健康與環(huán)境惡化所帶來的影響。沒有任何一項(xiàng)決議或報(bào)告是關(guān)于使用核武器的合法性問題。作為國際法主體，WHO應(yīng)當(dāng)被引導(dǎo)踐行國際規(guī)則或者關(guān)注自身發(fā)展，但是這并不意味著WHO得到了就在戰(zhàn)爭(zhēng)中使用核武器是否合法予以討論的這一超越其章程授權(quán)的權(quán)力。

四、國際組織暗含權(quán)力理論對(duì)國際法的影響

（一）對(duì)國際法的推動(dòng)作用

1.豐富條約解釋原則

國際組織的章程本身即多邊條約，因而國際組織暗含權(quán)力理論的推導(dǎo)過程實(shí)質(zhì)上是條約解釋的過程?！敖忉屄毮堋笔菄H法院的初始司法職能之一，在其司法實(shí)踐中，對(duì)憲章以及其他諸多條約和協(xié)定都進(jìn)行過解釋，也確認(rèn)并發(fā)展了條約解釋的各項(xiàng)原則。在對(duì)國際組織暗含權(quán)力的推導(dǎo)過程中，主要涉及條約的目的解釋規(guī)則，更多地運(yùn)用一種反向邏輯，遵從“沒有禁止即為允許”的解釋格言。因?yàn)閲H組織章程一般對(duì)國際組織的功能做最基本的規(guī)定而不做詳細(xì)規(guī)定，從而不可避免地出現(xiàn)規(guī)定空白的情形，在這種情形下，暗含權(quán)力理論逐漸成為對(duì)章程解釋的補(bǔ)充性規(guī)則。

2.推動(dòng)國際組織法發(fā)展

在“為聯(lián)合國服務(wù)而受損害的賠償問題案”中，法院通過《憲章》中關(guān)于組織宗旨的條款來判斷憲章中是否暗含了聯(lián)合國的求償權(quán)。從而得出結(jié)論：盡管憲章并未明確授權(quán)，國際組織基于履行職責(zé)所必須，一定要被授予這一權(quán)力。這肯定了國際組織的暗含權(quán)力原則，使得國際組織能夠運(yùn)用此項(xiàng)原則從其既有的章程中拓展職能，在國際關(guān)系的發(fā)展中發(fā)揮更活躍的作用。國際組織的運(yùn)作和發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)化過程，實(shí)踐中不斷產(chǎn)生的問題都要從組織章程中尋找依據(jù)，暗含權(quán)力理論令國際組織在不修改章程的前提下可預(yù)見地開展國際法實(shí)踐。

3.有效發(fā)揮國際法院咨詢管轄權(quán)作用

相比于訴訟管轄權(quán)，國際法院的咨詢管轄權(quán)最初只是彌補(bǔ)除國家以外的國際法主體不得向國際法院提起訴訟而設(shè)立的補(bǔ)充手段。但在司法實(shí)踐中，國際法院的咨詢管轄權(quán)得到了比較充分的利用。自“為聯(lián)合國服務(wù)而受損害的賠償問題案”開始，國際法院大量運(yùn)用暗含權(quán)力理論，推論國際組織咨詢的問題屬于其活動(dòng)范圍內(nèi)，接受該組織的咨詢請(qǐng)求，包括“西南非國際地位案”等。雖然囿于咨詢意見無拘束力，其能在多大程度上發(fā)揮作用與申請(qǐng)主體的成員國，特別是與咨詢意見有利害關(guān)系的成員國的配合度有很大關(guān)系，法院所做出的這些與請(qǐng)求主體履行職責(zé)有關(guān)的咨詢意見在解決請(qǐng)求機(jī)關(guān)所面臨的問題時(shí)并未充分發(fā)揮作用，但法院的咨詢意見還是起到了澄清相關(guān)法律情勢(shì)、明確相關(guān)法律問題、指導(dǎo)請(qǐng)求機(jī)關(guān)的后續(xù)行動(dòng)的作用。

（二）值得注意的問題

1.國際組織暗含權(quán)力易被濫用

由于暗含權(quán)力缺乏具體規(guī)定，因而也往往導(dǎo)致此種權(quán)能容易被濫用。早在 1960年“剛果行動(dòng)”中美國就利用維和部隊(duì)解散剛果合法的盧蒙巴政府，支持卡薩武布政權(quán)打內(nèi)戰(zhàn)，這實(shí)際上預(yù)示了維和行動(dòng)可能被濫用。正如梁西先生所談到的那樣：進(jìn)入90年代后一些國家有一種把參加維和行動(dòng)作為參加國際事務(wù)及謀求自身利益的一種手段。1991年伊科邊境的維和行動(dòng)突破“大國一般不參加”的慣例，帶有“大國干涉”的色彩。

2.國際組織暗含權(quán)力仍有一定爭(zhēng)議

正如暗含權(quán)力理論在美國憲法實(shí)踐中遭到州權(quán)派的強(qiáng)烈反對(duì)，國際組織的暗含權(quán)力也因缺乏具體規(guī)定而備受爭(zhēng)議。雖然暗含權(quán)力要求“必要且適當(dāng)”的限制，但“必要”和“適當(dāng)”的具體標(biāo)準(zhǔn)難以限定，只能在個(gè)案中加以判斷。這在聯(lián)合國的維和行動(dòng)上問題中也有所體現(xiàn)。一是如何判定維和行動(dòng)是否屬于憲章第七章中的強(qiáng)制行動(dòng)，二是維和行動(dòng)應(yīng)當(dāng)依據(jù)安理會(huì)的決議，但為何第一次維護(hù)部隊(duì)是在大會(huì)的決議下建立的，這些問題都備受爭(zhēng)議。

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