國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究進(jìn)展及未來研究趨勢(shì)

牛麗雪 白獻(xiàn)陽

摘要：政府?dāng)?shù)據(jù)的利用與治理，對(duì)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)起著關(guān)鍵作用。通過對(duì)目前已有的文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，分析政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究現(xiàn)狀，明晰未來的研究方向和趨勢(shì)。目前國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究主要集中在政府?dāng)?shù)據(jù)治理概念、體系框架、成熟度模型、政策和標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面，現(xiàn)有的研究局限表現(xiàn)在：數(shù)據(jù)治理成熟度模型的建構(gòu)、數(shù)據(jù)治理的政策和標(biāo)準(zhǔn)等方面研究有待完善和優(yōu)化。未來應(yīng)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理的框架模型、成熟度評(píng)估體系、政策分析方面進(jìn)行深入的研究。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)治理;開放數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)政策;成熟度模型

中圖分類號(hào)：G203 ??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)已成為最寶貴的資產(chǎn)之一，成為驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的新動(dòng)力。由于政府擁有著經(jīng)濟(jì)社會(huì)80%左右的數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享對(duì)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)起著關(guān)鍵作用，數(shù)據(jù)資產(chǎn)屬性的凸顯使政府?dāng)?shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)重要的生產(chǎn)要素。政府?dāng)?shù)據(jù)關(guān)系到國計(jì)民生，與民眾的生活密切相關(guān)，這些數(shù)據(jù)不僅有利于政府制定政策，提供公共服務(wù)，而且可以促進(jìn)公民、企業(yè)以及其他組織和團(tuán)體參與公共事務(wù)、開發(fā)新產(chǎn)品、提供創(chuàng)新服務(wù)。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，此后數(shù)據(jù)治理問題逐漸受到了學(xué)界的重視。政府作為最大體量的數(shù)據(jù)持有者和權(quán)威的數(shù)據(jù)使用者，必須抓住契機(jī)，提高管控運(yùn)用數(shù)據(jù)的能力。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是其數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，能夠保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，規(guī)范數(shù)據(jù)管理，提高決策質(zhì)量，提升政府服務(wù)績效，進(jìn)而促進(jìn)政府治理能力的提升[1]。目前有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)治理整體內(nèi)容的述評(píng)研究相對(duì)較少，本文通過對(duì)目前已有的文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)地梳理，分析政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究現(xiàn)狀，明晰未來的研究方向和趨勢(shì)。 ?筆者選取中國知網(wǎng)、web of science數(shù)據(jù)庫，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中以 “政府?dāng)?shù)據(jù)治理”或者“政府信息治理”作為檢索詞進(jìn)行主題檢索，得到175篇文獻(xiàn)。在WOS數(shù)據(jù)庫中以TI=（government AND （data governance OR information governance））為檢索式，檢索到30篇文獻(xiàn)。通過對(duì)檢索結(jié)果的清洗篩選，剔除學(xué)術(shù)價(jià)值較低的會(huì)議報(bào)告、新聞簡介和研究關(guān)聯(lián)性不大的文獻(xiàn)，再進(jìn)行去重之后，得到162篇文獻(xiàn)，作為本文的研究對(duì)象，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理整體內(nèi)容進(jìn)行述評(píng)。

1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念研究

有關(guān)數(shù)據(jù)治理的概念界定尚未統(tǒng)一，目前最具有代表性和權(quán)威性的是由DAMA （Data Management Association International，國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)） 、DGI （ The Data Governance Institute，國際數(shù)據(jù)治理研究所） 、IBM DG Council （ 數(shù)據(jù)治理委員會(huì)） 等機(jī)構(gòu)提出的。DAMA認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)行使權(quán)力和控制的活動(dòng)集合，包括計(jì)劃、監(jiān)控

基金項(xiàng)目：本文受河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)環(huán)境下我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制研究”（HB16TQ008）資助。和執(zhí)行等[2]。DGI認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是包含信息相關(guān)過程的決策權(quán)及責(zé)任制的體系，根據(jù)商定的模型執(zhí)行，描述誰在何時(shí)何種情況下采取什么樣的行動(dòng)、使用什么樣的方法[3]。IBM認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是組織管理其信息知識(shí)并回答問題的能力，如數(shù)據(jù)來自哪里？ 數(shù)據(jù)是否符合公司政策及規(guī)則？數(shù)據(jù)治理實(shí)踐提供了一個(gè)全面的方法來管理、改進(jìn)和利用信息，以幫助決策者建立對(duì)業(yè)務(wù)決策和運(yùn)營的信心[4]。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織 （International Organization for Standardization，ISO）制定的數(shù)據(jù)治理國際標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)治理定義為IT治理的子集或域，在IT治理的原則和模型基礎(chǔ)上給出了數(shù)據(jù)治理的原則和模型，旨在幫助數(shù)據(jù)治理主體指導(dǎo)并監(jiān)督與數(shù)據(jù)相關(guān)的管理過程和決策[5]。然而，在國內(nèi)使用概念相對(duì)較為混亂，有些學(xué)者將數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)管理混為一談。自我國學(xué)者在IT治理和IT服務(wù)管理分技術(shù)委員會(huì)大會(huì)提出“數(shù)據(jù)治理”的概念之后[6]，不同的學(xué)者從不同的視角進(jìn)行了闡述。國內(nèi)學(xué)者包冬梅等[7]在其研究中厘清了數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)管理的區(qū)別，認(rèn)為治理和管理是完全不同的活動(dòng)，治理是對(duì)有關(guān)管理活動(dòng)的指導(dǎo)、監(jiān)督和評(píng)估，而管理則是根據(jù)治理制定的決策來執(zhí)行具體的計(jì)劃、建設(shè)和運(yùn)營。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)對(duì)政府部門業(yè)務(wù)工作的有效開展產(chǎn)生了明顯的影響。伴隨著企業(yè)數(shù)據(jù)治理體系的日益成熟以及電子政務(wù)的不斷豐富，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念逐漸被提出，政府?dāng)?shù)據(jù)治理已成為大數(shù)據(jù)時(shí)代的一個(gè)重要議題，它是大數(shù)據(jù)背景下政府信息管理的縱深發(fā)展。一些政府機(jī)構(gòu)也在借鑒企業(yè)數(shù)據(jù)治理的模型、策略和技術(shù)，建立機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的治理模式[8]。目前，有關(guān)數(shù)據(jù)治理的概念相對(duì)清晰，而對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理沒有進(jìn)行明確的界定。黃璜等學(xué)者認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理分為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面，宏觀主要是國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略層面;中觀是政府對(duì)在社會(huì)公共事務(wù)治理中所產(chǎn)生或需要的數(shù)據(jù)資源的治理;微觀是對(duì)政府機(jī)構(gòu)在行政管理過程中所產(chǎn)生和使用的數(shù)據(jù)的治理[9]。夏義堃認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理基本集中在中微觀層面，與企業(yè)數(shù)據(jù)治理相比，在作用對(duì)象、范圍、方式與標(biāo)準(zhǔn)要求方面有明顯差異，政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織機(jī)構(gòu)邊界更為廣闊、宏觀，數(shù)據(jù)全社會(huì)共享[10]。它以治理的思維方式運(yùn)用數(shù)據(jù)管理法律制度、人員組織、技術(shù)方法以及流程標(biāo)準(zhǔn)等手段，對(duì)政府結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行全面管理，以提高數(shù)據(jù)價(jià)值，挖掘數(shù)據(jù)潛力[11]。安小米和毛春陽指出大數(shù)據(jù)背景下的政府信息治理應(yīng)具有多學(xué)科綜合集成管理視角，進(jìn)行社會(huì)協(xié)同創(chuàng)新和共治，維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)、挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值、創(chuàng)新數(shù)據(jù)應(yīng)用[12]。蘇玉娟認(rèn)為大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的過程是政府主導(dǎo)，民眾、企業(yè)和社會(huì)等多元主體參與的過程[13]。

筆者根據(jù)已有的研究成果，認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是組織為實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)最大價(jià)值化而進(jìn)行的數(shù)據(jù)決策權(quán)的分配，通過有效的決策來確保規(guī)范有序的管理活動(dòng)，它是一種政府主導(dǎo)、多方主體協(xié)同參與的合作機(jī)制。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，以新視角和新范式提升政府治理能力，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的采集、挖掘與利用、開放與共享，最大程度釋放數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值，提高數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)，進(jìn)而提升數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的體系研究

“體系即系統(tǒng)，任何體系都是由一定要素及其相互關(guān)系構(gòu)成的。”[14]政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中產(chǎn)生的要素所形成的有機(jī)整體。建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系，是政府部門之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整合共享的基礎(chǔ)，為實(shí)踐活動(dòng)提供指導(dǎo)，是大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘分析的前提。有些學(xué)者認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的建設(shè)包含管理和技術(shù)兩部分[15]，完善數(shù)據(jù)治理體系，能夠發(fā)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理中面臨的困難與挑戰(zhàn)并及時(shí)解決。安小米[1]等學(xué)者提出政府大數(shù)據(jù)治理體系由治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理活動(dòng)和治理工具等五個(gè)關(guān)鍵要素構(gòu)成，并對(duì)其進(jìn)行了驗(yàn)證。鄭大慶[16]等學(xué)者從目標(biāo)、權(quán)利層次、治理對(duì)象及解決的實(shí)際問題四個(gè)方面提出了數(shù)據(jù)治理的概念體系，認(rèn)為大數(shù)據(jù)治理體系是鼓勵(lì)“價(jià)值創(chuàng)造”和“風(fēng)險(xiǎn)管控”這種期望行為而建立的權(quán)利和責(zé)任的制衡體系。張紹華[17]等學(xué)者認(rèn)為體系框架包括戰(zhàn)略方針、組織架構(gòu)、責(zé)任分工等。國外學(xué)者[18]認(rèn)為數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建是一種治理策略、治理程序。

數(shù)據(jù)治理框架是用于描述數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的基本組件（概念）以及組件（概念）間的邏輯關(guān)系[6]。整體框架與體系的概念比較相近，創(chuàng)建一個(gè)數(shù)據(jù)治理框架，可以確保數(shù)據(jù)質(zhì)量的完整性和保密性， 幫助業(yè)界和學(xué)者更加全面、客觀地分析和解決數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的問題。數(shù)據(jù)治理的整體框架旨在闡述數(shù)據(jù)治理所處的外部環(huán)境以及治理目標(biāo)、決策機(jī)制。因此，開展政府?dāng)?shù)據(jù)治理工作時(shí)構(gòu)建科學(xué)的框架顯得尤為重要。2016年6月，澳大利亞國家檔案館以政府信息資產(chǎn)為核心制定了政府信息治理框架（Information Governance Framework）[19]，將多元治理、績效評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理等理念貫徹落實(shí)到政府信息策略中。國內(nèi)學(xué)者王露露[20]提出了基本PEST模型制定我國的政府信息治理的背景框架：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。向芳青[21]等學(xué)者提出了政府實(shí)施大數(shù)據(jù)治理的應(yīng)用框架，以數(shù)據(jù)源為出發(fā)點(diǎn)，通過數(shù)據(jù)匯集和數(shù)據(jù)分析，在大數(shù)據(jù)平臺(tái)有效利用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的利用價(jià)值，最后達(dá)到提升政府治理能力的目的。

由此可以看出，國外關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的框架體系主要包括了總體框架、政策、業(yè)務(wù)流程、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面，但是尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化的框架體系。國內(nèi)的研究主要是參考國外的經(jīng)驗(yàn)啟示，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理整體框架的研究不夠深入。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的成熟度模型研究

成熟度評(píng)估是組織數(shù)據(jù)治理狀態(tài)和能力的一種衡量方式。成熟度這一概念是由1984年美國卡內(nèi)基·美隆大學(xué)[22]的軟件工程研究所提出的能力成熟度這一概念演變而來。隨著對(duì)成熟度認(rèn)識(shí)的不斷加強(qiáng)，成熟度模型被廣泛應(yīng)用于計(jì)算機(jī)、管理和醫(yī)療等領(lǐng)域。美國卡內(nèi)基·梅隆大學(xué)軟件工程研究所（SEI） 構(gòu)建了包含5個(gè)等級(jí)的能力成熟度模型（Capability Maturity Model for Software），用于軟件開發(fā)能力的評(píng)估與改進(jìn);Data Flux[23]數(shù)據(jù)治理成熟度模型從人、政策、技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)方面形成可識(shí)別的、可監(jiān)控的數(shù)據(jù)治理洞察;國外學(xué)者索雷斯[24]在其專著中系統(tǒng)研究了大數(shù)據(jù)治理的框架、成熟度、治理準(zhǔn)則等內(nèi)容;CMMI[25]協(xié)會(huì)在2014年發(fā)布了數(shù)據(jù)管理能力成熟度模型（Data Management Maturity，簡寫DMM）;IBM數(shù)據(jù)治理委員會(huì)提出數(shù)據(jù)治理能力成熟度模型，高階能力體現(xiàn)在四個(gè)方面：成效、支持要素、核心準(zhǔn)則、支撐準(zhǔn)則。Gartner[26]設(shè)計(jì)的6階段的成熟度模型中，給出了每個(gè)階段的行動(dòng)方案，并強(qiáng)調(diào)管理信息作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)應(yīng)得到高層重視。國外研究較為豐富，各種模型的共同點(diǎn)都是一個(gè)從混亂、規(guī)范再到優(yōu)化的有序等級(jí)演繹過程，成熟度的不斷升級(jí)就是數(shù)據(jù)治理水平逐步積累的過程，借助模型可找到組織數(shù)據(jù)治理的薄弱環(huán)節(jié)，針對(duì)性地形成改進(jìn)策略，促使治理水平漸進(jìn)提升。

目前國內(nèi)學(xué)者對(duì)成熟度模型的研究不斷豐富，涉及到企業(yè)、政府、高校、圖書館、醫(yī)療等領(lǐng)域，主要集中在企業(yè)或組織機(jī)構(gòu)管理的成熟度模型、企業(yè)數(shù)據(jù)管理能力成熟度、城市治理成熟度、IT治理成熟度、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、政府大數(shù)據(jù)治理成熟度、數(shù)據(jù)安全能力、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理成熟度等方面。張亞明[27]提出了我國數(shù)字城市治理成熟度體系，并對(duì)我國31個(gè)省市的數(shù)字城市進(jìn)行了實(shí)證分析;程廣明[28]提出了人與組織、策略和能力的三維架構(gòu)大數(shù)據(jù)治理模型，并在此基礎(chǔ)上提出了包括初始級(jí)、基本級(jí)、定義級(jí)、管理級(jí)和優(yōu)化級(jí)五個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)的大數(shù)據(jù)治理成熟度評(píng)估模型。吳志剛[29]等學(xué)者提出了一種包含數(shù)據(jù)質(zhì)量、組織建設(shè)、制度流程、技術(shù)支撐、實(shí)施能力五個(gè)要素的政務(wù)大數(shù)據(jù)成熟度模型;安小米[30]等學(xué)者借鑒智慧城市成熟度模型從戰(zhàn)略規(guī)劃、制度保障、組織保障、技術(shù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)管理、治理能力六個(gè)層面構(gòu)建政府大數(shù)據(jù)治理成熟度模型;李克鵬[31]等學(xué)者從組織和人員、流程和操作以及技術(shù)和工具三個(gè)能力維度，針對(duì)組織的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)安全過程管理，提出規(guī)范性的大數(shù)據(jù)安全能力成熟度模型;迪莉婭[32]從政府主體的角度構(gòu)建了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度的模型，分析了當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度的狀況。

目前國內(nèi)有關(guān)數(shù)據(jù)治理成熟度的研究多為信息治理、大數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目的一部分，例如數(shù)據(jù)安全成熟度、數(shù)據(jù)質(zhì)量成熟度、數(shù)據(jù)開放成熟度等，且企業(yè)和組織機(jī)構(gòu)涉及較多，對(duì)政府層面的數(shù)據(jù)治理成熟度研究較少，缺乏系統(tǒng)深入的探討。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)容研究

有關(guān)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理內(nèi)容的理解，可以從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面去分析。宏觀層面是一種國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，對(duì)整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的宏觀治理，體現(xiàn)為決策機(jī)制、激勵(lì)與約束機(jī)制;中觀層面主要集中在數(shù)據(jù)治理政策制度、數(shù)據(jù)生命周期管理、組織結(jié)構(gòu)、治理能力等方面;微觀層面集中在數(shù)據(jù)架構(gòu)管理、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)庫操作管理、數(shù)據(jù)安全管理、主數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)倉庫、文件與內(nèi)容管理、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等方面[10]。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，不僅涉及技術(shù)，還涉及政策、法律法規(guī)、環(huán)境等多個(gè)方面;不僅包括在業(yè)務(wù)管理過程中的政府?dāng)?shù)據(jù)，也包括在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的非政府?dāng)?shù)據(jù)，面對(duì)海量的數(shù)據(jù)，政府在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、收集、開放以及使用等方面都面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。目前政府?dāng)?shù)據(jù)治理主要集中在中微觀層面，治理活動(dòng)是數(shù)據(jù)治理的核心要素，是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的實(shí)施過程和方法，本文將重點(diǎn)分析政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策和標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)安全與隱私等主要問題。

4.1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策和標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)治理政策的實(shí)施制定，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有良好的指導(dǎo)規(guī)范作用。數(shù)據(jù)政策和標(biāo)準(zhǔn)是首要的推進(jìn)方式。國外數(shù)據(jù)治理的興起很大程度上是由于對(duì)法案法規(guī)的遵循，旨在防止企業(yè)運(yùn)營的不正當(dāng)行為和數(shù)據(jù)欺詐[33]。Malik[18]談到數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵領(lǐng)域時(shí)說明了戰(zhàn)略和政策因素。一些文獻(xiàn)也強(qiáng)調(diào)了政策和標(biāo)準(zhǔn)的支持作用[34

36]。國內(nèi)關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策的研究也引起了許多學(xué)者的關(guān)注，大部分研究都是對(duì)國外政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策的介紹。黃璜[9]介紹了美國聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)的政策，指出美國政府形成了一整套數(shù)據(jù)（信息）資源存儲(chǔ)、保護(hù)、利用和開放的治理政策體系和以直接服務(wù)于總統(tǒng)的行政部門為核心機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，比如奧巴馬總統(tǒng)備忘錄《透明與開放政府》（簡稱 TOG）、管理與預(yù)算辦公室（OMB）備忘錄《開放政府指令》（簡稱 OGD）和 OMB 備忘錄《開放數(shù)據(jù)政策》（簡稱ODP）、信息自由法（FOIA）等;張明英[37]在《數(shù)據(jù)治理白皮書》國際標(biāo)準(zhǔn)研究報(bào)告中提出數(shù)據(jù)治理體系的中層和基層缺乏可操作的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn);宋懿[38]等介紹了美國、英國、澳大利亞三國的數(shù)據(jù)治理專項(xiàng)政策，三個(gè)國家從戰(zhàn)略層面對(duì)數(shù)據(jù)治理核心理念以及治理要素的關(guān)注，為我國制定政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策提供了借鑒。鄭磊[39]等以美國為背景，選擇了有關(guān)開放數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵政策問題進(jìn)行評(píng)論，并提出建議，以期推進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新。

信息政策法規(guī)是推行政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要工具與基本保障，現(xiàn)有信息政策法規(guī)的滯后已經(jīng)成為許多國家推進(jìn)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的一個(gè)主要障礙，需要對(duì)政策和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善[11]。劉彬芳[40]等學(xué)者構(gòu)建了二維政策分析框架，通過對(duì)國內(nèi)政策樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)目前我國數(shù)據(jù)治理政策存在的問題，并提出改進(jìn)建議。丁輝俠[41]從地方政府?dāng)?shù)據(jù)認(rèn)知能力、數(shù)據(jù)處理能力、數(shù)據(jù)應(yīng)用能力、政府回應(yīng)能力、維護(hù)數(shù)據(jù)安全能力方面提出政府?dāng)?shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)，同時(shí)表明應(yīng)在制度建設(shè)上尋求國家頂層設(shè)計(jì)并加強(qiáng)自身建設(shè)，唯有智慧使用、直面挑戰(zhàn)，才能讓大數(shù)據(jù)為國家和人民創(chuàng)造福祉。范靈俊[42]認(rèn)為我國政府大數(shù)據(jù)的共享和利用，最大的挑戰(zhàn)在于缺乏政府?dāng)?shù)據(jù)共享的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，缺乏治理機(jī)制設(shè)計(jì)。

從目前的學(xué)術(shù)研究來看，國外數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域政策的研究較為完善，國內(nèi)有關(guān)數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)開放等方面的具體政策內(nèi)容研究較多，而對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理整體和系統(tǒng)的政策分析較少，對(duì)數(shù)據(jù)治理內(nèi)容的政策分析研究有待加強(qiáng)。

4.2 數(shù)據(jù)質(zhì)量管理

在數(shù)據(jù)治理框架模型中，數(shù)據(jù)質(zhì)量是重要的組成要素，對(duì)業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)具有重要的影響，也是其要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。數(shù)據(jù)質(zhì)量是開放數(shù)據(jù)成功應(yīng)用的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)質(zhì)量貫穿整個(gè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的生命周期，數(shù)據(jù)質(zhì)量將直接影響用戶對(duì)數(shù)據(jù)的利用體驗(yàn)。數(shù)據(jù)質(zhì)量的改善涉及到數(shù)據(jù)生命周期管理的過程，數(shù)據(jù)治理是對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量長期進(jìn)行完善和優(yōu)化的過程，因此數(shù)據(jù)質(zhì)量管理是政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)中必不可缺的。

國內(nèi)學(xué)者譚必勇[43]研究了開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)質(zhì)量，指出我國目前已經(jīng)提出了建成全國統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的目標(biāo)，但是地方政府開放平臺(tái)數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊;洪學(xué)海等學(xué)者研究了面向共享的政府大數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化問題，政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量問題對(duì)于政府大數(shù)據(jù)共享至關(guān)重要;Oviedo[44]指出政府開放數(shù)據(jù)的可重復(fù)使用性和可再分配性極大地影響了其數(shù)據(jù)質(zhì)量，構(gòu)建了政府開放數(shù)據(jù)門戶中的數(shù)據(jù)質(zhì)量模型，并通過實(shí)證研究驗(yàn)證了模型中開放數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其測(cè)量機(jī)制;文獻(xiàn)[45

47]中提出了政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的評(píng)估方法;丁輝俠[41]等人提出大數(shù)據(jù)時(shí)代，要整合不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，重點(diǎn)在于數(shù)據(jù)定義的一致性和數(shù)據(jù)質(zhì)量，要在數(shù)據(jù)收集質(zhì)量方面嚴(yán)格把關(guān)。

關(guān)于數(shù)據(jù)質(zhì)量的研究都相對(duì)較為成熟，國外主要對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估的相關(guān)理論和方法進(jìn)行了探索，從數(shù)據(jù)質(zhì)量模型、測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法方面構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。國內(nèi)關(guān)于數(shù)據(jù)質(zhì)量的研究逐漸深入到技術(shù)層面，但是面對(duì)數(shù)據(jù)孤島等全新問題的挑戰(zhàn)，需要對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行深入研究。

4.3 政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私與安全

隨著政府?dāng)?shù)據(jù)的共享與公開，很容易出現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)安全威脅和隱私的泄露。數(shù)據(jù)隱私與安全是數(shù)據(jù)治理的重要保障，它們成為國內(nèi)外多數(shù)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。

目前，美國通過修訂完善政策體系促使政府?dāng)?shù)據(jù)安全管理的內(nèi)容框架清晰全面;英國在中央政府各部配備了隱私保護(hù)專家;新西蘭設(shè)立了政府首席隱私官[48]。Lourenco[49]提出數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)是數(shù)據(jù)治理中的熱點(diǎn)問題，現(xiàn)代民主和開放政府容易造成的錯(cuò)覺是僅僅通過大量政府?dāng)?shù)據(jù)集的披露和提供，就能使政府變得更加透明和負(fù)責(zé)任。丁輝俠[41]提出要通過政府立法等制度建設(shè)，對(duì)如何安全使用數(shù)據(jù)進(jìn)行有效監(jiān)管;夏義堃[50]提出建立數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)估體系，提高政府?dāng)?shù)據(jù)利用的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，采取技術(shù)、管理等多種手段加強(qiáng)數(shù)據(jù)主權(quán)維護(hù)和個(gè)人隱私保護(hù)，提高數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的安全性。開放數(shù)據(jù)的大批量使用，不可避免地會(huì)造成政府?dāng)?shù)據(jù)安全保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、個(gè)人隱私保護(hù)、商業(yè)秘密保護(hù)等一系列重大數(shù)據(jù)安全問題，進(jìn)而造成政府行政的合法性與權(quán)威性受到?jīng)_擊[11]。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中，應(yīng)構(gòu)建合理的信息安全和隱私保護(hù)措施，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的處理與保護(hù)，構(gòu)建合理的監(jiān)督保護(hù)系統(tǒng)，制定不同的安全保護(hù)措施，提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力。

此外，政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)使得機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)管理方式由封閉走向開放，需要跨部門跨系統(tǒng)的交流和合作，這就會(huì)面臨不同利益相關(guān)者的利益平衡問題。一些學(xué)者[51]認(rèn)為，實(shí)施數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目最困難的方面可能是管理者參與數(shù)據(jù)管理作用的發(fā)揮。在數(shù)據(jù)開放環(huán)境下，需要加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理跨部門領(lǐng)導(dǎo)體系[11]。大數(shù)據(jù)技術(shù)成為提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力的重要技術(shù)支撐，蘇玉娟[13]指出政府需要通過平臺(tái)建設(shè)，采集社會(huì)對(duì)政府治理的需求，并結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)大數(shù)據(jù)的分析、挖掘和可視化，為政府、社會(huì)和民眾決策服務(wù)。然而，在技術(shù)的推動(dòng)下同樣也面臨著大量的數(shù)據(jù)冗余、應(yīng)用脫節(jié)等問題。政府部門需要進(jìn)一步明確職責(zé)定位，制定數(shù)據(jù)治理框架、數(shù)據(jù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力建設(shè)，提高數(shù)據(jù)隱私和安全的風(fēng)險(xiǎn)防范水平，確保政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)的有效實(shí)施。

5 結(jié)語

5.1 研究結(jié)論

回顧國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究歷程，大部分研究成果主要集中在理論層面，如數(shù)據(jù)治理概念研究、體系框架、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)隱私與安全保護(hù)方面等。數(shù)據(jù)治理體系框架方面國內(nèi)的研究相對(duì)較少，主要是介紹與借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，在政府?dāng)?shù)據(jù)治理整體框架的研究上不夠深入;成熟度模型方面企業(yè)和組織機(jī)構(gòu)涉及較多，對(duì)政府層面的數(shù)據(jù)治理成熟度研究較少;國家有關(guān)數(shù)據(jù)治理的政策較為零散，沒有形成統(tǒng)一規(guī)劃，同時(shí)又缺少對(duì)相關(guān)政策的整體研究分析。

5.2 未來研究趨勢(shì)

目前關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的框架模型、成熟度評(píng)估體系、數(shù)據(jù)治理政策分析與完善依然是未來研究的重點(diǎn)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理要素和框架模型是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的核心內(nèi)容與重要保障。國內(nèi)外學(xué)者雖然已經(jīng)提出了一些數(shù)據(jù)治理框架或模型，但是，數(shù)據(jù)治理框架模型沒有一成不變的。建立數(shù)據(jù)治理框架模型需要將不同部門和專家結(jié)合起來，根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的特點(diǎn)，建立公認(rèn)的數(shù)據(jù)治理流程，準(zhǔn)確把握數(shù)據(jù)治理要素，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理工作開展提供指導(dǎo)。當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系缺少覆蓋宏觀、中觀、微觀整體框架的研究，在未來的研究中需要協(xié)同多樣化、多元主體合作、多維度聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)治理的效能。

衡量是管理的基礎(chǔ)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理成熟度模型是對(duì)數(shù)據(jù)治理活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估的工具和持續(xù)改進(jìn)的方法。政府?dāng)?shù)據(jù)治理成熟度評(píng)估可以測(cè)度政府?dāng)?shù)據(jù)治理的現(xiàn)狀水平和差距，識(shí)別數(shù)據(jù)治理的改進(jìn)路徑，為治理領(lǐng)導(dǎo)層提供決策依據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)治理的改善。目前的政府?dāng)?shù)據(jù)治理成熟度研究過于宏觀，缺少系統(tǒng)性和可操作性，需要結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)治理的框架具體化數(shù)據(jù)治理要素，形成具有可操作性的等級(jí)評(píng)估指標(biāo)，使其成為數(shù)據(jù)治理活動(dòng)實(shí)施的指南針。

政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)和保障。目前政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策法規(guī)較為零散，整體系統(tǒng)的研究較少，也缺少對(duì)相關(guān)政策法規(guī)內(nèi)容的研究分析。未來需要完善政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確數(shù)據(jù)的資產(chǎn)地位，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的共享開放，規(guī)范數(shù)據(jù)管理;出臺(tái)數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)的政策法規(guī)，從多層面保障數(shù)據(jù)安全，為數(shù)據(jù)的共享開放奠定基礎(chǔ)，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通，真正發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值。

此外，從政府層面需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的認(rèn)識(shí)和理解，強(qiáng)化數(shù)據(jù)資產(chǎn)意識(shí);建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理的組織機(jī)構(gòu)和職位，如大數(shù)據(jù)管理局，首席數(shù)據(jù)官等，明確治理責(zé)任，協(xié)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)，保障數(shù)據(jù)治理的落實(shí)。

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