東巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展困境及實踐路徑

□文/馮文靖 趙 華 李欣遙

（1.廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；2.廣西警察學(xué)院公共管理學(xué)院 廣西·南寧）

［提要］ 為構(gòu)建東巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展格局，推動地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快革命老區(qū)振興，通過剖析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、一體化項目實施等方面存在的現(xiàn)實困境，圍繞公共服務(wù)提升、紅水河航道開發(fā)、區(qū)域品牌打造、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，積極探索區(qū)域一體化發(fā)展實踐路徑，為東巴鳳三縣加快構(gòu)建大健康產(chǎn)業(yè)實驗區(qū)、“紅+綠”發(fā)展示范區(qū)提供理論思考。

東巴鳳地處廣西壯族自治區(qū)西北部，是東蘭縣、巴馬瑤族自治縣和鳳山縣的簡稱，位于河池市境內(nèi)，是紅水河長壽帶核心區(qū)和世界長壽養(yǎng)生資源富集區(qū)，由于該區(qū)域在地圖上呈三角形狀，因此也被稱為“長壽金三角”。近年來，河池市著眼于革命老區(qū)建設(shè)，提出了東巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，并得到有效實施。東巴鳳三縣作為一體化發(fā)展的主戰(zhàn)場，要緊緊抓住這一發(fā)展機(jī)會，緊扣“一體化”“高質(zhì)量”等關(guān)鍵詞，聚焦大健康、大旅游，把紅色文化資源、長壽養(yǎng)生資源、自然生態(tài)資源融合打造成新動能、新業(yè)態(tài)，有效帶動經(jīng)濟(jì)要素在三縣乃至全市的深層流動與高效集聚，推動?xùn)|巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展取得新成效。

一、東巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展現(xiàn)實意義

（一）激活區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源，澎湃紅色熱土。東巴鳳是一塊資源豐富、特色鮮明的風(fēng)水寶地，區(qū)域內(nèi)各種優(yōu)厚資源值得去深度挖掘與科學(xué)利用。雖然三縣在2003 年基礎(chǔ)設(shè)施大會戰(zhàn)、2013年旅游基礎(chǔ)設(shè)施三年行動計劃以及脫貧攻堅戰(zhàn)等時期均取得了階段性、歷史性發(fā)展成果，在基礎(chǔ)設(shè)施、民生福祉、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)與開發(fā)等方面也實現(xiàn)了較大提升，但在東巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略提出之前，三縣在發(fā)展上常常處于“各自為戰(zhàn)”的建設(shè)狀態(tài)，其自然生態(tài)資源、民族文化資源、紅色文化資源未能夠得到統(tǒng)籌開發(fā)與建設(shè)。因此，在這種情況下，就必須借助東巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展這一重大政策舉措，積極推動三縣聯(lián)動合作，實現(xiàn)全域“資源+”共建、共享，讓東巴鳳這一厚重的紅色土地亮起來、紅起來、熱起來、活起來。

（二）促進(jìn)三縣協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。近年來，圍繞東巴鳳三縣振興與發(fā)展的相關(guān)政策相繼推出，并得到持續(xù)深入落實，三縣基本面貌發(fā)生了很大變化。但受滯于三縣在中國革命中作出的巨大犧牲、解放前反動勢力的嚴(yán)重破壞等歷史因素，邊緣區(qū)、邊遠(yuǎn)區(qū)、人口少、底子薄等現(xiàn)實因素，以及高山低谷、山路崎嶇、貧窮荒涼等自然因素，東巴鳳地區(qū)整體建設(shè)狀況和全區(qū)、全市其他縣（區(qū)）相比依然存在發(fā)展落差，區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、交通建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施等方面仍然較為薄弱，三者在縣與縣、城與城、城與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間也存在著較大的發(fā)展差距，區(qū)域創(chuàng)值增收步伐較緩、發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象突出。因此，三縣在新時代必須抓住新機(jī)遇，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點，從全域的發(fā)展視角出發(fā)，加強(qiáng)三縣互動交流，創(chuàng)造最大合力，大力加快三縣協(xié)調(diào)化、一體化發(fā)展建設(shè)步伐。

（三）鞏固脫貧攻堅成果，助力鄉(xiāng)村振興。東巴鳳作為最為典型的“老、少、邊、山、窮、庫”地區(qū)，在脫貧攻堅時期，是國家扶貧開發(fā)重點縣和深度貧困縣，三縣人民飽受貧困折磨，經(jīng)過多年斗爭，終于在2020 年5 月，三縣同時退出貧困縣序列，老區(qū)建設(shè)取得了階段性勝利。但受地區(qū)貧困面大、貧困程度深、社會整體事業(yè)發(fā)展滯后以及疫情持續(xù)反復(fù)等因素影響，東巴鳳地區(qū)脫貧基礎(chǔ)還不夠牢固，返貧、易貧風(fēng)險仍然存在，防返貧任務(wù)也十分艱巨。因此，如何在脫貧攻堅戰(zhàn)勝利之后，有效補(bǔ)齊東巴鳳地區(qū)發(fā)展短板，將脫貧攻堅成果有效轉(zhuǎn)化為助力當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的不竭后勁，這就需要切實下好東巴鳳一體化發(fā)展這一盤大棋、活棋、好棋，并從全域建設(shè)發(fā)展的理念出發(fā)，以三縣一體為戰(zhàn)略，在鄉(xiāng)村振興的新征程上，助力東巴鳳地區(qū)獲得更多成功。

二、東巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展實施困境

（一）思想認(rèn)識較差，全域協(xié)作聯(lián)動不足。東巴鳳一體化發(fā)展是河池市繼大會戰(zhàn)、大行動、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之后又一熱門的政策話題，但是由于這一重大利好政策才剛剛落地，相關(guān)具體舉措也還在研究之中，一些縣級部門以及轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動?xùn)|巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展上意識薄弱，沒能樹立一盤棋思想，被動作為明顯，工作內(nèi)容局限。同時，三縣在共籌、共謀、共建、共享體制建設(shè)上需要進(jìn)一步發(fā)力，以大健康、大旅游、大產(chǎn)業(yè)為發(fā)展基調(diào)的全域建設(shè)理念有待進(jìn)一步深化，縣與縣之間、縣域內(nèi)部門之間溝通仍不順暢，工作脫節(jié)情況嚴(yán)重，跨地區(qū)、多部門協(xié)作聯(lián)動用力不夠。因此，如何在多元治理格局下讓共性與個性相得益彰，實現(xiàn)全盤驅(qū)動、齊頭并進(jìn)，還亟須三縣進(jìn)行緊密的探討與行動。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)滯后，三縣發(fā)展差距明顯。近幾年，三縣通過打造旅游產(chǎn)業(yè)、特色種植以及畜牧養(yǎng)殖等方式，經(jīng)濟(jì)收入取得持續(xù)增長，但整體發(fā)展?fàn)顩r與全市其他縣（區(qū)）相比仍有發(fā)展落差。以2021 年為例，河池市11 個縣（區(qū)）生產(chǎn)總值的排名中，巴馬縣位居第四，東蘭縣、鳳山縣則是分別名列最后兩名，兩縣遠(yuǎn)在巴馬之后，其生產(chǎn)總值之和也不及巴馬，三縣整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在河池市仍然處于較低的位置，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r仍不容樂觀。同時，三縣在兩兩之間還存在較大的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值落差，東蘭和鳳山兩縣的生產(chǎn)力、吸引力相對不足，人、財、物等經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素也比較聚集于巴馬，盡管東巴鳳三縣一體共生，但是依然存在三縣總體發(fā)展差距較為突出、極化效應(yīng)明顯的問題。

（三）項目質(zhì)量不高，旅游開發(fā)深度不夠。近年來，三縣根據(jù)自身條件，各自利用紅色資源、長壽康養(yǎng)文化、地質(zhì)生態(tài)環(huán)境等優(yōu)勢，發(fā)展了一批旅游產(chǎn)業(yè)，但這些旅游項目無論是從規(guī)劃上、設(shè)計上，還是實效上、獲利上，都具有一定的局限性，項目謀劃整體質(zhì)量不高，一體化關(guān)聯(lián)項目較少，這些旅游項目缺乏統(tǒng)一整合管理與組織規(guī)劃，欠缺深度融合與互動，同時由于項目建設(shè)資金并不充足，也就導(dǎo)致了雖然有一定量的旅游產(chǎn)業(yè)落地生根，但是卻還沒能夠達(dá)到發(fā)芽、開花、結(jié)果的實效狀態(tài)，旅游項目發(fā)展體量少、發(fā)展質(zhì)量不高、發(fā)展無序、缺乏文化效應(yīng)等問題明顯，一些彰顯東巴鳳特色的旅游內(nèi)容仍在設(shè)計之中，旅游產(chǎn)品檔次浮于中低檔層次，難以滿足多元化的消費需求。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公共服務(wù)質(zhì)量偏低。東巴鳳地區(qū)現(xiàn)階段還存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)質(zhì)量偏低的問題。一是道路交通有待完善。東巴鳳區(qū)域主要交通干線到景區(qū)之間的連接道路質(zhì)量等級不夠、通達(dá)性不足，具備良好交通設(shè)施的二級、三級公路建設(shè)還在推進(jìn)中，道路質(zhì)量亟須提升。二是配套設(shè)施缺乏。由于以往景區(qū)開發(fā)力度不夠，景區(qū)內(nèi)大型游樂設(shè)施、觀景設(shè)施、戶外擴(kuò)展設(shè)備、旅游標(biāo)識、景區(qū)特色道路比較缺乏，旅游活動內(nèi)容較少、形式偏低，覆蓋東巴鳳全域的游客咨詢集散中心與游客管理調(diào)配系統(tǒng)仍在設(shè)計之中。同時，在大健康養(yǎng)生方面，缺乏大型的綜合康養(yǎng)機(jī)構(gòu)、品牌醫(yī)療單位；在交通形式上，缺少景與景、景與城、城與城等點線面結(jié)合的旅游專線、專車；在旅游機(jī)構(gòu)上，東巴鳳地區(qū)涉旅企業(yè)仍處于小、散、弱的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，民營資本、社會資本融入較淺，缺少實力強(qiáng)勁的旅游企業(yè)集團(tuán)。可以看到，未來東巴鳳地區(qū)還需圍繞基礎(chǔ)設(shè)施方面，進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平，提升區(qū)域綜合承載能力。

三、東巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展實踐路徑

（一）放大發(fā)展格局，凝心聚力統(tǒng)籌謀劃

1、健全機(jī)制，科學(xué)布局。河池市要根據(jù)發(fā)展內(nèi)容，盡快在已成立的一體化發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組基礎(chǔ)上，聯(lián)動三縣自然資源局、交通局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興局等部門，分別設(shè)立交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等組織實施機(jī)構(gòu)，啟動交通建設(shè)一體化、生態(tài)保護(hù)一體化、投資融資一體化等系列專項規(guī)劃編制工作，從統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展各要素、各層次、各階段的頂層設(shè)計到針對問題、具體實施的底層邏輯，以黨政引領(lǐng)，加快建立健全區(qū)域統(tǒng)籌、三縣合力、多部門協(xié)作的新型領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、管理機(jī)制、工作機(jī)制，出臺東巴鳳一體化發(fā)展相關(guān)聯(lián)席會議制度、議事制度，并持續(xù)加大政策支撐，落實資金保障，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，做到科學(xué)布局。

2、壓實責(zé)任，聯(lián)動合作。東巴鳳三縣要根據(jù)《河池市東巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展實施方案（2021-2025 年）》，自覺拓寬發(fā)展視野、放大發(fā)展格局，凝心聚力做好統(tǒng)籌謀劃，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，創(chuàng)新工作思維，細(xì)化實施方案，明晰工作內(nèi)容，逐級落實責(zé)任，以建立經(jīng)濟(jì)圈、旅游圈、文化圈為重心，以基礎(chǔ)建設(shè)、景區(qū)發(fā)展、品牌打造、產(chǎn)業(yè)提升等為發(fā)展主線，共同打造綠色健康示范區(qū)、生態(tài)旅游示范區(qū)、特色文化示范區(qū)。

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，增進(jìn)區(qū)域民生福祉。在推動?xùn)|巴鳳區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中，要緊緊抓住“人民至上，增進(jìn)民生福祉”這一中心命題，圍繞文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等方面建設(shè)，有效提升區(qū)域公共服務(wù)水平。

1、加大交通建設(shè)力度。重點推進(jìn)國道G323 東蘭至巴馬、國道G243 鳳山至巴馬二級公路改擴(kuò)工程的建設(shè)工作，加快落實巴馬那社至鳳山江洲、鳳山三門海以及東蘭巴拉至武篆紅色旅游景區(qū)等二級、三級公路項目建設(shè)工作，增加專線、專車數(shù)量，完善公交線路標(biāo)識牌、站點以及安全防護(hù)設(shè)施等相關(guān)配套設(shè)施，持續(xù)優(yōu)化城與城、城與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、景與景之間的交通網(wǎng)，讓東巴鳳地區(qū)道路網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化，為推動資源流動、城鄉(xiāng)互動、區(qū)域聯(lián)動打下堅實基礎(chǔ)。

2、推動區(qū)域資源流通。通過合理配置區(qū)域社會公共資源，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給，積極開展“廁所革命”、公廁建設(shè)、舊房改造、污水治理、生活垃圾處理、村容村貌整治等便民惠民工程，著力解決老區(qū)人民急難愁盼問題，從全域視角，建立健全東巴鳳區(qū)域基本公共服務(wù)體系、公共文化服務(wù)體系、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生體系、就業(yè)服務(wù)與保障體系等，加快區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源在三縣流動、互融、共享，持續(xù)推動老區(qū)民生福祉再上高度、再升溫度。

（三）依托水域優(yōu)勢，提升景區(qū)發(fā)展質(zhì)量。東巴鳳三縣依山傍水，沿著紅水河主流或其支流而建，域內(nèi)各景點主要依附在紅水河周圍，打通紅水河航道，讓紅水河整個流域復(fù)航，能夠有效緩解東巴鳳地區(qū)陸路交通壓力，能夠把分布在東巴鳳區(qū)域以及上下游地段的旅游景點串聯(lián)起來，并成為推動三縣乃至河池市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一重大主力。因此，要圍繞這一寶貴資源，做好“治山理水、顯山露水”大文章，打造出一條獨具生態(tài)特色、突顯流域文化、彰顯國際影響力的東巴鳳水上千里畫廊。

1、東蘭至巴馬流域。在東蘭縣坡豪湖至巴馬縣盤陽河這一段紅水河流域上，要緊緊圍繞坡豪湖、紅水河第一灣、賜福湖等沿線景區(qū)，增設(shè)景觀節(jié)點，擴(kuò)大景點規(guī)模，在其觀景沿線或平坦腹地增加越野競技、自由行、熱氣球、民族舞會、民俗節(jié)慶等游玩活動；在內(nèi)河淺水區(qū)域增加水上樂園、主題公園、游艇比賽、運動表演等娛樂項目；在有開發(fā)條件的河兩岸、碼頭旁、淺灘處、支流處做一些突顯沿線民族文化、鄉(xiāng)村文化的親水設(shè)計、景觀小品等，集中做好這些沿線景區(qū)的游玩設(shè)施、服務(wù)項目、旅游活動的升級工程。

2、巴馬至鳳山流域。在巴馬縣盤陽河至鳳山縣三門海這條景區(qū)線上，要充分利用好伏流、溶洞、河谷等地貌孕育出的洞河長壽景觀，以巴馬盤陽河流域為重點打造龍頭景區(qū)，整合三門海、洞天福地、百魔洞、百鳥巖等景區(qū)資源，聯(lián)動命河、水晶宮，以創(chuàng)建國家AAAAA 級旅游景區(qū)為抓手，把旅游景區(qū)開發(fā)與水土環(huán)境整治相結(jié)合，融入到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興建設(shè)和大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展中去，打造一批集旅游觀光、水上運動、民族文化、休閑養(yǎng)生為一體的特色度假小鎮(zhèn)，并積極創(chuàng)建以長壽文化體驗與養(yǎng)生度假為主要功能的世界級旅游景區(qū)。

3、三縣至外圍全域。在謀劃東巴鳳地區(qū)紅水河流域航線發(fā)展規(guī)劃時，河池市也要站在全市發(fā)展的高度，順著紅水河走勢，將天峨縣龍?zhí)短旌?、都安縣三島灣分別作為河池市內(nèi)紅水河上游端南下、下游端北上東巴鳳三縣的重要始發(fā)港，把紅水河途經(jīng)天峨縣、大化縣、都安縣的流域納入整個紅水河黃金水道建設(shè)工程中來，并分景區(qū)節(jié)點、分航行時段、分游輪種類，提供不同層次的水上觀光旅游需求。同時，在整個大航行區(qū)域上，考慮引入國內(nèi)外著名內(nèi)河游輪運營公司，如世紀(jì)游輪、維京游輪、名人游輪，重點瞄準(zhǔn)家庭、康養(yǎng)、商務(wù)、生態(tài)等中高端需求消費群體，開發(fā)紅水河流域1，000 噸級以下的3.0 版康養(yǎng)度假游輪，并積極打造成中國內(nèi)河康養(yǎng)度假游輪前列品牌。