協(xié)同治理下一體化政務(wù)服務(wù)能力提升策略

□文/荊玲玲 曹 杰

（哈爾濱師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 全面推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求提升一體化政務(wù)服務(wù)能力水平，一體化政務(wù)服務(wù)能力的有效提升離不開多元主體的協(xié)同共治。本文從協(xié)同治理視角出發(fā)，探究一體化政務(wù)服務(wù)能力提升所面臨的組織困境、機制困境及平臺困境，提出突破一體化政務(wù)服務(wù)能力困境的應(yīng)對之策。

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升，實現(xiàn)更多政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦。在時代發(fā)展形勢和國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)背景下，數(shù)字政府建設(shè)步伐正日漸加快，一體化政務(wù)服務(wù)能力顯著提升已成為我國現(xiàn)階段數(shù)字政府建設(shè)的典型特征，雖取得不少進展，但各級政府在推進政務(wù)服務(wù)工作中還面臨諸如辦事標(biāo)準不統(tǒng)一、數(shù)字鴻溝、政務(wù)數(shù)據(jù)共享難、平臺數(shù)據(jù)安全等堵點。一體化政務(wù)服務(wù)能力提升過程中的協(xié)同不足，制約了一體化政務(wù)服務(wù)能力的持續(xù)升級?；诖?，本文從協(xié)同治理視角出發(fā)，探究一體化政務(wù)服務(wù)能力提升過程中面臨的現(xiàn)實困境，提出提升一體化政務(wù)服務(wù)能力的突破路徑，以期優(yōu)化一體化政務(wù)服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，推動數(shù)字政府建設(shè)。

一、相關(guān)文獻回顧

在中央一系列關(guān)于數(shù)字政府、數(shù)字治理政策的號召下，各省市政府積極探索和推進一體化政務(wù)服務(wù)，相關(guān)的實踐探索與理論研究呈現(xiàn)飛躍式發(fā)展。國內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究主要圍繞以下幾個方面開展：一是關(guān)于一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的研究。黃璜等認為數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)基于“政務(wù)”中臺體系，構(gòu)建聯(lián)系政府、公眾、企業(yè)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施平臺，對內(nèi)提供高效協(xié)同辦公，對外提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)，以實現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。祁志偉強調(diào)要推動數(shù)字政務(wù)服務(wù)一體化平臺便利化和可操作性，通過平臺內(nèi)部數(shù)據(jù)能力、業(yè)務(wù)能力、交互能力和協(xié)同能力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)與能力的轉(zhuǎn)化協(xié)調(diào)，促進政務(wù)數(shù)據(jù)共享，簡化政府辦事流程。二是關(guān)于一體化政務(wù)服務(wù)實踐的研究。鐘莉以廣州“一窗式”集成服務(wù)改革為例，認為地方政務(wù)服務(wù)效能需從頂層設(shè)計、優(yōu)化服務(wù)、深化數(shù)據(jù)應(yīng)用、健全制度體系等方面來提高。蔣敏娟通過對廣東、浙江、貴州三省數(shù)字政府建設(shè)模式的比較，發(fā)現(xiàn)三省都通過集約化的建設(shè)打造統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺和服務(wù)平臺，以提高政務(wù)服務(wù)水平和公共服務(wù)質(zhì)量。三是關(guān)于一體化政務(wù)服務(wù)能力影響因素的研究。李良成等基于扎根理論構(gòu)建電子政務(wù)治理體系、治理能力與績效關(guān)系的模型，研究發(fā)現(xiàn)作為內(nèi)驅(qū)力的信息技術(shù)、服務(wù)理念以及外驅(qū)力的制度、業(yè)務(wù)、信息影響電子政務(wù)績效。程波輝對19 個城市政務(wù)服務(wù)“好差評”的政策文本進行質(zhì)性分析，研究發(fā)現(xiàn)“好差評”制度實施效果總體較為顯著，但仍存在評價權(quán)益不均、創(chuàng)新實踐不足、回應(yīng)機制乏力、第三方評估欠缺等問題。

二、協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)內(nèi)涵及特點

一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)同治理是社會治理的重要組成部分，是建設(shè)服務(wù)型政府中不可忽視的重要組成要素。具體來說，呈現(xiàn)出以下內(nèi)涵和特點：

（一）協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)的內(nèi)涵。一體化政務(wù)服務(wù)能力提升的過程就發(fā)生于社會協(xié)同中，從協(xié)同論視角思考治理及其機制是實現(xiàn)善治的有效途徑。協(xié)同學(xué)理論創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯認為，協(xié)同是系統(tǒng)要素或子系統(tǒng)之間相互作用和配合，在時間、空間和功能上形成一定的自組織結(jié)構(gòu)，從無序走向有序的過程。聯(lián)合國全球治理委員會認為，協(xié)同治理是個人、各種公共或私人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。本文認為一體化政務(wù)服務(wù)能力協(xié)同治理是指政府借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)工具組成的政務(wù)服務(wù)平臺，對內(nèi)實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享，對外實現(xiàn)政務(wù)平臺的高效運用，為公眾、企業(yè)提供智慧、精準、便捷的政務(wù)服務(wù)，政府、公眾和企業(yè)等社會主體在既定的組織框架下，相互協(xié)同配合，共同參與一體化政務(wù)服務(wù)能力提升的行為。

（二）協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)的特點。與傳統(tǒng)政府治理相比，一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)同治理呈現(xiàn)出新特點。第一，治理主體的多元性。與傳統(tǒng)“全能政府”模式不同的是，政府占據(jù)主導(dǎo)地位的同時，公眾、企業(yè)等社會主體也作為建設(shè)主力發(fā)揮作用，形成政府為主、多元主體介入的協(xié)同治理模式。第二，治理目標(biāo)的一致性。政府、公眾和企業(yè)等多元利益主體本著自身利益最大化的原則，各自的參與目的呈現(xiàn)多樣性，協(xié)同治理將各自的目標(biāo)進行整合，最終形成各方認可的共同目標(biāo)。第三，治理系統(tǒng)的開放性。政務(wù)服務(wù)能力的有效提升離不開公眾、企業(yè)等主體對其服務(wù)能力的評價反饋，也需政府做出實時回應(yīng)，只有做到系統(tǒng)開放，各主體間的協(xié)同參與才能得以實現(xiàn)。

三、協(xié)同治理視角下提升一體化政務(wù)服務(wù)能力面臨的現(xiàn)實困境

一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升離不開政府、公眾和企業(yè)等多元主體的參與，但各主體間可能面臨利益分歧、溝通不暢和數(shù)據(jù)碎片化等問題，協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)能力提升面臨以下現(xiàn)實困境。

（一）組織困境：一體化政務(wù)服務(wù)組織與職能渙散。一方面從政府主體來看，受傳統(tǒng)一元治理模式的制約，政府在一體化政務(wù)服務(wù)中扮演著單一服務(wù)者的角色，與服務(wù)對象、服務(wù)目標(biāo)及服務(wù)環(huán)境難以形成有效的信息溝通。不同部門之間面臨組織協(xié)調(diào)與資源整合不足的碎片化問題，導(dǎo)致有關(guān)政務(wù)服務(wù)辦事機構(gòu)職能重疊、信息更新不同步，制約政務(wù)服務(wù)能力的有效提升。各服務(wù)機構(gòu)間由于條塊分割、利益沖突、信任障礙等因素的影響，使得政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享緩慢，帶來數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)權(quán)屬不明、數(shù)據(jù)標(biāo)準不統(tǒng)一等問題。另一方面從公眾、企業(yè)和社會組織等主體來看，一元治理模式和保守行政文化使得全能型政府色彩嚴重，其他主體無法及時、準確地反映自身訴求，導(dǎo)致其他主體參與到一體化政務(wù)服務(wù)中的體驗感變差，加之反饋渠道較少，政務(wù)服務(wù)效能得不到實質(zhì)性改進。

（二）機制困境：一體化政務(wù)服務(wù)機制有待完善。一方面缺乏有效的政務(wù)數(shù)據(jù)共享機制。雖然政府相繼出臺了政策和法規(guī)文件來促進政務(wù)信息資源共享，但上升到法律層面的較少，更多的只是規(guī)劃和意見，尚未制定涉及政務(wù)數(shù)據(jù)共享的全國性法律，導(dǎo)致缺乏引導(dǎo)政府和其他主體參與政務(wù)數(shù)據(jù)治理的共享機制，政務(wù)數(shù)據(jù)不對稱，難以真正實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享，可持續(xù)性發(fā)展受阻。另一方面缺乏常態(tài)化的激勵機制。由于一體化政務(wù)服務(wù)的工作成果沒有被納入到政府部門的績效考核中，相關(guān)的監(jiān)督考核機制相對落后，缺乏有效的激勵機制，導(dǎo)致各部門對一體化政務(wù)服務(wù)的重視程度較低。政務(wù)服務(wù)評價體系所推動的績效效能遠遠不夠，公眾、企業(yè)和社會組織等對政務(wù)服務(wù)的訴求得不到切實反饋，久而久之給政務(wù)服務(wù)提供改進意見的積極性不高，多元主體難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)行動。

（三）平臺困境：一體化政務(wù)服務(wù)平臺效能還需優(yōu)化。首先，平臺系統(tǒng)質(zhì)量有待提高。在穩(wěn)定性方面，平臺界面公共入口、頁面連接點之間偶有斷點現(xiàn)象，反應(yīng)慢或出現(xiàn)錯誤提示。在便捷性方面，個人、企業(yè)登錄認證方式各不相同，各政務(wù)平臺間存在用戶反復(fù)登錄、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)重復(fù)輸入的問題。其次，平臺服務(wù)質(zhì)量有待提升。在互動性方面，面對公眾、企業(yè)所提出的咨詢和疑問，難以做到及時互動，智能客服答非所問的現(xiàn)象層出不窮，反饋時效性較差。在個性化方面，部分省份政務(wù)服務(wù)平臺所包含的服務(wù)事項、服務(wù)標(biāo)準有待補充統(tǒng)一，針對老年人、殘障人士等特殊群體所面臨的“數(shù)字鴻溝”問題缺乏精準化的服務(wù)。再次，平臺安全質(zhì)量存在隱患。政務(wù)平臺中不僅有政府辦理業(yè)務(wù)的政務(wù)數(shù)據(jù)，還存儲涉及個人隱私和企業(yè)信息的數(shù)據(jù)資源，目前與之配套的數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)仍不健全，技術(shù)層面缺乏專業(yè)團隊對平臺系統(tǒng)進行監(jiān)管和維護。政務(wù)人員缺乏網(wǎng)絡(luò)安全意識，公眾的個人信息安全素養(yǎng)薄弱，給政府形象、公眾利益及社會安全帶來潛在風(fēng)險。

四、協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)能力提升策略

一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升需要組織、機制、平臺多方協(xié)同配合，也需要政府、公眾、企業(yè)和社會組織等多元主體的協(xié)同參與，以實現(xiàn)效能的最大化協(xié)同，滿足多元主體的政務(wù)服務(wù)需求。

（一）組織協(xié)同：加強一體化政務(wù)服務(wù)的頂層設(shè)計與組織建設(shè)。首先，加強政府一體化政務(wù)服務(wù)的頂層設(shè)計。以效能提升為方向，發(fā)揮國家政務(wù)服務(wù)平臺總樞紐的作用，在現(xiàn)有一體化政務(wù)服務(wù)建設(shè)意見的基礎(chǔ)上，制定規(guī)范統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準，打破一元治理模式的弊端，明確政府的權(quán)利與職責(zé)，與公眾、企業(yè)進行有效溝通。其次，建立和健全提升一體化政務(wù)服務(wù)能力的組織架構(gòu)。構(gòu)建自上而下的政務(wù)服務(wù)對接體系，成立全國統(tǒng)一的一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)調(diào)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)中心，負責(zé)全國范圍內(nèi)政務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)同。建立首席政務(wù)服務(wù)官制度，讓首席政務(wù)服務(wù)官來負責(zé)規(guī)劃、協(xié)調(diào)政府服務(wù)機構(gòu)間資源整合碎片化的問題，打破因條塊分割、利益沖突等帶來的政務(wù)數(shù)據(jù)共享緩慢難題。再次，厘清多元治理主體的權(quán)責(zé)和職能邊界。政府通過讓渡部分公權(quán)力，結(jié)合公眾與企業(yè)的需求進行政民、政企互動反饋，充分發(fā)揮“好差評”模塊功能，拓寬政務(wù)服務(wù)反饋渠道，激發(fā)其他主體參與政務(wù)服務(wù)效能提升的主動性，使各治理主體優(yōu)勢互補，以實現(xiàn)協(xié)同治理效果最大化。

（二）機制協(xié)同：構(gòu)建和完善一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)同相關(guān)機制。一方面建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享機制。出臺針對政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法規(guī)，搭建涉及政務(wù)數(shù)據(jù)共享的綜合數(shù)據(jù)庫，整合來自政府、公眾與企業(yè)等碎片化、多元化的數(shù)據(jù)資源，打破政務(wù)數(shù)據(jù)不對稱的堵點，保證政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的健康持續(xù)發(fā)展。政務(wù)數(shù)據(jù)共享政策法規(guī)的制定既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也要聽取來自公眾、企業(yè)等主體的意見，明確各主體參與其中的權(quán)利和職責(zé)，真正做到協(xié)同共商。另一方面構(gòu)建完善各主體參與政務(wù)服務(wù)的激勵機制。將政務(wù)服務(wù)工作成效納入政府績效考核，加強對政務(wù)服務(wù)工作的監(jiān)督、問責(zé)、評估和反饋，增強各政府各部門對政務(wù)服務(wù)的重視度。充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)評價體系的作用，對公眾、企業(yè)等被服務(wù)主體的訴求進行實時反饋，以保持公眾、企業(yè)等主體對政務(wù)服務(wù)能力提升出謀劃策的積極性與主動性，鼓勵和引導(dǎo)各主體的互動合作。

（三）平臺協(xié)同：多方面持續(xù)優(yōu)化一體化政務(wù)服務(wù)平臺功能。第一，定期更新平臺系統(tǒng)質(zhì)量的測評標(biāo)準，強化對平臺系統(tǒng)質(zhì)量的監(jiān)管。除政府技術(shù)部門定期對政務(wù)服務(wù)平臺進行測評和維護外，組織第三方機構(gòu)、公眾和企業(yè)對頁面穩(wěn)定性和登錄便捷性進行測評，抓住系統(tǒng)運行漏洞，及時修補完善平臺系統(tǒng)。第二，以場景服務(wù)為重點，提供精準個性化服務(wù)。政務(wù)服務(wù)平臺將服務(wù)資源與公眾、企業(yè)不同的場景需求相匹配，結(jié)合場景需要對接到政務(wù)數(shù)據(jù)庫，采取智能客服與人工客服相結(jié)合的互動方式，做到實時精準的反饋。對各級政務(wù)服務(wù)平臺開展適老化及無障礙改造，關(guān)注弱勢群體的使用習(xí)慣和需求，縮小數(shù)字鴻溝，滿足人性化、個性化的服務(wù)需要。第三，強化政務(wù)平臺安全系統(tǒng)建設(shè)，提升各主體安全風(fēng)險防控能力。政府應(yīng)加強與社會資本、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的合作，善用監(jiān)管機構(gòu)進行業(yè)務(wù)監(jiān)管，引進具有實操技能的專業(yè)人才，從事平臺的運營維護，增強對涉及國家、公眾、企業(yè)等政務(wù)數(shù)據(jù)資源的保護力度。定期對政務(wù)人員開展信息安全培訓(xùn)活動，使其充分認識到政務(wù)平臺安全工作的重要性；借助“兩微一端”和社區(qū)基層力量，向公眾、企業(yè)宣傳信息安全保護知識，增強各主體的信息安全風(fēng)險意識。

綜上，數(shù)字化轉(zhuǎn)型給政府和社會治理帶來前所未有的機遇，也給一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升帶來挑戰(zhàn)。從協(xié)同治理視角出發(fā)，破解政務(wù)服務(wù)能力提升實踐中面臨的組織困境、機制困境及平臺困境，加強一體化政務(wù)服務(wù)的頂層設(shè)計與組織建設(shè)，構(gòu)建和完善一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)同的相關(guān)機制，多方面持續(xù)優(yōu)化一體化政務(wù)服務(wù)平臺功能，借助多元主體的相互協(xié)同實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，以期為提升我國一體化政務(wù)服務(wù)能力提供新思路，推進政務(wù)服務(wù)數(shù)字化變革。