社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給問題探討

□文/王毅然

（揚州大學(xué)商學(xué)院 江蘇·揚州）

［提要］ 當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在實踐中不斷創(chuàng)新。政府、市場、社會組織多元供給是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必然選擇。然而，考慮到我國老齡化程度深，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨著一系列困境，體現(xiàn)在服務(wù)供給質(zhì)量的“低端”、多元主體合作供給的不成熟以及養(yǎng)老支撐體系的不健全。面對如此困境，首先必須以老年群體需求為導(dǎo)向，完善社區(qū)支持、健康服務(wù)等軟、硬性配套設(shè)施；其次正確界定各主體角色及職能，積極構(gòu)建多元主體間良性的伙伴關(guān)系；最后堅持以社區(qū)為平臺，以社會組織為載體，以社會工作人才為支撐，以社會志愿者為依托，不斷健全養(yǎng)老服務(wù)支撐體系。

當(dāng)前，人口高速老齡化使得我國的養(yǎng)老服務(wù)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為此，我國不斷探索與人口形勢和經(jīng)濟(jì)社會相適應(yīng)的社會養(yǎng)老體系。但當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給還存在諸多問題，影響著我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給效率與質(zhì)量的提升。因此，我們需要重新審視社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題，并積極尋求應(yīng)對措施，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)良性供給提供切實可行的政策建議。

一、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵、地位及意義

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是指由政府和社會力量在社區(qū)中為老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)，主要是指對老年人進(jìn)行養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)等方面的管理，為老年人提供生活照料和精神慰藉等方面的服務(wù)。綜合我國人口老齡化的國情、我國家庭養(yǎng)老的歷史傳統(tǒng)以及國外先進(jìn)養(yǎng)老經(jīng)驗，許多研究者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系。有學(xué)者指出：“老年照料體系應(yīng)當(dāng)是以老年人自助互助為原則，以家庭支助為基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)為依托，以國家和政府的法律、法規(guī)、政策為保障。”還有學(xué)者認(rèn)為：“建立完善城市老年照護(hù)供給體制的思路可概括為：鞏固和支持家庭照護(hù)、大力發(fā)展社區(qū)照護(hù)、規(guī)范并提升機構(gòu)照護(hù)，形成以家庭照護(hù)和居家照護(hù)為主、機構(gòu)照護(hù)為輔，各種形式的照護(hù)服務(wù)相互補充、相互支持的體系?！庇纱丝梢?，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，必須與其他養(yǎng)老服務(wù)相聯(lián)結(jié)配合，以應(yīng)對人口老齡化帶來的一系列風(fēng)險挑戰(zhàn)。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展有其重要意義。首先，彌補家庭養(yǎng)老的缺陷。我國家庭結(jié)構(gòu)的分居制以及年輕人競爭壓力的不斷增加，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老因子女不在身邊很難發(fā)揮效用，致使家庭養(yǎng)老功能弱化，亟須社區(qū)老年服務(wù)的介入。其次，社區(qū)養(yǎng)老作為一種人性化的養(yǎng)老方式，一方面老年人不用脫離溫馨舒適的家庭和社區(qū)環(huán)境；另一方面老年人又可安心享受社會服務(wù)。再次，社區(qū)養(yǎng)老具有低成本、高效率的優(yōu)點，可以充分利用老年人原有的物質(zhì)資源，較之機構(gòu)養(yǎng)老，具有投資少、成本低、服務(wù)廣、收費低、見效快的特點。最后，社區(qū)養(yǎng)老還可以擴大就業(yè)和再就業(yè)。高齡人口社會經(jīng)歷足、工作經(jīng)驗豐富，是不可多得的高素質(zhì)人力資源。政府、街道辦、社區(qū)可通過開發(fā)公益性崗位職務(wù)，對下崗職工、退休人才進(jìn)行一定的培訓(xùn)，發(fā)揮志愿者的能動作用，形成“人口紅利”和社區(qū)養(yǎng)老的雙贏局面。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給存在的問題及原因分析

近年來，在黨和國家重大規(guī)劃和政策意見引領(lǐng)下，我國老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得一系列新成就。然而，我國老年人口規(guī)模大，老年人需求結(jié)構(gòu)正在從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還存在優(yōu)質(zhì)普惠服務(wù)供給不足、多元主體供給困難、養(yǎng)老支撐體系尚需完善等突出問題。在當(dāng)前人口老齡化背景下，社區(qū)養(yǎng)老任務(wù)更加艱巨繁重。

（一）服務(wù)供給質(zhì)量有待提高?；隈R斯洛需求層次理論，在新時代老年群體對于需求可以表現(xiàn)為三層需求：基本需求是健康需求和經(jīng)濟(jì)需求，用以滿足人們的基本生存需要；關(guān)系需求是第二層級需求，表現(xiàn)為老年人子女不在身邊，需要與他人建立聯(lián)系從而獲得安全感、愛與尊重；最高層的需求是發(fā)展需求，指個人可以實現(xiàn)自身價值需要，老年群體通過一系列渠道進(jìn)行精神層面的自我實現(xiàn)。具體表現(xiàn)為精神文化需求和社會參與需求。當(dāng)前我國老齡化形勢復(fù)雜，養(yǎng)老服務(wù)供給很難具有針對性，面對老年群體往往將需求停留在第一和第二層次。

（二）多元供給主體治理困難

1、政府角色的轉(zhuǎn)變在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐中面臨種種困境。

政府作為多元主體協(xié)同治理的核心，承擔(dān)著構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃的職責(zé)。同時，養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的這一性質(zhì)也要求政府在其供給過程中發(fā)揮作用。然而，現(xiàn)實中政府相關(guān)政策的權(quán)威性和可執(zhí)行性有待考量。當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策多以“意見”“規(guī)劃”等形式出臺。早在20 世紀(jì)70 年代，英國就通過了《地方政府社會服務(wù)法》，以法律形式充分保護(hù)受照顧者的利益。而我國立法力量的缺失及政策權(quán)威性的不足限制了我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的進(jìn)程。

政府的監(jiān)督者角色難以發(fā)揮應(yīng)有的效用，缺乏行之有效的監(jiān)管體制。為了加快推進(jìn)多元主體協(xié)同供給養(yǎng)老服務(wù)，政府在社區(qū)層面積極推動相關(guān)機構(gòu)設(shè)施落地生根，為多元主體的參與創(chuàng)造有利條件。但實際上政府更多的是沿用傳統(tǒng)公共管理思維，大包大攬，忽視老年群體需求，代老人對所需服務(wù)進(jìn)行設(shè)計和選擇，政府很難實現(xiàn)由管理者到監(jiān)督者這一角色轉(zhuǎn)變。

2、市場難以發(fā)揮配置資源的決定性作用。當(dāng)前市場力量參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高。一些專注于提供高端服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)，雖然有著較高的價格，但面對的服務(wù)對象卻有限；而中低端養(yǎng)老服務(wù)，由于其面向的對象是中低收入群體，致使它所提供的服務(wù)受價格影響較大。價格太高，服務(wù)的需求就??；降低價格，服務(wù)的質(zhì)量又很難保證。同時，市場在作為準(zhǔn)公共物品的養(yǎng)老服務(wù)供給中承擔(dān)的責(zé)任以及與政府的邊界都是模糊的。具體來看：一是政府和市場的邊界不清晰。長期以來，公共物品都是政府這一單一主體提供的，而養(yǎng)老服務(wù)自帶的“公共性”和“社會性”，致使市場力量在養(yǎng)老服務(wù)供給中處于劣勢；二是PPP 合作運營機制尚不成熟。具體表現(xiàn)為法律法規(guī)缺失、政策穩(wěn)定性差、風(fēng)險管控不夠、準(zhǔn)入機制缺失、管理模式落后、履約機制缺失、監(jiān)管責(zé)任不清、監(jiān)管法規(guī)與人才不足等問題，以致難以形成長期雙向促進(jìn)、合作共贏的局面。

3、養(yǎng)老社會組織作用有限。20 世紀(jì)末，社會組織作為“政府失靈”和“市場失靈”的調(diào)和劑被推到公共管理改革前沿。我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給也特別強調(diào)了社會組織的重要性，但其在供給過程中暴露出一系列的問題。一是先天條件缺陷，自身發(fā)展不成熟。長久以來，由于我國政府包攬一切的一貫做法，使得我國社會組織的生存發(fā)展空間一直被壓榨，一直處于隸屬和被支配的地位，這使得我國社會組織發(fā)展空間有限，發(fā)育不成熟。二是自治化程度不高。我國長期對社會組織實施管制，抑制了社會組織的成長空間；同時，社會組織因其自身力量的薄弱，不得不依靠政府獲得政策優(yōu)惠，具有非常明顯的行政化色彩。這樣的社會組織一旦介入養(yǎng)老服務(wù)供給，不僅獨立性和自主性將受到抑制，供給服務(wù)的質(zhì)量和能力也將受到影響，其作為社區(qū)治理主體的功能也會大打折扣。

4、多元主體供給伙伴關(guān)系尚未形成。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多元化供給關(guān)系尚未完全建立，主要有兩個表現(xiàn)：一是尚未完全摒棄政府管控的思維；二是多元主體合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)未建立。政府作為公共產(chǎn)品的主要提供者，是養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任主體。但現(xiàn)實中政府支配和控制太多，容易導(dǎo)致合作中多元主體關(guān)系的不對等，不利于各主體之間的良性互動。同時，網(wǎng)絡(luò)作為社會協(xié)調(diào)的一種形式是社會治理的決定性要素，其最突出強調(diào)應(yīng)該是組織間的聯(lián)系與合作。可現(xiàn)實中這一共同意識的缺失導(dǎo)致當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供需信息在服務(wù)主體之間的嚴(yán)重不對稱，信息被分散在各個主體手中，無法在不同主體間順暢地流動和共享，并在實踐中造成我國養(yǎng)老服務(wù)供需的不平衡：各主體提供的服務(wù)資源和項目不是老年人真正所需，老年人真實需求需要得不到及時有效的滿足。網(wǎng)絡(luò)的不成熟、不健全也會影響多元主體間合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建。

（三）養(yǎng)老支撐體系尚未健全

1、設(shè)施建設(shè)不足。2019 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布新修訂的《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》，為養(yǎng)老服務(wù)的供給確定標(biāo)準(zhǔn)。但是，該依據(jù)缺少家政服務(wù)站以及老年學(xué)習(xí)班等設(shè)施的配套標(biāo)準(zhǔn)；此外，衛(wèi)生醫(yī)療功能是通過將其整合在老年活動中心這樣的設(shè)施內(nèi)來實現(xiàn)的，因此并沒有區(qū)分衛(wèi)生醫(yī)療功能和文化娛樂功能兩者各自的配套標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多與老年人醫(yī)療、文娛、教育和服務(wù)活動相關(guān)的設(shè)施之所以沒有在實際建設(shè)中加以落實，原因正是配套標(biāo)準(zhǔn)的缺失。因此，應(yīng)對現(xiàn)有規(guī)范不斷進(jìn)行修正調(diào)整，為設(shè)施建設(shè)規(guī)劃增加合理的配建標(biāo)準(zhǔn)。

2、組織管理不夠。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織運作應(yīng)當(dāng)秉持“政府牽頭、多方合作”的總體原則，建立一個權(quán)威性足、執(zhí)行力強的常態(tài)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，使其能夠從制度上整合政府、社會組織、街道社區(qū)、金融企業(yè)等多方力量，形成合力。同時，建立高效運行的組織機制，充分發(fā)揮其在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中的管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用。除此之外，建立健全相應(yīng)的法律規(guī)范，為整個養(yǎng)老服務(wù)體系的運作保駕護(hù)航。首先，國家從宏觀層面完善養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)的法律法規(guī)，并明確養(yǎng)老服務(wù)供給的執(zhí)行機制及權(quán)責(zé)劃分；其次，地方政府需要制定適用于本地區(qū)發(fā)展的社區(qū)居家養(yǎng)老政策，建立健全養(yǎng)老服務(wù)評估機制與激勵機制；最后，規(guī)范基層養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展，包括相關(guān)從業(yè)人員必須經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)行嚴(yán)格的考核、服務(wù)質(zhì)量跟蹤等工作等。

3、信息管理不強。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，借助信息化的手段可使養(yǎng)老服務(wù)的整個過程得到優(yōu)化。服務(wù)的快捷性、準(zhǔn)確性、安全性和監(jiān)管性無疑是養(yǎng)老服務(wù)的要求和關(guān)鍵，而采用信息技術(shù)手段就成為必要的選擇。信息管理平臺的應(yīng)用能夠提高養(yǎng)老效益、降低社會養(yǎng)老成本、擴大服務(wù)覆蓋范圍和促進(jìn)監(jiān)管的基礎(chǔ)環(huán)境系統(tǒng)。建立一個聯(lián)系多方、高效運行的信息化服務(wù)平臺，是實現(xiàn)高質(zhì)量信息化養(yǎng)老的技術(shù)支撐。該平臺面向社區(qū)老人、社區(qū)和參與社區(qū)養(yǎng)老的各方主體。平臺應(yīng)對有資格享受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的老年人做出篩選甄別，并依據(jù)老年人身心狀況及需求提供針對性服務(wù)。同時，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)的服務(wù)評估方案以及包括社區(qū)人員、政府、社會組織和志愿者等社區(qū)養(yǎng)老各參與主體的質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一種各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、各主體密切配合的信息管理系統(tǒng)，以實現(xiàn)對養(yǎng)老服務(wù)全過程、全覆蓋的系統(tǒng)統(tǒng)一管理。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給失調(diào)解決對策

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給要擴容提質(zhì)。為積極應(yīng)對人口老齡化，提供良好健康的養(yǎng)老服務(wù)，需要構(gòu)建覆蓋住宅、室外環(huán)境、社區(qū)配套三個層面的軟性、硬性環(huán)境建設(shè)。第一，圍繞“增量開發(fā)、存量改造”建設(shè)舒適安全的老年居住空間；第二，完善設(shè)施配套，打造老年友好社區(qū)生活圈；第三，以需求為導(dǎo)向，完善社區(qū)支持、健康服務(wù)等軟性配套。具體來看，以構(gòu)建服務(wù)、醫(yī)療、文體和教育四類社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施為基礎(chǔ)，主要涵蓋內(nèi)容：為老年人提供家政和送餐等服務(wù)；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心定期對老年人生理、心理進(jìn)行健康檢查；社區(qū)為老年人提供學(xué)習(xí)、教育、文娛機會。

（二）構(gòu)建多元主體良性伙伴關(guān)系。自新公共管理改革浪潮以來，多主體、多部門合作治理越來越被視為應(yīng)付后現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)和激勵社會創(chuàng)新的最佳方式。我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的最佳狀態(tài)也必然是多元主體合作供給。為此，一方面需要打破一直以來政府對其他主體的管控，促進(jìn)其他主體能力提升，并積極創(chuàng)新多元主體合作方式，從而為多元主體合作創(chuàng)造條件；另一方面需積極構(gòu)建主體間良性伙伴關(guān)系，這一關(guān)系指的是政府部門與市場、社會在實現(xiàn)共同供給過程中形成的一種新型關(guān)系，它不同于社會管理模式下政府與其他主體間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這一關(guān)系一定是基于主體間的平等地位來建構(gòu)，并通過一定的網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)主體間的聯(lián)結(jié)、溝通與共享。當(dāng)前，各地正在推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺及中心建立，我們可以以此為基礎(chǔ)來建構(gòu)主體間合作網(wǎng)絡(luò)，從而逐步促成多元主體間良性伙伴關(guān)系的生成。

（三）建立健全養(yǎng)老服務(wù)支撐體系。借鑒西方國家養(yǎng)老服務(wù)供給的經(jīng)驗，養(yǎng)老服務(wù)供給堅持“立足社區(qū)、服務(wù)居家”的原則，建立健全養(yǎng)老服務(wù)的支撐保障體系。一是要完善社會保障制度，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供資金支持。政府不僅要給予財政支持，還要切實保障老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的基本支付能力。政府對“三無”老人享受各種必需養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行財政兜底，對低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老年人享受基本供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)給予財政補貼。二是借助互聯(lián)網(wǎng)等信息化平臺，持續(xù)完善優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給模式。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的信息匯集和輔助決策的作用，將先進(jìn)科學(xué)技術(shù)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)深入融合，切實發(fā)揮平臺協(xié)調(diào)各方、高效運行的積極作用。同時，政府必須做好支撐保障和政策引導(dǎo)，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)、護(hù)理院、康復(fù)醫(yī)院在實現(xiàn)機構(gòu)社區(qū)雙贏的基礎(chǔ)上進(jìn)入社區(qū)為居家老年人服務(wù)，充分發(fā)揮社區(qū)連接家庭和機構(gòu)的紐帶作用，改進(jìn)和優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給模式。三是多渠道開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)人力資源，確保養(yǎng)老服務(wù)“事有人干”。政府需要培育包括社會工作人才、護(hù)理專業(yè)人才、家庭人力資源、老年人力資源、智能機器人在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍，充分發(fā)揮各類人才的專業(yè)優(yōu)勢，滿足社區(qū)養(yǎng)老的需要，形成合作供給、優(yōu)化服務(wù)的合力。