城市新區(qū)建設(shè)中失地農(nóng)民安置問題對策

黃開平 秦智 王麗

[摘 要]失地農(nóng)民安置問題是伴隨著我國城市新區(qū)建設(shè)和城市化進程不斷推進所產(chǎn)生的并且是不容忽視的重要問題，它不僅關(guān)系著整個城市和國家的經(jīng)濟發(fā)展，更是社會安定的重要制約因素。文章結(jié)合國內(nèi)外對失地農(nóng)民安置問題研究成果，針對當前失地農(nóng)民安置過程中存在的政府管理、補償標準、失地農(nóng)民再就業(yè)、住房以及社會保障等問題進行分析，提出解決失地農(nóng)民安置問題的想法和建議，以期為我國各城市新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展提供參考和借鑒。

[關(guān)鍵詞]城市新區(qū);失地農(nóng)民安置問題;再就業(yè)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.013

城鎮(zhèn)化（也叫城市化）進程是許多國家發(fā)展道路上的必經(jīng)之路，也是農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展的一條捷徑。據(jù)我國統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，自“十一五”以來，我國歷年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率基本穩(wěn)定保持在7%以上，較高的經(jīng)濟增長率不僅帶來了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，也帶動了城市周邊土地資源的開發(fā)。

隨著我國各地興起工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的“圈地運動”，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷加大，失地農(nóng)民數(shù)量急劇增長，加之就業(yè)安置及社會保障體系的不完善或者缺失，失地農(nóng)民導致的社會問題日趨嚴重，矛盾日益激烈。對失地農(nóng)民的安置問題日益成為關(guān)系國家經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的重點之一。因此，有必要在新區(qū)建設(shè)、城市發(fā)展的過程中，對這些弱勢群體予以關(guān)注和扶持，在保障其切身合法利益不受侵害的前提下，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)快速發(fā)展與農(nóng)民生活幸福的全面協(xié)調(diào)。

1 研究現(xiàn)狀

國內(nèi)的專家、學者對于農(nóng)村土地的征用、補償方式及失地農(nóng)民的安置保障等一系列關(guān)乎民生的問題給予了高度關(guān)注與重視，并開展了廣泛而深入的討論和研究。各位專家、學者圍繞失地農(nóng)民所產(chǎn)生的問題取得了一定的研究成果，多數(shù)專家學者圍繞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度及社會保障制度的完善、征地制度的改革、失地農(nóng)民安置模式等一系列問題展開了廣泛討論和深入研究，部分專家學者從實踐的角度，立足區(qū)域?qū)嶋H，通過例證分析，研究探索符合本區(qū)域?qū)嵡榈氖У剞r(nóng)民安置模式、社會保障運作模式，為地方政府制定失地農(nóng)民安置政策、社會保障辦法等提供意見和建議。

國外的專家、學者一直關(guān)注土地的沖突問題、失地農(nóng)民的安置問題和失地農(nóng)民如何維護社保權(quán)益等問題。從美國、英國、加拿大、法國等市場經(jīng)濟較為發(fā)達的國家來看，這些國家一般都十分注重保護被征地農(nóng)民的切身利益：一是通過立法對土地的征地主體、征地程序、補償標準等做出明確規(guī)定，征地補償基本上采取市場標準，補償充分考慮土地可預期的未來價值，保障土地所有者利益;二是重視失地農(nóng)民的保障權(quán)益，普遍將失地農(nóng)民納入社會保障體系，為他們提供醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障等;三是特別重視失地農(nóng)民的教育和培訓工作，增強他們在失去土地后在非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)能力，以就業(yè)來換取社會保障和安置。

西方發(fā)達國家解決失地農(nóng)民問題時側(cè)重征地規(guī)范、補償標準、社會保障制度體系、再就業(yè)安置等方面，有些方面值得借鑒和學習。但是由于具體的社會制度、社會環(huán)境不同，在學習和借鑒過程中仍需結(jié)合具體國情，因此，應結(jié)合具體情況探索研究適合我國實際的失地農(nóng)民安置對策。

2 失地農(nóng)民安置問題原因分析

如上所述，盡管我國各級政府對失地農(nóng)民群體采取了多項幫扶措施，但由于新區(qū)發(fā)展所征用的是相當稀缺且敏感的土地資源，它不僅關(guān)系到農(nóng)民的生存狀況，也是新區(qū)各方相互博弈的立意出發(fā)點。而在博弈過程中，各方群體很難達到一種平衡的局面，利益沖突就在所難免，再加上各方面因素的影響和制約，作為弱勢方的失地農(nóng)民群體，必然會遭受到種種不公，失地農(nóng)民安置問題也必然會存在一系列問題。

2.1 政府規(guī)劃不切實際，過程管理缺位

我國大規(guī)模的城市開發(fā)始于改革開放初期，即19世紀80年代末90年代初。據(jù)統(tǒng)計，最高峰時全國曾擁有8000多個開發(fā)新區(qū)，總規(guī)劃面積達3.6萬平方千米，即使是在之后中央政府限制征用土地，每年也依然會有上百萬畝的土地被征占。而與大量征用土地相矛盾的是，建成后的新區(qū)的居住人口往往達不到預期，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了“征而不用”的情形，給大量的不法商人通過土地倒賣進行土地炒作提供了環(huán)境和機會，在浪費土地資源的同時還增添了大量的失地農(nóng)民人口。

同時，征地過程中政府管理的缺位也是農(nóng)民和社會媒體反映較多的問題。在土地征用過程中，無論是國家為公共利益對土地進行征用，還是以土地作為招商引資的“蛋糕”進行征用，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進行補償都是首要環(huán)節(jié)，之后才能進行公共開放或商業(yè)利用。補償作為整個過程的核心，其形式和標準應當成為各方平等協(xié)商、共同決定。但實際上，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在受教育程度、信息獲取方面的劣勢，往往成為整個過程的被動方，而政府也往往采取單方面告知的形式進行補償?shù)臎Q定與發(fā)放，再加上補償費用發(fā)放的環(huán)節(jié)錯綜復雜，很難精確地發(fā)放到失地農(nóng)民手中，政府為征地過程的參與者，很難客觀地起到管理作用，造成了過程管理的矢位。

2.2 補償標準低，發(fā)放進度緩慢，難以改善生活水平

從調(diào)查反饋和全國的研究數(shù)據(jù)來看，補償標準過低是失地農(nóng)民安置過程中反映的重點問題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“土地補償費為該耕地被征收前3年平均產(chǎn)值的6～10倍;安置補助費按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算;且兩者各自不得超過被征土地前3年平均產(chǎn)值的15倍?！边@種算法雖然計算簡單，易于使用，但卻忽視了農(nóng)民所有土地的社會價值與生態(tài)價值，在被政府用作行政用地時，此種算法尚可接受，但一旦土地被征用作為商業(yè)用途時，土地的價格可能遠遠大于此種算法所得出的補償費用，失地農(nóng)民被侵害的利益則顯而易見。

補償標準過低已經(jīng)使得失地農(nóng)民在土地被征用后的利益受到損害，而部分地區(qū)在實際發(fā)放和兌現(xiàn)方面的不及時，往往“直接導致了失地農(nóng)民生活質(zhì)量的下降”。一方面是由于農(nóng)民失去土地這一原先可以產(chǎn)生資本的資源，無法在短時間內(nèi)獲得生存資金;另一方面由于貨幣存在著一定的貶值和膨脹可能，補償費用的延時發(fā)放，很有可能在一定時期后不再完全具備原先的購買力和價值，使得失地農(nóng)民在不經(jīng)意間損失了一部分利益。這些情況都導致了補償費用難以在短時間內(nèi)改善失地農(nóng)民的生活水平，甚至有可能降低這一群體的生活水準。

2.3 農(nóng)民再就業(yè)困難，受教育水平低，專業(yè)技能缺乏，競爭力弱

在土地被征用前，農(nóng)民雖然依靠種植所取得的經(jīng)濟效益不是最好的，但卻是相對穩(wěn)定的收入，而在土地被征用后，農(nóng)民失去了原先最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料和生活保障，不得不轉(zhuǎn)入“就業(yè)大軍”，與那些早已習慣市場經(jīng)濟的“待就業(yè)人群”競爭，相比之下，呈現(xiàn)出諸多弱勢。

首先，根據(jù)相關(guān)最新調(diào)查顯示，在失地農(nóng)民人群中，僅具備“初中及以下”教育程度的占了近65%，這其中也多為失地農(nóng)民群體中的主要勞動力，年齡分布在26～50歲，他們中的較大部分難以通過學習來掌握新的技能，而原先的教育基礎(chǔ)又難以應對現(xiàn)代化的職業(yè)需求，使其生活難上加難。

其次，失地農(nóng)民習慣于之前聽從政府安排的模式，自主性較低。而在很多地方，政府不僅無法提供足量的就業(yè)機會和崗位，也忽視了對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓和指導，使其在自己原先生存的土地上喪失了可持續(xù)發(fā)展的主體優(yōu)勢，無法與外來人口或城市人口競爭，完全處于新城區(qū)發(fā)展的底端，產(chǎn)生一種惡性循環(huán)。

2.4 住房條件沒有明顯改善，配套設(shè)施不健全

根據(jù)調(diào)查顯示，在土地被征用之后，有相當一部分的失地農(nóng)民仍居住在原有“自建房”中，居住條件極其簡陋不說，其合法性和安全性甚至都無法保障;而在某些地區(qū)則實行“以集中遷居于‘還建房為主， “插花”（分散居住于各‘還建房）為輔”的方式，不僅人均居住面積低，還需承擔高額的裝修費用，實在是“得不償失”。

此外，作為對失地農(nóng)民進行補償安置的新住房，往往也是位于城市周邊或之上的新區(qū)，配套設(shè)施極不完善，交通不便，教育資源匱乏，甚至缺乏保障居住安全的安保系統(tǒng)，使得大量失地農(nóng)民對未來的生活充滿悲哀，加之前述存在的補償費低、發(fā)放緩慢等問題，往往成了新區(qū)和城市的不穩(wěn)定因素，增加了城市安全維護的負擔。

2.5 社會保障體系不健全，種類單一，保障能力差

社會保障體系不健全不完善也是重要方面，該體系作為個人生活的最基本保障，應當成為失地農(nóng)民在失去賴以生存的土地之后的強有力依靠，可現(xiàn)實當中的社會保障體系往往不盡如人意。

在我國傳統(tǒng)的社會保障制度下，大體分為城市和農(nóng)村兩大部分，而失地農(nóng)民在土地被征用前通常沒有參與社會保障體系或是參與農(nóng)村范疇的社會保障體系，在其土地被征用后，難以直接與城市社會保障體系相接軌，具體的參保費用和所獲得的醫(yī)療、養(yǎng)老保障難以得到很好的對接，產(chǎn)生了一系列的問題。在此背景下，一部分失地農(nóng)民往往會選擇不參與社會保障體系的做法，在失去土地作為養(yǎng)老資本的條件下，他們往后的生存狀況令人擔憂。

此外，部分地區(qū)還存在著社會保障資金籌措困難、發(fā)放困難等問題，嚴重制約著社會保障體系的建立健全，需要政府部門予以進一步重視和努力。

3 對策建議

失地農(nóng)民不僅失去了賴以生存的空間與資源，同時失去了農(nóng)民的身份，穩(wěn)定的職業(yè)與社會保障。因此在對失地農(nóng)民進行安置的過程中，既要保證經(jīng)濟上的補償，同時要關(guān)注農(nóng)民的長期發(fā)展，包括職業(yè)觀念轉(zhuǎn)變、工作技能培訓、生活條件保障、農(nóng)民角色過渡等?；诖?，從計劃征地、貨幣補償、就業(yè)到農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變四個方面提出解決失地農(nóng)民安置問題的對策建議。

3.1 合理計劃征地，正視土地價值

在征地過程中，政府要合理計劃征地，嚴格區(qū)分公益性建設(shè)用地與經(jīng)營性建設(shè)用地，并根據(jù)不同的征地性質(zhì)，采取相應的措施。同時政府在征地過程中要扮演好監(jiān)督角色，嚴格監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)，規(guī)避征而不用或非法倒賣土地等現(xiàn)象。

政府對于公益性建設(shè)用地才有征地權(quán)，且要提高補償標準。對于因不同地段、不同用途而產(chǎn)生不同收益的土地區(qū)分補償，并且考慮土地上的附著物與青苗費。收益性補償費用可通過縣級以上財政部門以專項社會保障的形式撥放給農(nóng)民，避免因鄉(xiāng)、村財政系統(tǒng)不公開透明等原因而出現(xiàn)補償不到位的情況。經(jīng)營性建設(shè)用地則需要嵌入市場，通過征購的方式向農(nóng)民獲得。明確農(nóng)民對于土地的權(quán)利，建立機制允許農(nóng)民土地進入交易市場，通過出售或者購買的方式獲得收益。

3.2 貨幣補償及時，長期安置為主

補償可分為貨幣補償與非貨幣補償。貨幣補償又可分一次性補償與分期補償?？紤]到農(nóng)民經(jīng)濟需要的及時性、貨幣貶值的可能性以及上訪問題等諸多的原因，建議對失地農(nóng)民采取一次性及時補償。非貨幣補償則可通過培訓就業(yè)、提高社會保障與土地入股等方式。土地入股模式即是對失地農(nóng)民按照股份合作制原則，采取股份的形式，實行勞資相結(jié)合的一種新的補償模式。

農(nóng)民在土地征收中的損失是長期的，及時的溫飽保證是無法作為一種資本長期作用于農(nóng)民的生活，損失與補償?shù)牟粚Φ葎t造成了對農(nóng)民的再次剝奪。因此在對農(nóng)民補償?shù)倪^程中要以長期安置為主，如征收土地建設(shè)后，農(nóng)民依舊享有土地的使用權(quán)，與開發(fā)商或建設(shè)者合作經(jīng)營，從而獲利。

在實際補償過程中，采取貨幣補償與非貨幣補償結(jié)合的方式，以長期安置為主，正確評估土地的潛在隱藏價值，力求動態(tài)保證農(nóng)民在征地過程中的損失最小化，在補償環(huán)節(jié)獲得長期發(fā)展的資本與空間。

3.3 培養(yǎng)就業(yè)意識，培訓工作能力

土地是農(nóng)民收入的主要來源，土地被征收后，農(nóng)民的身份有名無實。農(nóng)民的生產(chǎn)方式需要完成從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到亦工亦農(nóng)或亦商亦農(nóng)，再到完全從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，相較于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工商業(yè)的工作具有風險高、不穩(wěn)定等特點。因此，要鼓勵失地農(nóng)民積極就業(yè)，而非“等、靠、要”，被動接受政府安排。農(nóng)民在就業(yè)過程中正確自我定位，同時，政府要主動開發(fā)崗位，并提供大量可靠的就業(yè)信息，規(guī)避失地農(nóng)民因盲目就業(yè)而產(chǎn)生的風險與流動成本。

失地農(nóng)民存在年齡偏高、受教育水平低等特點，在樹立就業(yè)意識且擁有工作崗位之后，加強農(nóng)民的工作能力培訓，包括專業(yè)技能、城市文化、人際交往等。農(nóng)村社會是血緣與地緣嵌套而成的熟人社會，農(nóng)村文化與人際交往方式完全不同于城市，因此，在工作能力培養(yǎng)過程中，同時引導農(nóng)村文化與城市文化的碰撞與融合，培養(yǎng)出符合市場需求的勞動者。同時，相較于公益性就業(yè)，政府應該優(yōu)先設(shè)置競爭性就業(yè)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)積極性，提高市場活力。

3.4 保障生活條件，轉(zhuǎn)變農(nóng)民角色

失地農(nóng)民處于生活空間與身份角色的過渡期。生活空間主要包括公共服務(wù)與社會保障。宅基地被征收的居民，政府可通過以下方式進行住房安置：一是另申請宅基地，自建安置;二是統(tǒng)一建房安置;三是移民異地搬遷安置，從而保證失地農(nóng)民有符合標準的住房。同時，政府要積極建立健全新生活區(qū)域的公共服務(wù)系統(tǒng)，保障失地農(nóng)民有房可住、有病可醫(yī)、有學可上。

農(nóng)民能以土地換保障是征收土地順利進行的重要保障。政府可通過收益性補償費為失地農(nóng)民購買醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險，在保障的同時要注意區(qū)分對象的特點，不同年齡階段與勞動力水平應給予不同的保障，政策向弱勢群體傾斜。

在征地過程中，如果安置不當，很容易讓失地農(nóng)民陷入“務(wù)農(nóng)無土地，上班無崗位，失業(yè)無保障”的困境。因此，在征地過程中，政府扮演服務(wù)與監(jiān)督的角色，保障失地農(nóng)民在補償中能長期獲益，積極改變農(nóng)民的角色，融入城市生活，成為符合市場需求的新型城鎮(zhèn)居民，才能使其真正達到“居有其屋，工有其業(yè)，財有其源”，從而保障在征地過程中失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

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[基金項目]2015年度廣西壯族自治區(qū)高等學?？茖W研究項目“廣西城市新區(qū)新型城鎮(zhèn)化失地農(nóng)民安置問題研究”（項目編號：KY2015YB522）階段性成果。

[作者簡介]黃開平（1981—），男，漢族，廣西貴港人，高級工程師，碩士，廣西科技大學鹿山學院創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學院執(zhí)行院長，研究方向：建筑材料、施工技術(shù)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、工程項目管理、高等教育教學管理等。