民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展與自治立法關(guān)聯(lián)研究
——以五個少數(shù)民族自治州為樣本

金香蘭 高 瑾

（延邊大學 法學院，吉林·延吉 133002）

我國民族自治地方因地理位置、歷史背景、文化民俗等方面的原因，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，社會發(fā)展緩慢,這是當前中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題。黨和國家在政策和制度方面給予了民族自治地方以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》為依據(jù)的特殊權(quán)利。自2013年“一帶一路”建設開展以來，我國經(jīng)濟發(fā)展擁有了新平臺、新機遇。在全國各地經(jīng)濟向前邁進的新時期，民族自治地方需要抓住新契機，追趕時代發(fā)展浪潮，發(fā)展本地方經(jīng)濟。但經(jīng)濟的發(fā)展需要優(yōu)質(zhì)的法治環(huán)境，在新形勢下，民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展水平和自治立法是何種關(guān)系?各民族自治地方如何運用好中央賦予的“優(yōu)惠”權(quán)利發(fā)展經(jīng)濟?筆者將以五個不同省份中不同少數(shù)民族的自治州為樣本，進行分析。

一、五個自治州自治立法與經(jīng)濟發(fā)展水平現(xiàn)狀分析

建國70年來，特別是在黨的十一屆三中全會以后，隨著黨的民族政策的落實和民族區(qū)域自治法的實施，我國民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展從縱向上發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，由于多種原因自治地方從總體上與國內(nèi)發(fā)達地區(qū)橫向間的比較差距卻愈來愈大，特別是民族自治地方的工業(yè)化程度不僅落后于中東部地區(qū)，而且低于全國平均水平[1]。民族自治地方自治立法與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關(guān)聯(lián)目前缺少具體研究，筆者認為，自治區(qū)自治立法并不能明顯凸出其對經(jīng)濟發(fā)展的作用。在中國五大自治區(qū)自治條例“難產(chǎn)”，單行條例幾近空白的背景下，以自治州作為研究樣本更可以凸顯出自治立法對經(jīng)濟發(fā)展水平的作用。鑒于此，本文將以五個不同的省份（吉林、湖北、湖南、貴州、云南）的五個自治州的現(xiàn)行自治立法（本文中的自治立法包括自治條例、單行條例和2015年之后的地方性法規(guī)）與2018年經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)為樣本，通過建立相關(guān)系數(shù)的方法，分析自治立法與經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)聯(lián)研究。

（一）自治立法現(xiàn)狀

1.數(shù)量分析

表1 五個自治州自治立法總量

表1表明，從當前我國這五個自治州立法總量來看，立法數(shù)量較少，且并不平衡。其中，吉林省延邊朝鮮族自治州立法相對較為多，在五個自治州立法數(shù)量中較為突出。反觀之，西雙版納傣族自治州則最少，現(xiàn)行的自治立法數(shù)量僅為15個，兩個自治州之間數(shù)量相差28個之多，這就凸顯出了自治州立法發(fā)展呈現(xiàn)不平衡的特點。

2.構(gòu)成分析

表2 五個自治州自治立法構(gòu)成與相關(guān)占比

根據(jù)本文的研究要旨，筆者將從民族立法權(quán)的概念中選擇自治條例與單行條例進行研究。我國現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》重點在第三章的內(nèi)容里對民族自治地方自主發(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)容進行了規(guī)定，主要在財政、稅收、金融、貿(mào)易、自然資源這幾方面有權(quán)進行經(jīng)濟自治立法。本文將以《民族區(qū)域自治法》中這幾個方面界定自治立法中的經(jīng)濟立法。通過對表2的分析，不難看出各自治州自治立法關(guān)注的重心是不一樣的。五個自治州在不同的領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了明顯的級差。在吉林延邊朝鮮族自治州和云南西雙版納傣族自治州的自治立法當中，經(jīng)濟立法所占的比重超過了總立法數(shù)量的一半，文化立法數(shù)量相對較少。但在湖南湘西土家族苗族自治州自治立法中，文化立法則占據(jù)了很大的比例。根據(jù)表2數(shù)據(jù)可繪制下圖1.

從圖1可以觀察到五個自治州的自治立法中，經(jīng)濟立法所占的比例確實較大，平均比例為44%，可見這五個自治州是以發(fā)展經(jīng)濟為主進行自治立法的，都顯現(xiàn)出了不同程度的自主性經(jīng)濟立法。

（二）經(jīng)濟發(fā)展水平現(xiàn)狀

本文以2018年五個自治州的經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)為樣本進行分析，在分析立法現(xiàn)狀之后，我們需要建立相應的數(shù)據(jù)指標，所以本文選擇五個自治州地區(qū)生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、社會消費品零售總額和進出口貿(mào)易總額這四項數(shù)據(jù)作為研究經(jīng)濟發(fā)展狀況的指標，進一步來探究自治立法和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)。

表3 2018年五個自治州經(jīng)濟發(fā)展水平現(xiàn)狀

表3反映的是五個自治州2018年經(jīng)濟發(fā)展水平狀況，其中吉林延邊朝鮮族自治州人均GDP最高，高達45000元人民幣。貴州黔東南苗族侗族自治州的地區(qū)生產(chǎn)總值最高，為1036.62億元人民幣。湖北恩施土家族苗族自治州社會消費品零售總額為616.83億元，為五個自治州中最高值。進出口總額則是云南西雙版納傣族自治州最高，為269851萬美元。由此表明，五個自治州經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯。

二、兩者關(guān)聯(lián)性分析

表4 五個自治州立法指標與經(jīng)濟發(fā)展水平指標的相關(guān)系數(shù)

（一）總體評價

考察表4兩項立法指標和四項經(jīng)濟指標的8個相關(guān)系數(shù)中，0.5以上有四個，占相關(guān)系數(shù)的二分之一。在這其中經(jīng)濟立法比率與自治州進出口總額相關(guān)系數(shù)最高（0.7905），其次為自治州自治立法總量與自治州人均GDP（0.6688）、經(jīng)濟立法比率與人均GDP（0.6426）、自治州自治立法與社會消費品零售總額（0.5739）。通過相關(guān)系數(shù)計算，可以清晰地看到自治州自治立法和自治州經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)性較大。當然，兩項立法指標與經(jīng)濟發(fā)展指標之間存在一定差異?？傮w比較表明，經(jīng)濟立法比率和進出口總額相關(guān)系數(shù)最高，經(jīng)濟立法比率和自治州地區(qū)生產(chǎn)總值相關(guān)系數(shù)最低。

（二）自治立法總量與各項經(jīng)濟發(fā)展指標

自治立法總量與地區(qū)生產(chǎn)總值的相關(guān)系數(shù)為0.37，與人均GDP的相關(guān)系數(shù)為0.67，與社會消費品零售總額相關(guān)系數(shù)為0.57，與進出口總額相關(guān)系數(shù)為0.28。自治立法總量與人均GDP的相關(guān)系數(shù)最高，這就說明了立法程度和人均GDP有較強的相關(guān)性，也可以說明人均GDP高的少數(shù)民族自治州立法數(shù)量就越多。人均GDP是反映當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平最為權(quán)威的指標，從立法總量和其相關(guān)系數(shù)就可以看出，經(jīng)濟越發(fā)達的自治州其立法系統(tǒng)也相對較發(fā)達。自治立法總量與社會消費品零售總額相關(guān)系數(shù)也在0.5以上，說明兩者之間有較強的相關(guān)關(guān)系。社會消費品零售總額作為反映各個自治州國內(nèi)貿(mào)易的經(jīng)濟指標，和兩項立法指標有很大的差異。自治立法總量和其相關(guān)系數(shù)較強，說明五個自治州的國內(nèi)貿(mào)易對自治立法的總量影響較大。即五個自治州貿(mào)易越發(fā)達，對自治立法總量的需求就越多。法治環(huán)境的完善也是經(jīng)濟發(fā)展的重要條件。

（三）經(jīng)濟立法比率與各項經(jīng)濟發(fā)展指標

五個自治州自治立法中經(jīng)濟立法比率與地區(qū)生產(chǎn)總值的相關(guān)系數(shù)為-0.3616，和人均GDP的相關(guān)系數(shù)為0.64，和社會消費品零售總額的相關(guān)系數(shù)為0.1927，和進出口總額為0.79。經(jīng)濟立法比率與地區(qū)生產(chǎn)總值的相關(guān)系數(shù)為負數(shù)，說明兩者之間呈現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系，最為明顯的屬云南西雙版納傣族自治州，其地區(qū)生產(chǎn)總值位列樣本中最后一位，但經(jīng)濟立法比率卻和吉林延邊朝鮮族自治州并列第一位。經(jīng)濟立法比率和人均GDP的相關(guān)系數(shù)高，呈明顯的強相關(guān)關(guān)系。這就更加印證了上文的經(jīng)濟發(fā)展水平和法律之間的關(guān)系，經(jīng)濟立法的比例多少反映當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的同時，經(jīng)濟的發(fā)展也要求自治州經(jīng)濟立法的進步。經(jīng)濟立法比率和進出口總額的相關(guān)系數(shù)高達0.79，兩者之間呈強相關(guān)關(guān)系。這表明對外經(jīng)濟越發(fā)達，對自治州的經(jīng)濟相關(guān)的立法需求就越大，同時對法治環(huán)境的要求也會越高。

三、自治立法問題顯現(xiàn)與解決路徑

通過使用統(tǒng)計和相關(guān)系數(shù)對以上五個自治州自治立法數(shù)量構(gòu)成與五個自治州經(jīng)濟發(fā)展水平進行比較分析，揭示了民族自治地方自治立法與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的相互關(guān)系。在此基礎上，我們不僅得出了結(jié)論，還發(fā)現(xiàn)了隱藏在數(shù)據(jù)下的問題。

（一）自治立法的問題顯現(xiàn)

1.自治立法不足

民族自治地方自治立法是國家為保障少數(shù)民族發(fā)展而賦予各個自治地方的權(quán)力，是民族自治地方前進發(fā)展的重要途徑。通過上文的分析，我們可以看出，除吉林省延邊朝鮮族自治州外，其余四個自治州的自治立法數(shù)量較少，涉及內(nèi)容并不寬泛。一方面，我國民族自治地方的立法數(shù)量還滿足不了民族地區(qū)發(fā)展的需要。至于自治立法中的經(jīng)濟立法，大多是關(guān)于自然資源的保護和城鎮(zhèn)管理方面的，財政、金融、稅收等方面鳳毛麟角。經(jīng)濟立法數(shù)量的多少和經(jīng)濟發(fā)展水平有直接關(guān)聯(lián)，一個少有經(jīng)濟立法的自治地方，經(jīng)濟發(fā)展水平是可想而知的。另一方面，五自治地方缺乏立法積極性，沒有形成體系性的立法觀念，忽略單行條例的民族自治功能，這也導致民族自治地方自治立法數(shù)量嚴重缺失。相比較經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，五個自治州的立法情況不盡如人意。

2.自治立法質(zhì)量不高

關(guān)于我國的民族區(qū)域自治制度，其核心內(nèi)容就是利用制度優(yōu)勢促進少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。民族自治地方擁有特殊的經(jīng)濟自治權(quán)，但民族自治地方的立法質(zhì)量與國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的地方性法規(guī)相比還有很大差距。在研究樣本的自治條例中，大多采用“鼓勵”“保護”“促進”等原則性詞匯；在各個自治州的單行條例中大多為指導性條例。自治立法不能在司法實踐中得到運用，立法質(zhì)量堪憂，這也就加劇了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，形成持續(xù)性經(jīng)濟低迷狀態(tài)，長此以往，經(jīng)濟發(fā)展不難進入惡性循環(huán)的怪圈。從經(jīng)濟發(fā)展、民族權(quán)利保護等角度而言，只有民族自治地方真正提升了自治立法質(zhì)量，民族經(jīng)濟和法治才可以得到長足的發(fā)展[2]。

3.內(nèi)容單一，同質(zhì)化嚴重

就研究樣本來看，一方面，五自治州自治立法內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，其中最明顯的為五個自治州自治條例，有關(guān)宣示性、倡導性等非法律意義的條文占自治條例中的大部分。在研究過程中發(fā)現(xiàn)，五個自治州的自治條例在結(jié)構(gòu)和立法內(nèi)容上存在很大程度的重合，內(nèi)容相似程度較高。缺少民族特色的自治條例又怎能符合當?shù)孛褡褰?jīng)濟發(fā)展的實際情況？又怎能指導本民族的社會發(fā)展？同質(zhì)化的自治條例弱化了民族自治立法的功能作用，現(xiàn)有的自治條例脫離了國家最初賦予民族自治地方立法權(quán)力的初衷。另一方面，作為自治條例的配套法規(guī)，單行條例可以針對性地調(diào)整本地區(qū)內(nèi)部民族關(guān)系，結(jié)合本地區(qū)實際情況規(guī)范社會關(guān)系，是細化民族自治立法權(quán)的形式。在自治條例的指導下，單行條例主要承擔了突出地域特點、突出民族性等具體作用，也是為民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供保障的重要立法途徑。通過研究我們發(fā)現(xiàn)各個自治州單行條例立法覆蓋面不夠廣，主要集中在資源保護和城鎮(zhèn)建設方面。除了延邊朝鮮族自治州外，其余四個自治州樣本中關(guān)于具體產(chǎn)業(yè)的單行條例少之又少。另外，五個自治州的自治立法中，有很多相類似的單行條例，自治州之間相互借鑒的內(nèi)容很多，同樣顯現(xiàn)出同質(zhì)化現(xiàn)象。這實際上等同磨平了各個不同自治地方之間的差異性，嚴重缺少了本民族特色，同時也不排除一些自治州搞形式主義，使其存在為了立法而立法的現(xiàn)象。

（二）自治立法促進經(jīng)濟發(fā)展之有效路徑

民族法制作為上層建筑必須反映并服務于經(jīng)濟基礎。民族法制作為社會主義法制的重要組成部分，屬于上層建筑，故也應當適應民族經(jīng)濟基礎，符合客觀規(guī)律的發(fā)展要求[3]。分析表明，盡管國家賦予了少數(shù)民族自治立法的權(quán)力，但是五個自治地方仍然在法律的制定和法律效果上存在很多亟待解決的問題。在依法治國的背景下，一帶一路的發(fā)展建設正在如火如荼地展開，各民族自治地方應該進一步完善民族經(jīng)濟法律的建設，優(yōu)化自治地方法治環(huán)境，利用自治立法的優(yōu)勢地位促進民族經(jīng)濟自我發(fā)展的根本提升，通過利用二者之間的關(guān)聯(lián)尋找一條發(fā)展民族地方經(jīng)濟的道路。

1.提高立法質(zhì)量，積極主動立法

首先，發(fā)揮主觀能動性，積極立法。我國民族自治地方大多處于祖國邊疆地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，如若沒有法治為其經(jīng)濟保駕護航，少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展狀況只會每況愈下。這就要求各個自治地方的自治機關(guān)要盡快轉(zhuǎn)變立法思維，消除政治式任務的立法觀念，避免為了立法而立法，及時發(fā)揮主觀能動性，積極主動地利用好民族自治立法權(quán)。

其次，響應政策，重視經(jīng)濟立法。十八屆四中全會決定要求：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟的、需要先行先試，要按照法定程序做出授權(quán)。”[4]國家賦予民族自治地方的自治立法權(quán)力，也可以看成是一種變通改革的權(quán)力。在經(jīng)濟發(fā)展的新形勢下，法律要先行先試，自治地方要重視經(jīng)濟立法，重視法律對經(jīng)濟發(fā)展的作用，用法律為經(jīng)濟的發(fā)展鋪路。在研究中我們可以看出，五個自治州財政金融方面的經(jīng)濟立法較少，某些自治州根本不涉及關(guān)于這些方面的立法內(nèi)容。立法數(shù)量最多的延邊朝鮮族自治州的經(jīng)濟立法中也鮮有關(guān)于這方面的立法，大多是產(chǎn)業(yè)管理方向之規(guī)定。這就要求自治地方積極響應政策，認識經(jīng)濟立法的重要程度，用法治推進經(jīng)濟增長，用法治帶動經(jīng)濟發(fā)展。

再次，豐富立法內(nèi)容，提高立法質(zhì)量。在研究中我們不難發(fā)現(xiàn)，五個自治州的自治立法數(shù)量存在差異，立法總量尚且不足。在現(xiàn)行有效的立法條例里，立法質(zhì)量也跟不上經(jīng)濟的發(fā)展。表現(xiàn)為體系不完善、技術(shù)不到位、內(nèi)容單一、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重。自治立法的自身價值，一是變通性，二是特色性。因此，內(nèi)容上必須體現(xiàn)本民族本地區(qū)特色，解決同質(zhì)化嚴重的問題。立法機關(guān)應結(jié)合實際情況，在民族地區(qū)特色領(lǐng)域加強立法，不搞“從眾立法”、“跟風立法”，切實發(fā)揮立法自治權(quán)的優(yōu)勢和作用[5]。民族經(jīng)濟法律的發(fā)展要依靠事實和數(shù)據(jù)，切實地考慮本民族經(jīng)濟發(fā)展面臨的困境，調(diào)動自身潛力，推進經(jīng)濟向區(qū)域化、全球化發(fā)展。在立法過程中，要突出單行條例的民族性與創(chuàng)制性，關(guān)注民族自治地方法律需求，制定出符合經(jīng)濟發(fā)展和民族進步的系統(tǒng)、具體之舉措，不斷持續(xù)豐富自治立法內(nèi)容，將自治立法體系化。

2.關(guān)注經(jīng)濟，大膽立法

2018 年4月，習近平總書記在博鰲亞洲論壇2018 年年會開幕上講道：“當今世界，開放融通的潮流滾滾向前。人類社會發(fā)展的歷史告訴我們，開放帶來進步，封閉必然落后?！闭雇袊?jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，定是愈加開放，愈加繁榮的景象。面對這一浪潮的推進，民族自治地方必須要加快步伐，緊跟發(fā)展，要充分利用國家賦予的自治權(quán)力，探索新政策、新思路，擺脫民族發(fā)展的舊觀念的束縛，大膽立法。充分把握好經(jīng)濟發(fā)展和自治立法之間的關(guān)系，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展營造符合時代進步，促進經(jīng)濟增長的優(yōu)質(zhì)法治環(huán)境。

3.科學立法，立項調(diào)研

有學者認為，“隱蔽在法律理論和法律實踐中的是一系列政治、社會和經(jīng)濟生活的不斷重現(xiàn)或‘地方志’?！盵6]依照此觀點，就要求立法者制定法律的同時要將本地區(qū)客觀情況與當?shù)厝嗣裆钪邢嘈挪⒆袷氐男袨榉绞较嘟Y(jié)合，全面考察民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展情況，準確掌握經(jīng)濟市場對立法的要求，進行科學立法，使立法能夠更好地符合民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。調(diào)查研究是制定民族特色單行條例的前提，在民族自治地方起草有關(guān)經(jīng)濟單行條例時，要充分聽取社會各界的聲音，如專家學者、相關(guān)企業(yè)、社會各界工作人員的相關(guān)意見，做好立項調(diào)研工作，力求使制定的條款具有可操作性。首先，調(diào)研期間要著重關(guān)注長期未得到解決的相關(guān)問題，避免棘手問題被長期擱置。其次，要充分掌握經(jīng)濟發(fā)展需求，對經(jīng)濟發(fā)展進程中的新矛盾、新情況尋找法治良藥。最后，政府要面向全社會定期組織召開經(jīng)濟發(fā)展研討會，對經(jīng)濟增長的主要方面做針對性考察，在法案立項后形成立項研究報告，針對報告內(nèi)容制訂并發(fā)布征求意見稿，以此來制定民族自治地方經(jīng)濟法律。法律受時代變遷的影響，乃所處時代的物質(zhì)生產(chǎn)條件和社會實際情況下所產(chǎn)生的社會共同意志，立法內(nèi)容只有來自于實踐且不斷回應時代發(fā)展，才可獲得普遍認可并被有效遵守[7]，否則很難實現(xiàn)法律的現(xiàn)實價值。

四、結(jié)語

本文通過對五個少數(shù)民族自治州的樣本分析，論證了民族自治地方自治立法和經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關(guān)聯(lián)。并通過對研究中發(fā)現(xiàn)的自治立法現(xiàn)存的問題，嘗試利用民族自治立法和民族經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)提出有效建議。經(jīng)濟發(fā)展離不開法律規(guī)范，法治的發(fā)展也必須以經(jīng)濟發(fā)展為其現(xiàn)實基礎。在當前民族自治地方立法不完善，體系不健全的背景下，民族經(jīng)濟發(fā)展同樣疲態(tài)盡顯。民族自治地方尚需通過立法權(quán)的合理使用和立法的不斷完善來構(gòu)造現(xiàn)代化法治體系，以促進民族自治地方經(jīng)濟向區(qū)域化、全球化邁進。