湖南省加快精準扶貧及精準脫貧的金融機制與政策創(chuàng)新研究
——以47個貧困縣市為例

王 韌，夏 昱，顏 瓊

(1.湖南工商大學 財政金融學院，湖南 長沙410205；2.泰康養(yǎng)老保險股份有限公司湖南省分公司，湖南 長沙410015)

一、引言與文獻回顧

當前，我國扶貧開發(fā)工作已經進入了“啃硬骨頭，攻堅拔寨”的沖刺期，剩下的貧困地區(qū)和貧困人口致貧因素復雜、貧困程度較深，任務相當繁重。因此，必須加快創(chuàng)新扶貧開發(fā)的新模式和新方法，以更精準的政策和措施推進精準扶貧和精準脫貧工作，實現(xiàn)中共中央所確定的脫貧攻堅目標。結合已有精準脫貧和精準扶貧工作經驗，如何加快推進精準扶貧與精準脫貧，創(chuàng)新體制機制成為了當前扶貧工作中亟待解決的重大問題之一。

近年來隨著扶貧力度的加大，湖南省在精準扶貧方面已頗有成效，但仍存在問題。問題主要可分為兩類，即精準扶貧過程中存在的問題和精準扶貧背后金融支持存在的問題。精準扶貧存在的問題主要在于，盡管大多數(shù)貧困地區(qū)選擇使用大量資金因地制宜，以產業(yè)脫貧的方式解決貧困問題且取得了不錯的效果，但由于缺乏合理的手段來提高產業(yè)效率和配合產業(yè)下游輸出長期有效的渠道，精準扶貧效率較低。精準扶貧背后金融支持存在的問題又主要體現(xiàn)在貧困地區(qū)薄弱的金融能力與金融扶貧中金融機構運營要求間存在的矛盾上。一方面貧困地區(qū)薄弱的金融能力在于居民金融貸款抵押物不足、投資收益差，金融觀念落后，傾向于民間借貸，混淆銀行信貸與扶貧資金，甚至有出現(xiàn)逃債廢債現(xiàn)象。盡管部分貧困地區(qū)自然資源豐富，但其資本化程度低，變現(xiàn)能力差，無法作為有效的抵押物來幫助貧困地區(qū)獲得貸款。另一方面，金融機構運營強調收益覆蓋成本，高昂的運營成本與貧困地區(qū)投資收益差之間的矛盾使得貧困地區(qū)存在嚴重的信貸配給問題，阻礙著金融支持的有效推行。此外，近年來金融機構股改之后決策權上移，基層機構自主決策權力縮小，基層金融機構難以推出針對貧困地區(qū)地方特性的金融產品來配合實現(xiàn)精準扶貧。這也意味著，盡管近年來湖南省在精準扶貧方面增加了很大的投入，此間依然可能存在扶貧效率不足的問題。

農村、反貧困、金融體制等一直是社會各界共同關注的熱點及難點問題。國內外主要從農村扶貧模式、金融支農扶貧效應、以精準扶貧戰(zhàn)略為導向的金融體制機制創(chuàng)新三個方面進行研究，并取得了一定成果。國內方面，李興江和陳懷葉(2008)[1]從參與式扶貧的理論來源及特征出發(fā),分析了參與式扶貧模式有效運行的內在機制及效果。崔艷娟和孫剛(2012)[2]認為金融發(fā)展對貧困減緩具有長期的積極作用。蘇靜、胡宗義和唐李偉(2014)[3]認為農村非正規(guī)金融對貧困強度具有抑制作用，并且其降低貧困的效應存在著顯著的地區(qū)差異。莫光輝和張玉雪(2017)[4]提出了大數(shù)據(jù)背景下的精準扶貧理念轉變和精準扶貧發(fā)展方向等精準脫貧實踐創(chuàng)新路徑。檀學文和李靜(2017)[5]針對深化精準扶貧思想實踐，則提出了單一標準統(tǒng)一識別、劃分脫貧和兜底機制等六個方面的建議。宋宸剛和叢雅靜(2018)[6]發(fā)現(xiàn)教育扶貧和金融扶貧是精準扶貧的最優(yōu)模式選擇和關鍵實現(xiàn)路徑。李華晶、王祖祺和陳建成(2018)[7]則認為精準扶貧政策應進一步關注4個環(huán)節(jié):注重區(qū)分收入貧困還是機會貧困；重點構建多元主體幫扶機制；處理好產業(yè)扶貧過程中市場選擇與政府支持之間的關系；脫貧考核應體現(xiàn)兼顧數(shù)量和質量的二元屬性。周才云與李偉(2017)[8]認為普惠金融的可持續(xù)性符合精準扶貧的持續(xù)扶貧目標，實現(xiàn)精準扶貧需要創(chuàng)新普惠金融發(fā)展的政策環(huán)境建設、人才培育機制、資金來源渠道、競爭激勵機制及服務配套措施。趙潔(2018)[9]對收入不平等與非正規(guī)金融對農戶多維貧困的影響進行了研究，發(fā)現(xiàn)非正規(guī)金融對農戶多維貧困具有顯著的緩沖作用。該效用在降低中等層次的多維貧困方面更為顯著，且非正規(guī)金融能夠弱化收入不平等對農戶多維貧困的負效應。陳嘯與吳佳(2018)[10]則對我國多元協(xié)同金融精準扶貧模式進行探究，并提出政府應該協(xié)同其他主體以提高扶貧工作瞄準的精準度。金洪國(2019)[11]認為應當使金融機構加快經營轉型，引導資金調整至合適的方向，構建完整的產業(yè)鏈和基于農村扶貧的金融體系。周雙與劉鵬(2017)[12]認為要實現(xiàn)精準扶貧最終目標，需要在貧困地區(qū)制度與管理、金融產品與服務方式、金融扶貧模式等方面進行創(chuàng)新。吳義能、葉永剛和吳鳳(2016)[13]研究發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)金融扶貧在理論設計上有重大缺陷，于是提出了綜合扶貧金融工程的概念。杜金富和張紅地(2019)[14]認為應當創(chuàng)新農村生產要素擔保方式、易地扶貧搬遷模式，加強銀行、保險和融資擔保機構之間的業(yè)務合作，支持農村實體經濟發(fā)展，并推進金融環(huán)境建設。國外方面，Khandker(1988)[15]提出，發(fā)展中國家以農業(yè)生產為主,擺脫貧困的唯一出路就是大力發(fā)展工業(yè)，以促進資本的形成。Jalilian和Kirkpatrick(2002)[16]研究發(fā)現(xiàn)金融發(fā)展每提高1%，發(fā)展中國家窮人的收入將增長約0.4%。Seven 和Yetkiner(2015)[17]使用1991年至2011年的面板數(shù)據(jù)，通過全面的數(shù)據(jù)集和現(xiàn)代計量經濟學技術分析股票市場和銀行對經濟增長的動態(tài)影響,發(fā)現(xiàn)股票市場的發(fā)展對高收入和中等收入國家的經濟增長產生了積極影響。Quanda Zhang和Rongda Chen(2015)[18]采用結構向量自回歸(SVAR)方法進行研究，從經驗上檢驗了金融發(fā)展與收入不平等之間的關系，認為金融發(fā)展和縮小收入差距對富人和窮人都有利。Seven 和Coskun(2016)[19]制定了綜合措施來檢驗證券市場和銀行的發(fā)展對收入不平等和減貧的單獨影響和共同影響，結果表明，銀行業(yè)和證券市場的發(fā)展對減緩貧困均未呈現(xiàn)顯著性影響。

總體上看，關于精準扶貧和精準脫貧及相關問題的研究，系統(tǒng)地對扶貧機制體制及政策進行的研究還較少，尤其是針對湖南省或中部地區(qū)的研究則更為少見，較少考慮金融機制體制在扶貧過程中資源配置、風險防范等基礎功能的發(fā)揮，也較少考慮與財政、科技、產業(yè)等其他類型政策的協(xié)同或聯(lián)動效應。有鑒于此，一方面，本文將通過理順金融體制機制，針對精準扶貧和精準脫貧，設計多層次、多樣化的金融產品和金融服務，有助于從金融視角豐富供給側理論和方法。另一方面，擬構建基于精準扶貧視角下加快貧困戶脫貧的金融服務體系的理論框架，運用計量經濟模型評估精準扶貧和精準脫貧的政策效果，利用數(shù)據(jù)包絡分析法分析湖南精準扶貧中的技術與非技術效率及規(guī)模效率，并結合湖南省情創(chuàng)新協(xié)同政策，可在一定程度上豐富區(qū)域金融和經濟發(fā)展理論，為湖南省扶貧辦、省金融主管單位和省政府及有關部門構建精準扶貧體制機制、制定協(xié)同政策提供依據(jù),推動湖南省精準扶貧和精準脫貧工作的開展，有效實現(xiàn)精準扶貧和精準脫貧。

二、農村金融扶貧、脫貧的機制機理

長期以來，門檻效應與排斥效應的存在使得農戶難以獲得優(yōu)質金融服務。以農村信貸為例，農村信用社往往存在資金規(guī)模、風險控制和管理能力不足的問題，而發(fā)展較為成熟的大型商業(yè)性金融機構又因農村信息不對稱，以及抵押物不足等產生的道德風險問題帶來的高成本和農產品價格政策導致的低收益而相繼撤離農村市場，供給不足嚴重限制了農村金融的發(fā)展。而對于需求方來說，金融機構惜貸而設置的高信貸門檻使得低收入農戶及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以獲得貸款。貧困地區(qū)缺乏相應金融支持的后果是：經濟上缺乏脫貧的原始信貸資金來源而難以脫貧；教育上缺乏教育經費致使貧困家庭子女無法得到應有的教育；醫(yī)療支出成為貧困家庭最沉重的負擔。

精準扶貧是根據(jù)不同貧困地區(qū)的區(qū)域環(huán)境和不同貧困農民的情況，采用科學有效的程序，對扶貧目標進行精確識別、精確援助和精確管理的方式。農村金融扶貧是精準扶貧的重要支持。農村金融扶貧對精準扶貧的支持主要體現(xiàn)在兩點，一是為精準扶貧提供資金來源，二是為精準扶貧的開展提供金融服務保障。經濟上，金融扶貧通過農商行、信用合作社等農村金融機構為農村提供低息小額貸款，為貧困地區(qū)產業(yè)脫貧和貧困戶家庭脫貧提供原始資金及其他基礎信貸金融服務。農業(yè)保險則為貧困地區(qū)提供農業(yè)生產風險規(guī)避的途徑等。普惠金融下的金融扶貧為精準扶貧創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，為精準扶貧打下金融經濟上的基礎。金融扶貧對于貧困居民日常生活的影響主要體現(xiàn)在教育和醫(yī)療上的改善。教育上，金融扶貧通過農村金融機構提供低息的學生貸款，保障貧困家庭學生獲得教育資源。醫(yī)療上，農村醫(yī)療保險可以幫助貧困地區(qū)居民減輕醫(yī)療負擔等。因此我們假設，金融支持下的精準扶貧可以幫助貧困地區(qū)有效減少貧困。

三、實證分析

(一)湖南47個貧困縣市普惠金融發(fā)展水平測度

本文研究對象選取了湖南47個貧困縣市，借鑒Sarma、羅斌等學者的對普惠金融發(fā)展水平測度的研究，從金融服務的滲透性、金融服務的可得性、金融服務的使用效用性三個維度，選取了6個指標來構建普惠金融發(fā)展水平測度的指標體系，對47個縣市的普惠金融發(fā)展水平進行測度研究。具體的普惠金融水平測度指標體系見表1。

表1 普惠金融水平測度指標體系表

本文中各個指標的原始數(shù)據(jù)來自2013—2016年《中國縣域統(tǒng)計年鑒》《湖南省統(tǒng)計年鑒》和中國銀保監(jiān)會官網及相關縣市的扶貧辦官網。本文對所得原始數(shù)據(jù)首先進行無量綱化處理，然后利用變異系數(shù)法確定各個指標權重指數(shù)，并利用Excel軟件得出各貧困縣市普惠金融發(fā)展指數(shù)(IFI)，如表2。

表2 湖南省47個貧困縣市2013—2016年普惠金融發(fā)展指數(shù)

續(xù)表

序號城市縣/區(qū)2013年IFI2014年IFI2015年IFI2016年IFI26邵陽武岡市0.02420.02470.0160.020427邵陽洞口縣0.01760.01750.01110.015428邵陽隆回縣0.03730.03690.02540.029129湘西自治州古丈縣0.02640.02790.03220.031830湘西自治州保靖縣0.01890.01880.0170.018231湘西自治州瀘溪縣0.01330.01080.01010.013732湘西自治州花垣縣0.02590.00550.00520.008233湘西自治州鳳凰縣0.0110.01070.010.012134湘西自治州永順縣0.03580.04020.02960.041835湘西自治州龍山縣0.0340.03320.02410.028836湘西自治州吉首市0.00110.00050.0010.00137益陽安化縣0.01970.01730.01210.016538永州雙牌縣0.01230.01410.01620.013439永州江永縣0.02210.01840.01480.016540永州新田縣0.02280.01930.00780.007941永州江華瑤族自治縣0.01860.02060.02780.03142永州寧遠縣0.01620.01660.01550.01343岳陽平江縣0.00920.00730.01570.006144張家界桑植縣0.0180.02020.01960.018945張家界慈利縣0.00970.00930.01030.009546株洲炎陵縣0.01320.01620.01850.017947株洲茶陵縣0.00750.00520.00650.0057

由表2可知：湖南省47個縣市的普惠金融發(fā)展水平主要集中在(0，0.05)的區(qū)間內。經過幾年的發(fā)展，截至2016年末，桂東縣、汝城縣、祁東縣、通道侗族自治縣、城步苗族自治縣、邵陽縣、古丈縣、永順縣、江華瑤族自治縣的普惠金融發(fā)展指數(shù)均達到0.03以上。以上9個縣在47個貧困縣市中，普惠金融的發(fā)展指數(shù)相對較高。通過觀察發(fā)現(xiàn)，以上9個縣的存款余額占地區(qū)生產總值的比重和貸款余額占地區(qū)生產總值的比重都較高，即金融使用性效用性較高。總體而言，47個貧困縣市的普惠金融發(fā)展指數(shù)都低于0.05，說明區(qū)域內普惠金融發(fā)展的水平較低，存在較低的金融包容性。這些貧困縣市很多都處于經濟發(fā)展偏遠的地區(qū)，金融業(yè)務很多無法開展，金融機構也會因為距離和交通的問題降低對貧困地區(qū)人民提供金融服務的積極性。47個貧困縣市普惠金融的發(fā)展水平雖然普遍偏低，但是總體上看多數(shù)縣市處于逐年上升的趨勢。

(二)扶貧效率測度

1.DEA模型的構建

DEA法(Data Envelopment Analysls，數(shù)據(jù)包絡分析法)是一種部門間相對有效性的非參數(shù)技術效率分析方法。它依據(jù)所有決策單元(DMU:Decision Making Unit)的產出和投入來構造一個能包容所有決策單元生產方式的最小的生產可能性集合，再利用線性方法測度這些決策單元的相對效率。本文將利用DEA模型中的CCR模型和BCC模型對湖南47個貧困縣市2013—2016年的金融扶貧效率進行實證研究。

(1)CCR模型

(1)

其中加入松弛變量的對偶形式為：

(2)

其中,e-=(1,1,…,1)T∈Ez，s-、s+為引入的松弛變量,分別表示投入冗余量和產出不足量。θ表示決策單元j0的有效值，即投入相對于產出的有效利用程度。

(2)BCC模型

在CCR模型中假設有n個決策單元(DWUk,k=1,2,…，n)，每個決策單元都有m種類型輸入和s種輸出。DWUk的第i個投入量記為Xk=(X1k,X2k,X3k…Xmk)T，第j個產出量記作Yk=(Y1k,Y2k,Y3k…Yjk)T，引入非阿基米德無窮小量ε、投入松弛變量s-和產出松弛變量s+后，最終的BCC模型如下：

(3)

2.投入產出指標的選取與數(shù)據(jù)來源

(1)投入指標的選取

本文選取了47個貧困縣市的普惠金融發(fā)展指數(shù)(IFI值)和人均固定資產投入作為投入指標。普惠金融發(fā)展指數(shù)作為衡量當?shù)仄栈萁鹑诎l(fā)展情況的指標，在一定程度上能夠表現(xiàn)當?shù)亟鹑跒樨毨У貐^(qū)提供服務的情況。人均固定資產投入可以作為反映貧困縣市當?shù)厝嗣竦耐顿Y情況的指標。

(2)產出指標的選取

本文分別從“經濟貧困”“教育貧困”“健康貧困”三個方面選取了47個貧困縣市的全體居民的人均消費水平、每100人中等學校在校人數(shù)、每100人享有的醫(yī)療衛(wèi)生床位數(shù)作為產出指標。

(3)數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來自2013—2016年《中國縣域統(tǒng)計年鑒》《湖南省統(tǒng)計年鑒》中國銀保監(jiān)會官網及相關縣市的扶貧辦官網整理所得。

3.湖南省47個貧困縣市金融扶貧效率的實證分析

將前文所述的湖南省47個貧困縣市2013—2016年金融扶貧投入和產出的值代入CCR和BCC模型，利用DEAP軟件操作后，具體結果見表3和表4。

表3 2013—2014年湖南省47個貧困縣市金融扶貧效率值

續(xù)表

DMU2013年2014年技術效率純技術效率規(guī)模效率規(guī)模收益狀態(tài)技術效率純技術效率規(guī)模效率規(guī)模收益狀態(tài)辰溪縣0.5630.79460.7085增加0.63810.68230.9351增加城步苗族自治縣0.21140.28230.7488增加0.46950.4730.9924減少慈利縣111不變0.729110.7291減少洞口縣0.45930.47640.9641減少0.44230.71380.6196減少鳳凰縣0.65110.72720.8954增加0.67170.68680.978減少古丈縣0.25670.33260.7716增加0.4880.49280.9903增加桂東縣0.16950.21490.7885增加0.33780.38210.8841減少洪江市0.60410.7250.8333增加0.77060.85750.8986增加花垣縣0.63120.6340.9956減少111不變會同縣0.4740.61670.7686減少0.69140.92540.7471減少吉首市111不變111不變江華瑤族自治縣0.38970.43180.9023增加0.56320.56810.9914減少江永縣0.27280.34080.8006增加0.36810.43870.839減少靖州苗族侗族自治縣0.44440.44650.9952減少0.59710.59730.9998增加漣源市0.53070.67550.7856減少0.44180.6030.7327減少龍山縣0.35560.52980.6712減少0.58310.64990.8972減少隆回縣0.27870.3170.8791減少0.42820.43870.9761減少瀘溪縣0.793710.7937減少0.974310.9743減少麻陽苗族自治縣0.4910.68430.7175增加0.48530.51260.9468增加寧遠縣0.46280.47960.965增加0.44990.73830.6094減少平江縣0.73630.8690.8473減少0.760610.7606減少祁東縣0.33820.69340.4877減少0.727710.7277減少汝城縣0.24790.26310.9426增加0.3540.46740.7574減少桑植縣0.47840.49450.9676減少0.59560.59640.9986減少邵陽縣0.24290.27420.8857增加0.44510.5080.8762減少石門縣0.56280.59310.9489減少0.61330.81030.7569減少雙峰縣0.32340.33330.9703增加0.40810.48290.8452減少雙牌縣0.35170.47460.7411增加0.28510.32370.8807增加綏寧縣0.25060.35550.7051增加0.25910.29340.8829增加通道侗族自治縣0.3770.48480.7775減少0.48880.48930.9989減少武岡市0.50290.82080.6127減少0.53150.88080.6034減少新化縣0.66240.6860.9656增加0.73610.84830.8677減少新晃侗族自治縣0.67780.77750.8719減少0.76460.77140.9912增加新寧縣0.26840.30540.879增加0.65280.77790.8392減少新邵縣0.39630.44020.9003增加0.38140.63070.6048減少新田縣0.44320.48750.9091減少0.64890.65860.9852減少溆浦縣0.53690.60490.8876增加0.74950.88510.8468減少炎陵縣0.2340.35330.6622增加0.26940.29970.8988減少宜章縣0.55360.64070.8641增加0.76640.80020.9577減少永順縣0.54460.83240.6543減少0.73980.84210.8785減少

續(xù)表

DMU2013年2014年技術效率純技術效率規(guī)模效率規(guī)模收益狀態(tài)技術效率純技術效率規(guī)模效率規(guī)模收益狀態(tài)沅陵縣0.50070.66930.748減少0.62780.67820.9256減少芷江侗族自治縣0.58160.81620.7126增加0.6560.66820.9817增加中方縣0.25010.34080.7338增加0.24230.26290.9214減少均值0.47070.570.829一0.58880.67380.8801一最大差值0.83050.78510.5123一0.75770.73710.3966一有效個數(shù)232一373一

表4 2015—2016年湖南省47個貧困縣市金融扶貧效率值

續(xù)表

DMU2015年2016年技術效率純技術效率規(guī)模效率規(guī)模收益狀態(tài)技術效率純技術效率規(guī)模效率規(guī)模收益狀態(tài)通道侗族自治縣0.48570.49650.9783增加0.54840.55270.9924減少武岡市0.51760.84720.611減少0.54970.94280.5831減少新化縣0.815910.8159減少0.867710.8677減少新晃侗族自治縣0.82510.84190.9801增加0.77590.77720.9983增加新寧縣0.70390.8340.844減少0.76180.80580.9454減少新邵縣0.41610.5370.7748減少0.56440.60470.9334減少新田縣0.83630.83690.9993減少0.91730.96430.9513減少溆浦縣0.78550.9050.8679減少0.8960.91040.9842減少炎陵縣0.29130.37680.7731減少0.40720.41890.9721減少宜章縣111不變0.87470.8880.9851減少永順縣0.868610.8686減少111不變沅陵縣0.74810.78550.9525減少0.78870.83720.9421減少芷江侗族0.67990.73290.9277增加0.70910.70980.999增加自治縣中方縣0.25530.27730.9209減少0.32320.32440.9961增加均值0.6390.72840.8821—0.71980.77420.9343—最大差值0.74470.72270.4952—0.67680.67560.4169—有效個數(shù)494—797—

(1)技術效率有效分析

根據(jù)決策單元技術效率評價標準(表5)，湖南省47個貧困縣市中，在2013年，慈利縣和吉首市金融扶貧的技術效率達到1，為完全有效決策單元，瀘溪縣為弱有效決策單元，28個縣的金融扶貧技術水平低于0.5。2014年決策單元完全有效的單元個數(shù)為3，分別是吉首市、保靖縣和花垣縣，弱有效決策單元個數(shù)比上年增加3個，扶貧金融技術效率低于0.5的縣市有18個，比2013年降低了10個。2015年金融扶貧效率達到1的縣市在2014年的基礎上新增1個——宜章縣，決策單元弱有效個數(shù)增加至5個，金融扶貧技術效率低于0.5的縣市在2014年的基礎上降低了4個。2016年金融扶貧效果顯著。保靖縣、慈利縣、花垣縣、吉首市、瀘溪縣、平江縣和永順縣金融扶貧的技術效率達到1，決策單元弱有效個數(shù)降低為2個，僅桂東縣、汝城縣、雙峰縣、雙牌縣、炎陵縣、中方縣6縣的金融扶貧效率低于0.5。技術效率達到1，說明決策單元完全有效，也就是本文中的研究對象貧困縣市的金融機構投向貧困縣的資金規(guī)模合理并且得到了有效利用。

表5 技術效率單元評價標準

總體上看，2013—2016年湖南省47個貧困縣市的技術有效的縣市個數(shù)從2個上升到7個，技術效率的平均值由0.4707增加到0.7198?？傮w技術效率呈現(xiàn)上升趨勢，但總體技術效率水平仍然不高。值得注意的是，技術效率的最大差值由0.8305減小到0.6768，縣市之間的技術效率差距正在逐步縮小。

(2)技術效率無效分析

由于年份樣本較多，本文僅對最近年份2016年的技術效率無效進行分析，其他年份根據(jù)2016年的分析原理類推。當技術效率值、純技術效率和規(guī)模效率值均小于1時，說明純技術無效和規(guī)模無效共同導致了技術無效，且效率值較小的一方是導致技術無效的主要原因，由此可以得到導致湖南省47個縣市2016年技術無效的主要因素是“純技術效率低”。在技術無效的縣市中，有31個縣市技術無效的原因是“純技術效率低”，7個縣市的技術無效的原因是“規(guī)模效率低”?？傮w表現(xiàn)在金融資源配置不當與管理使用效率低帶來的純技術無效，也存在因為投入規(guī)模不足導致的規(guī)模無效。

(3)規(guī)模收益的分析

又由表6可知，2013—2016年曾有56個縣市出現(xiàn)過規(guī)模收益增加的狀態(tài)，116個縣市出現(xiàn)過規(guī)模收益遞減的狀態(tài)，16個縣市出現(xiàn)過規(guī)模收益不變的情況。規(guī)模收益增加，說明在既定的技術水平下其金融扶貧投入規(guī)模偏小，應繼續(xù)加大投入力度，以實現(xiàn)更大規(guī)模的產出效益；但在加大投入的同時，也需要提高投入資源的相對利用效率，注重分析發(fā)現(xiàn)管理使用中的低效環(huán)節(jié)，適當加以調整。出現(xiàn)規(guī)模收益遞減的情況，不應盲目地追求擴大金融扶貧投入，而要采取措施優(yōu)化金融資源配置，調整投入的方向和結構，提高金融資源的使用管理效率，從而實現(xiàn)規(guī)模經濟有效化。

表6 湖南省47個貧困縣市2013—2016年金融扶貧規(guī)模報酬情況

(4)投影分析

按照投影計算公式：投入冗余率=投入冗余值/實際投入值、產出不足率=產出不足值/實際產出值。本文對湖南省47個貧困縣市金融扶貧投入產出效率進行投影分析，如表7所示?？紤]到DEA非有效單元中純技術效率有效，但規(guī)模效率無效單元不需要對投入產出指標進行不同比例的改進，僅通過同比例擴大或縮小規(guī)模來提升效率即可。限于篇幅，本文不再對該DEA無效單元深入分析，僅就DEA非有效單元中純技術效率和規(guī)模效率皆無效單元的效率改進情況進行分析。

由于本文數(shù)據(jù)選取年份較多，為方便起見，DEA技術無效貧困縣市投入產出總體改進方案僅以2016年數(shù)據(jù)進行分析。2016年38個貧困縣市出現(xiàn)技術無效的情況，主要原因是因為“純技術無效”或“規(guī)模無效”。對于“規(guī)模無效”的縣市可以按照規(guī)模收益的增加或者減少做出相應的改進，優(yōu)化運營結構，達到規(guī)模報酬的最優(yōu)化。要提高47個貧困縣市的投入產出效率，一方面要減少金融資源的無效或者低效的投入，降低金融資源的浪費；另一方面要根據(jù)各個貧困縣市的規(guī)模報酬增加或者擴大行業(yè)規(guī)模，提高對投入要素的利用程度，使冗余的值轉化為有效甚至是高效投資，實現(xiàn)投入產出效率的最優(yōu)化。由對40個貧困縣市的金融扶貧投入產出射影值分析可知，多數(shù)貧困縣市產出不足的問題相對嚴重，投入冗余方面，各個貧困縣市的情況略有差異。所以，政府在提高金融扶貧投入和產出效率的時候，要因地制宜，根據(jù)各個貧困縣市的情況來調整。

表7 2016年DEA技術無效貧困縣市金融扶貧投入產出射影值分析

續(xù)表

序號DMUs1s2百分比s4s515漣源縣43.85%20.67%0.00%22.48%0.00%16龍山縣15.35%10.27%0.00%0.00%0.00%17隆回縣56.76%7.99%35.41%0.00%39.89%18麻陽苗族自治縣16.08%16.09%0.00%19.96%3.81%19寧遠縣0.00%0.00%0.00%0.00%0.00%20祁東縣66.42%1.50%0.00%0.00%20.66%21汝城縣69.76%37.75%0.00%0.00%26.94%22桑植縣31.54%11.22%21.97%0.00%11.60%23邵陽縣58.08%41.82%0.00%23.12%6.56%24石門縣33.83%33.83%0.00%52.81%0.00%25雙峰縣52.09%52.09%0.00%2.52%14.22%26雙牌縣53.95%53.96%0.00%78.73%42.02%27綏寧縣49.39%49.39%0.00%10.52%0.00%28通道侗族自治縣44.74%44.73%0.00%13.56%0.00%29武岡市64.42%5.72%10.74%0.00%113.77%30新化縣0.00%0.00%0.00%0.00%0.00%31新晃侗族自治縣22.28%22.28%0.00%40.14%0.00%32新寧縣42.98%19.42%0.00%9.80%0.00%33新邵縣39.53%39.53%0.00%0.00%44.00%34新田縣3.57%3.57%4.35%0.00%5.39%35溆浦縣8.96%8.96%0.00%11.12%0.00%36炎陵縣58.11%58.11%0.00%61.99%2.39%37宜章縣11.21%11.20%0.00%36.24%99.44%38沅陵縣32.17%16.28%0.00%40.94%0.00%39芷江侗族自治縣29.02%29.02%0.00%4.25%0.00%40中方縣67.56%67.56%0.00%45.00%0.00%

五、研究結論及政策建議

本文研究對象選取了湖南省47個貧困縣市，借鑒Sarma在2008年構建的普惠金融發(fā)展指數(shù)(IFI)的計算方法，通過DEA模型分析得出湖南省47個貧困縣市的金融扶貧效率較低的原因。首先貧困縣市金融扶貧投入與產出效率差異明顯，過高的扶貧投入規(guī)模易造成投入冗余，過低的投入規(guī)模易導致投入資源分配不合理。其次，湖南省內缺乏金融扶貧投入產出績效評價體系，激勵機制和溝通反饋機制得不到合理應用，使得金融扶貧機制缺乏科學性和嚴密性。最后金融扶貧投入生產轉化率偏低，嚴重影響了國家扶貧工作的開展，大量金融資源的投入并沒有有效提升各貧困縣市的教育、醫(yī)療扶貧效率。據(jù)此本文提出以下建議：

第一，完善精準扶貧及精準脫貧的金融機制。首先各個相關政府工作部門應積極構建“有理有據(jù)、預警高效”的工作協(xié)調機制，明確在金融扶貧過程中各方的責任和義務，規(guī)范金融扶貧工作的開展，建立緊急情況預警處理機制，及時發(fā)現(xiàn)和解決金融扶貧過程中存在的問題。其次，金融扶貧機制的創(chuàng)新對于提高貧困縣市金融扶貧的效率具有重要意義。為了落實精準扶貧和精準脫貧的目標，參與金融扶貧的金融機構應該因地制宜，努力挖掘貧困地區(qū)特色產業(yè)優(yōu)勢，不斷豐富金融扶貧機制。除此之外，建立“公平誠信、職責分明”的金融扶貧考核激勵體制必不可少。強化考核結果運用，實行脫貧攻堅工作實績與單位績效考評、干部選拔使用、評先評優(yōu)掛鉤，調動金融扶貧工作積極性，最終提高金融機制扶貧效率。

第二，加強教育、醫(yī)療協(xié)同，提高金融扶貧產出效率。一方面要加強財政政策和農村金融協(xié)調政策，針對貧困縣市內的金融機構實行多樣化、差別化的稅收政策，充分利用好稅收和貸款聯(lián)動政策，鼓勵當?shù)氐慕逃⑨t(yī)療扶貧貸款，對部分的教育、醫(yī)療扶貧貸款可以實行免稅或者財政貼息;另一方面要加強教育、醫(yī)療政策制度與金融扶貧政策的協(xié)同，各級政府要在政策和資金投入上給予貧困地區(qū)教育和醫(yī)療方面的大力支持，為建立相關教育機構、相關醫(yī)療機構的基礎設施提供相應的資金，提高當?shù)氐慕逃?、醫(yī)療水平，增強當?shù)亟鹑诜鲐毧冃У漠a出。

第三，建立金融機構風險化解與防范機制。完善的法律和監(jiān)管政策環(huán)境是金融扶貧發(fā)展的先決條件。首先，湖南省及各貧困縣市要注重加強有關法律法規(guī)建設在農村的普及，明確在金融扶貧過程中各個主體及職責，特別是金融貼現(xiàn)政策、信貸促進政策、金融機構準入政策的相關法律法規(guī)。地方政府金融辦在金融扶貧的過程中要充分發(fā)揮在審批、監(jiān)管、風險防控方面的作用，明確監(jiān)管范圍和目標。其次，從金融機構監(jiān)管與金融服務創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展方面來說，政府對于不同等級、類別的金融機構，應該采用差異化監(jiān)管的方法。最后，貧困地區(qū)金融監(jiān)管部門采用的各種監(jiān)管方法都要符合“因地制宜”的原則，不能為了追求管理方便而“眉毛胡子一把抓”。

第四，注重提升扶貧資金利用效率。針對金融扶貧投入資源分配不合理的問題，應當深入了解各貧困地區(qū)扶助需求，依據(jù)實際情況注入扶貧資金，優(yōu)化金融資源投入配置，減少扶貧資金冗余地區(qū)的浪費，同時彌補部分貧困地區(qū)扶助資金的不足。在提升扶貧資金投入生產轉化率方面，應當加強技術人才引用，提高產業(yè)效率和生產效率，減少資金浪費。與此同時，拓寬下游產品輸出渠道，加強產品宣傳推廣，幫助貧困地區(qū)產品走向消費市場，以帶來長期效益，使貧困地區(qū)真正實現(xiàn)脫貧。