我國金融科技監(jiān)管挑戰(zhàn)及應(yīng)對

陳彥達(dá)，王玉鳳，張 強(qiáng)

（審計署審計科研所，北京100086）

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和科技進(jìn)步，金融創(chuàng)新及其風(fēng)險監(jiān)管處于動態(tài)博弈和不斷發(fā)展中。當(dāng)前，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用加速深化，減少了信息不對稱、市場不完全性、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等金融摩擦，提高了金融效率和金融普惠性，同時也改變了金融風(fēng)險傳導(dǎo)方式，溢出效應(yīng)更大，給金融監(jiān)管、競爭監(jiān)管和數(shù)據(jù)隱私監(jiān)管帶來了新挑戰(zhàn)。曾經(jīng)P2P 一度爆雷不斷，“現(xiàn)金貸”“校園貸”亂象頻出，虛擬貨幣價格暴漲暴跌，第三方支付挪用備用金等，嚴(yán)重擾亂了經(jīng)濟(jì)金融和社會秩序。為了更好地推動金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，金融科技監(jiān)管一方面要建立金融科技監(jiān)管長效機(jī)制，補齊監(jiān)管短板，填補監(jiān)管空白；另一方面要創(chuàng)新監(jiān)管方法，平衡好金融創(chuàng)新與防控金融風(fēng)險兩者的關(guān)系。

一、金融科技特點、風(fēng)險及監(jiān)管困境

FSB（金融穩(wěn)定理事會，2017 年）將金融科技定義為技術(shù)驅(qū)動的金融創(chuàng)新，利用現(xiàn)代科技成果優(yōu)化或創(chuàng)新產(chǎn)品、經(jīng)營模式和業(yè)務(wù)流程[1]。從金融科技的定義可以看出，金融科技的本質(zhì)是金融，并沒有改變金融的風(fēng)險屬性。金融科技基因里天然就帶有技術(shù)的特性，而技術(shù)行業(yè)通常具有短周期、迭代升級快的特點，因此金融科技又稱為“破壞性創(chuàng)新”。

金融科技具有創(chuàng)新、發(fā)展快、迭代迅速、虛擬化、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域等特點，改變了金融業(yè)的風(fēng)險特征，向金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)科技驅(qū)動金融創(chuàng)新活動時，金融創(chuàng)新活動呈現(xiàn)指數(shù)躍遷式發(fā)展，金融科技不僅帶來與傳統(tǒng)金融相似的業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)等多重交叉風(fēng)險，還會帶來技術(shù)黑箱、算法共振、算法歧視、第三方依賴、責(zé)任邊界模糊等新型風(fēng)險隱患，風(fēng)險傳染速度更快、波及面更廣、隱蔽性更強(qiáng)、溢出效應(yīng)更大。金融科技服務(wù)了大量的長尾客戶，其跨界、混業(yè)、跨區(qū)域、集團(tuán)化經(jīng)營特征明顯，特別是大型科技公司具有“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)特點[2]，卻長期游離在金融監(jiān)管之外，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，其影響范圍遠(yuǎn)比傳統(tǒng)金融大得多，潛在的社會危害比以前更大。而我國先試后管的監(jiān)管模式呈現(xiàn)“慢半拍”的節(jié)奏，難以及時發(fā)現(xiàn)和防范相關(guān)風(fēng)險，分業(yè)監(jiān)管模式產(chǎn)生的監(jiān)管空白，無法有效監(jiān)管混業(yè)經(jīng)營、集團(tuán)化經(jīng)營的金融科技公司。

金融科技監(jiān)管強(qiáng)度應(yīng)該是什么樣的，如何才能實現(xiàn)促進(jìn)金融創(chuàng)新與防控金融風(fēng)險兩者之間的平衡？Stijn Claessens.el（2018）指出，寬松的金融監(jiān)管有助于金融科技發(fā)展，甚至可能鼓勵監(jiān)管套利；嚴(yán)格的金融監(jiān)管抑制創(chuàng)新并阻止?jié)撛诘氖袌鲞M(jìn)入者，阻礙了金融科技發(fā)展[3]。從近年來中美金融科技發(fā)展比較來看，中國金融科技利用了后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)展速度快于美國，實現(xiàn)了彎道超車。這與中美兩國的監(jiān)管強(qiáng)度和金融基礎(chǔ)設(shè)施完善程度緊密相關(guān)。中國縣、鄉(xiāng)、村的銀行網(wǎng)絡(luò)覆蓋率低，信用卡普及率不高，從第三方支付起步的金融科技公司迅速提高了我國金融服務(wù)覆蓋率，因此中國對金融科技的監(jiān)管態(tài)度是“先試水再監(jiān)管”，監(jiān)管環(huán)境相對比較寬松，混業(yè)、跨區(qū)域、集團(tuán)化的金融科技公司的監(jiān)管主體不明確，特別是個人數(shù)據(jù)保護(hù)缺少上位法的支撐。美國金融覆蓋率較高，信用卡已經(jīng)成為美國主要支付方式，金融科技能填補的金融空白較少。美國對金融科技實行嚴(yán)監(jiān)管模式，根據(jù)金融科技的業(yè)務(wù)實質(zhì)，對新的金融科技業(yè)態(tài)按照現(xiàn)有金融監(jiān)管體系明確其監(jiān)管原則[4]，特別是美國根據(jù)《多德-弗蘭克法案》專門成立了美國消費者金融保護(hù)局以保護(hù)金融消費者權(quán)益，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會、美國消費者金融保護(hù)局、州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)均擁有消費者保護(hù)執(zhí)法權(quán)。對我國金融科技監(jiān)管強(qiáng)度的一個擔(dān)憂是，金融科技產(chǎn)業(yè)是一個高度全球化無國界流動產(chǎn)業(yè)，一旦對金融科技采取嚴(yán)格的金融監(jiān)管政策，金融科技產(chǎn)業(yè)流出將會抑制我國金融科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致我國金融科技產(chǎn)業(yè)在全球市場上喪失競爭優(yōu)勢，這會得不償失。隨著英國率先采用監(jiān)管沙盒①“監(jiān)管沙盒”就是創(chuàng)造一個“安全空間”，參與實驗的公司在相對輕松的監(jiān)管環(huán)境下進(jìn)行創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和試驗，從而有效地實現(xiàn)金融科技創(chuàng)新與有效管控風(fēng)險的平衡。來平衡金融創(chuàng)新與防控金融風(fēng)險這兩個目標(biāo)，國際上已將監(jiān)管沙盒作為金融科技監(jiān)管創(chuàng)新的主要方式，我國也在積極探索應(yīng)用監(jiān)管沙盒。

二、當(dāng)前我國金融科技監(jiān)管面臨的主要挑戰(zhàn)

由于互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險快速增長，我國金融科技強(qiáng)監(jiān)管的序幕是從互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作拉開的。國務(wù)院辦公廳于2016 年4 月發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕21號）（下文簡稱《實施方案》），標(biāo)志著互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作正式開啟。中國人民銀行會同中央16 個其他部委以及各地方人民政府推進(jìn)的專項整治工作，控制了互聯(lián)網(wǎng)金融增量風(fēng)險，有效化解了互聯(lián)網(wǎng)金融存量風(fēng)險?；ヂ?lián)網(wǎng)資管、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)外匯交易等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)按計劃于2018年6月底前完成專項整治，P2P 業(yè)務(wù)大約到2020 年左右完成專項整治。互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作嘗試建立了一套階段性的工作機(jī)制，《實施方案》明確建立了中央和地方“雙牽頭”的工作機(jī)制，由中國人民銀行牽頭統(tǒng)籌，金融監(jiān)管部門分工協(xié)作，其他相關(guān)部門②根據(jù)《實施方案》，其他相關(guān)部門包括工商總局、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央宣傳部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、公安部、國家信訪局、中央維穩(wěn)辦、最高人民法院、最高人民檢察院等。積極配合，各地在中央指導(dǎo)下落實屬地清理整頓和風(fēng)險處置責(zé)任。另外，不斷健全互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)制度，P2P 網(wǎng)貸平臺定位為信息中介，互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)需要持牌經(jīng)營，建立了第三方支付機(jī)構(gòu)客戶備付金集中存管制度。

從互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作看，專項整治工作是階段性的工作，其建立的工作機(jī)制雖然運轉(zhuǎn)有效，但不具有長期有效性，而金融科技監(jiān)管是一個系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的工程，因此需建立長效監(jiān)管機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)金融專項整治工作針對的是P2P網(wǎng)絡(luò)借貸和股權(quán)眾籌業(yè)務(wù)、通過互聯(lián)網(wǎng)開展資產(chǎn)管理及跨界從事金融業(yè)務(wù)、第三方支付業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域廣告等行為這四類業(yè)務(wù)，而隨著新技術(shù)的應(yīng)用，金融科技業(yè)務(wù)模式會不斷創(chuàng)新，因此需要針對金融科技業(yè)務(wù)本質(zhì)健全適應(yīng)金融科技創(chuàng)新特點的監(jiān)管體系。金融科技監(jiān)管主要面臨以下幾個方面的挑戰(zhàn)。

（一）金融科技監(jiān)管原則不是一成不變的

金融科技監(jiān)管原則的確定在于識別金融科技業(yè)務(wù)本質(zhì)，根據(jù)業(yè)務(wù)本質(zhì)來明確具體由哪些金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照什么樣的監(jiān)管目標(biāo)來實施監(jiān)管。金融科技業(yè)務(wù)本質(zhì)的認(rèn)識是隨著監(jiān)管實踐不斷深化的，其監(jiān)管原則也不是一成不變的。比如2016 年8 月《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》將P2P網(wǎng)貸平臺定位為信息中介，而P2P 的資產(chǎn)端主要是風(fēng)險較高的投資項目，資金端主要是風(fēng)險承擔(dān)能力較弱的普通個人投資者，資產(chǎn)端和資金端的風(fēng)險水平差異表明P2P 平臺應(yīng)該承擔(dān)的是信用中介職責(zé)。從美國監(jiān)管經(jīng)驗來看，類似于P2P 平臺的市場借貸業(yè)務(wù)是按照信用中介來監(jiān)管的，市場借貸機(jī)構(gòu)通過存款性金融機(jī)構(gòu)提供貸款服務(wù)的，需要接受存款性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查；市場借貸機(jī)構(gòu)直接向消費者或企業(yè)發(fā)放貸款的，通常需要在業(yè)務(wù)開展的每個州獲得金融業(yè)務(wù)許可；市場借貸機(jī)構(gòu)證券公開發(fā)行由證監(jiān)會監(jiān)管。因此，2019年下半年，我國P2P備案中增加了對P2P 平臺的資本金、風(fēng)險準(zhǔn)備金和風(fēng)險補償金的要求。

（二）監(jiān)管時機(jī)選擇更需要具備科學(xué)性

金融科技監(jiān)管時機(jī)的選擇必須恰當(dāng)，過早會扼殺技術(shù)創(chuàng)新，太晚則會引發(fā)監(jiān)管空白和套利[5]。監(jiān)管時機(jī)選擇的科學(xué)性更需要創(chuàng)新的方法來實現(xiàn)，比如監(jiān)管沙盒等。

一方面金融科技指數(shù)躍遷式發(fā)展對監(jiān)管時機(jī)的選擇是一個巨大的挑戰(zhàn)。道格拉斯·阿納、亞諾斯·巴韋里斯、羅斯·伯克利（2015）[6]將金融科技分三個時期：金融科技1.0時代為1866年至1967年，從通過電報、鐵路、運河和輪船之類的技術(shù)發(fā)展到通過計算機(jī)等通信信息技術(shù)支撐著金融聯(lián)系，特征是金融服務(wù)計算機(jī)化，應(yīng)用主體是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)；金融科技2.0 時代為1967 年至2008 年，標(biāo)志為1967 年巴克萊銀行在英國放置的第一臺ATM 機(jī)，特征是金融服務(wù)全球化、數(shù)字化，應(yīng)用主體是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)。金融科技3.0 時代為2008 年起，特征是智能化，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)與金融緊密結(jié)合，應(yīng)用主體既有傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，也有金融科技公司。在金融科技2.0時代，技術(shù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)由傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)漸進(jìn)性發(fā)展的特點，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在鼓勵創(chuàng)新的前提下，在技術(shù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)達(dá)到“大而不可忽視”階段之前采取“默示許可”的方式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對技術(shù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管有一個緩沖階段的觀察窗口。而當(dāng)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)科技創(chuàng)新業(yè)務(wù)達(dá)到“大而不可忽視”階段之后，金融監(jiān)管采取“證照責(zé)任”來加強(qiáng)相關(guān)的監(jiān)管，從事相關(guān)業(yè)務(wù)得需要獲得相關(guān)的金融業(yè)務(wù)牌照。而到了金融科技3.0 時代，借助快速發(fā)展的金融科技，非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)可由“小而可忽視”階段，直接跳至“大而不能倒”階段[7]，呈現(xiàn)指數(shù)躍遷式發(fā)展，并沒有給監(jiān)管機(jī)構(gòu)留有緩沖時間，因此金融監(jiān)管時機(jī)選擇也要相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整（見圖1）。我國螞蟻金服、財付通等利用監(jiān)管空白，從第三方支付起步，迅速成長為具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)。另一方面從P2P平臺的發(fā)展與監(jiān)管實踐來看，監(jiān)管時機(jī)選擇對金融科技行業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，更需要具有科學(xué)性。P2P 網(wǎng)貸平臺從2014 年1 月的651 家快速增長，到2015 年11月達(dá)到峰值3476家，其后頻繁出現(xiàn)爆雷事件。隨著2016 年開始的互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作，特別是專項整治工作提出了2019 年3 季度計劃“加大良性退出力度”的嚴(yán)監(jiān)管要求，P2P 平臺相繼往消費金融、小貸、助貸進(jìn)行轉(zhuǎn)型，標(biāo)志性事件為國內(nèi)最大P2P平臺陸金所2019年7月宣布退出網(wǎng)貸行業(yè)。

圖1 與金融行業(yè)增長模型相對應(yīng)的監(jiān)管門檻

（三）亟待建立常態(tài)化、制度化的金融科技監(jiān)管運作機(jī)制

從定義來看，金融科技業(yè)務(wù)范疇比《實施方案》所列舉的P2P 網(wǎng)絡(luò)借貸和股權(quán)眾籌業(yè)務(wù)、通過互聯(lián)網(wǎng)開展資產(chǎn)管理及跨界從事金融業(yè)務(wù)、第三方支付業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域廣告等行為這四個業(yè)務(wù)類型要寬泛得多，且在數(shù)字化、信息化趨勢下，新的金融科技業(yè)態(tài)與模式將會層出不窮，金融科技監(jiān)管迫切需要常態(tài)化、制度化的運作機(jī)制。由于金融科技具有虛擬化、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域等特點，單個部門、單個地區(qū)都無法獨立進(jìn)行監(jiān)管，亟須將階段性的互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險專項整治工作經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為常態(tài)化、制度化的金融科技監(jiān)管運作機(jī)制，厘清中央和地方“雙牽頭”的工作機(jī)制。

（四）中央與地方雙層金融科技監(jiān)管模式所面臨的挑戰(zhàn)

我國金融管理體制正在發(fā)展為以中央為主、地方為輔的雙層監(jiān)管模式?！秾嵤┓桨浮访鞔_“屬地組織”的原則要求，各省級人民政府切實承擔(dān)起防范和處置非法集資第一責(zé)任人的責(zé)任。2017 年全國金融工作會議明確了地方應(yīng)承擔(dān)“7+4”類機(jī)構(gòu)①“7+4”類機(jī)構(gòu)具體為：負(fù)責(zé)對小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管，強(qiáng)化對投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所等的監(jiān)管。和“兩非”領(lǐng)域②“兩非”領(lǐng)域為：非法金融機(jī)構(gòu)、非法金融業(yè)務(wù)。的屬地監(jiān)管與風(fēng)險處置。但是在中央為主、地方為輔的雙層監(jiān)管模式中，一些地區(qū)存在地方監(jiān)管中監(jiān)管職能分散、監(jiān)管邊界不清和多頭監(jiān)管等問題，容易引發(fā)主觀和客觀上的監(jiān)管缺位（孫國峰，2018年）[8]。

在金融科技背景下，這一監(jiān)管模式面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一是金融科技虛擬化經(jīng)營使得機(jī)構(gòu)擺脫了對物理網(wǎng)點的依賴，具有收益本地化、風(fēng)險外部化的特性，使得地方風(fēng)險處置責(zé)任難以壓實。二是金融科技的科技化、創(chuàng)新化向地方監(jiān)管能力提出了挑戰(zhàn)，越是監(jiān)管薄弱的地方，金融風(fēng)險暴露越厲害，監(jiān)管沙盒對于技術(shù)、數(shù)據(jù)、監(jiān)管能力、監(jiān)管協(xié)調(diào)提出了很高的要求。三是在監(jiān)管沙盒機(jī)制推出過程中，各地通過放寬監(jiān)管約束促進(jìn)本地金融科技發(fā)展和帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在解決金融創(chuàng)新與監(jiān)管規(guī)則沖突問題方面權(quán)限不夠，需要獲得監(jiān)管部門和立法者的授權(quán)；另一方面，各地在此過程中為了吸引優(yōu)勢金融科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐，極易各自為戰(zhàn)，在放寬監(jiān)管約束方面形成監(jiān)管層面之間的惡性競爭，中央層面需要研究如何做好監(jiān)管沙盒機(jī)制的整體規(guī)劃和系統(tǒng)推進(jìn)。因此，金融科技監(jiān)管需進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方金融監(jiān)管資源配置，提升監(jiān)管科技能力，形成金融科技監(jiān)管合力。

（五）金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系建設(shè)任務(wù)更復(fù)雜

增強(qiáng)金融科技監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性，核心是數(shù)據(jù)共享，關(guān)鍵是建設(shè)好金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系。目前金融科技機(jī)構(gòu)種類多、模式雜且不斷有創(chuàng)新、數(shù)量多，數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一致、報送機(jī)制不完備，數(shù)據(jù)分散在各機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門，亟須打破數(shù)據(jù)孤島，在金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系建設(shè)中加強(qiáng)金融科技統(tǒng)計工作。

（六）如何有效保護(hù)金融消費者

數(shù)據(jù)是金融科技的核心資源，從業(yè)機(jī)構(gòu)天然就有依靠數(shù)據(jù)牟利的強(qiáng)烈傾向。從金融科技近幾年的發(fā)展來看，金融科技的創(chuàng)新要領(lǐng)先于監(jiān)管，部分從業(yè)機(jī)構(gòu)法律意識、消費者權(quán)益保護(hù)意識、風(fēng)險意識缺失，有些甚至借金融創(chuàng)新之名行違法犯罪之實，侵犯個人隱私、侵害金融消費者權(quán)益的行為時有發(fā)生。而我國在個人信息保護(hù)方面的法律法規(guī)還不健全，個人信息保護(hù)法尚未推出①2019年8月21日，全國人大常委會法工委發(fā)言人臧鐵偉指出，個人信息保護(hù)法已經(jīng)列入了本屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。，關(guān)于個人信息保護(hù)的規(guī)定分散在不同的法律規(guī)范中。分散的法律規(guī)范不僅僅造成了適用上的困難，也造成了規(guī)范之間相互的沖突。因此，金融科技監(jiān)管更要從保護(hù)好個人金融信息安全方面發(fā)力。

三、美國金融科技監(jiān)管及經(jīng)驗借鑒

美國金融科技監(jiān)管框架沿用傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架。美國復(fù)雜的金融監(jiān)管框架經(jīng)過約150 年的發(fā)展，具有“兩廣雙層多重”特征。一方面美國對金融科技采取的穿透式監(jiān)管、第三方關(guān)系風(fēng)險管理指導(dǎo)、消費者金融保護(hù)監(jiān)管在防范風(fēng)險方面發(fā)揮了積極作用，另一方面復(fù)雜的金融監(jiān)管框架在一定程度上阻礙了金融科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

圖2 美國金融監(jiān)管框架

（一）美國金融科技監(jiān)管框架概況

1.美國金融科技監(jiān)管框架沿用傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架

美國金融科技監(jiān)管框架沿用傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架，呈現(xiàn)“兩廣雙層多重”特征：“兩廣”是指金融監(jiān)管范圍和監(jiān)管內(nèi)容廣泛；“雙層”是指聯(lián)邦政府和州政府均擁有金融監(jiān)管權(quán)力，尤其是保險業(yè)全部由州政府進(jìn)行監(jiān)管；“多重”是指多個部門對金融機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。經(jīng)過約150 年碎片式的發(fā)展，美國金融監(jiān)管職責(zé)分散在監(jiān)管目標(biāo)各異的聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，僅聯(lián)邦層面的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就多達(dá)12 個，此外還有美國50 個州和其他司法管轄區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國金融監(jiān)管目標(biāo)大致可分為六類：安全性和穩(wěn)健性監(jiān)管、消費者金融保護(hù)監(jiān)管、證券和衍生品市場監(jiān)管、保險監(jiān)管、住房金融監(jiān)管、系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管和并表監(jiān)管?；谶@六類監(jiān)管目標(biāo)，美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別對存款類金融機(jī)構(gòu)、保險公司、提供消費金融產(chǎn)品或服務(wù)的非存款類金融機(jī)構(gòu)、經(jīng)紀(jì)交易商及其他證券和衍生品市場中介、投資公司投資顧問及市政債券顧問、房利美房地美及聯(lián)邦住房貸款銀行、金融市場基礎(chǔ)設(shè)施等7 類機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管[9]。美國金融監(jiān)管框架詳見圖2。

以對存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管為例，目前有4 個聯(lián)邦審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)——美聯(lián)儲、美國貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司和美國信用社管理局，以及州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別對存款類金融機(jī)構(gòu)①存款類金融機(jī)構(gòu)，是指通過吸收各種存款而獲得可利用資金，并將之貸給需要資金的各經(jīng)濟(jì)主體及投資于證券等以獲取收益的金融機(jī)構(gòu)。進(jìn)行安全性和穩(wěn)健性監(jiān)管。根據(jù)金融機(jī)構(gòu)所獲取的許可業(yè)務(wù)類型（商業(yè)銀行、儲蓄機(jī)構(gòu)②儲蓄機(jī)構(gòu)在美國稱為節(jié)儉機(jī)構(gòu)，英文為shift。但是其經(jīng)營方針和經(jīng)營方法不同于商業(yè)銀行。由于人們一般認(rèn)為，凡是以吸收存款作為主要的資金來源，以發(fā)放貸款作為主要的資金運用的金融中介機(jī)構(gòu)就是銀行。但儲蓄機(jī)構(gòu)都是非銀行金融中介機(jī)構(gòu)。因為，雖然其資金來源主要靠存款，但其資金運用中有相當(dāng)大的部分是用于投資。其貸款的對象主要是其存款用戶，而不是向商業(yè)銀行那樣面向全社會貸款。儲蓄機(jī)構(gòu)包括儲蓄貸款協(xié)會和儲蓄銀行?；蛐庞煤献魃纾?，業(yè)務(wù)許可證由誰頒發(fā)（聯(lián)邦或州），相應(yīng)確定對存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全性和穩(wěn)定性監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。消費者金融保護(hù)局監(jiān)管消費金融產(chǎn)品或服務(wù)。對于資產(chǎn)超過100 億美元的存款性金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)，根據(jù)《2010年消費者金融保護(hù)法》，美國消費者金融保護(hù)局擁有聯(lián)邦消費者金融保護(hù)法的獨立審查權(quán)和主要執(zhí)法權(quán)。美國消費者金融保護(hù)局制定聯(lián)邦消費者金融保護(hù)法的配套規(guī)章制度。

表1 對金融科技活動負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的機(jī)構(gòu)

2.美國金融科技監(jiān)管職責(zé)分工及監(jiān)管原則

金融科技機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則根據(jù)其服務(wù)的廣度和服務(wù)提供方式來制定，多個職責(zé)重疊的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可對金融科技進(jìn)行監(jiān)管[11]。聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)通常包括：對向聯(lián)邦監(jiān)管存款性金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的金融科技機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險管理監(jiān)管、消費者保護(hù)監(jiān)管以及證券和衍生品市場監(jiān)管。各州金融機(jī)構(gòu)許可和監(jiān)管存在差異。

美國審計署根據(jù)美國金融科技產(chǎn)業(yè)規(guī)模和業(yè)務(wù)特點情況，將金融科技業(yè)務(wù)主要分為四個大類：市場借貸①“市場借貸”是從“P2P網(wǎng)貸”進(jìn)化而來，可以快速有效地為客戶和小公司提供貸款。由于這個行業(yè)的發(fā)展和進(jìn)化，個人借貸或者個人投資者在該行業(yè)所起的作用越來越弱，而大型機(jī)構(gòu)，包括對沖基金和銀行則搶占了越來越多的投資機(jī)會。、移動支付、數(shù)字財富管理和分布式賬本技術(shù)。

市場借貸機(jī)構(gòu)需要遵守聯(lián)邦和州政府的銀行和證券法律法規(guī)。市場借貸機(jī)構(gòu)通過存款性金融機(jī)構(gòu)提供貸款服務(wù)的，需要接受存款性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查。市場借貸機(jī)構(gòu)直接向消費者或者企業(yè)發(fā)放貸款的，通常需要在開展業(yè)務(wù)的州獲得金融業(yè)務(wù)許可。市場借貸機(jī)構(gòu)證券公開發(fā)行由美國證監(jiān)會監(jiān)管。

移動支付是由聯(lián)邦政府和州政府共同來監(jiān)管。美聯(lián)儲、美國聯(lián)邦存款保險公司和美國貨幣監(jiān)理署審查為聯(lián)邦投保銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的移動支付機(jī)構(gòu)。美國消費者金融保護(hù)局對部分非銀行消費金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行聯(lián)邦消費者金融保護(hù)法。非銀行金融產(chǎn)品和服務(wù)提供商包括移動支付提供商和預(yù)付卡提供商，接受美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會消費者保護(hù)的監(jiān)管。州監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管獲得州許可的經(jīng)營貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)的移動支付提供商。

對數(shù)字財富管理的監(jiān)管與傳統(tǒng)投資顧問業(yè)務(wù)相同。美國證監(jiān)會要求管理超過1 億美元資產(chǎn)的數(shù)字財富管理公司注冊為投資顧問公司。美國證監(jiān)會檢查評估投資顧問公司是否遵守聯(lián)邦證券法，調(diào)查和制裁其違反證券法的行為。州證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理客戶資產(chǎn)少于1 億美元且未在證監(jiān)會注冊的投資顧問公司的注冊和監(jiān)管工作，對其違反州反欺詐法的行為采取執(zhí)法行動。美國金融業(yè)監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管使用數(shù)字投資咨詢工具向客戶提供投資服務(wù)的經(jīng)紀(jì)交易商。美國商品期貨交易委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管商品交易顧問公司，審查其是否違反消費者保護(hù)法。

對于使用分布式賬本技術(shù)的虛擬貨幣，聯(lián)邦和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取了多種方式進(jìn)行監(jiān)管。美聯(lián)儲、美國聯(lián)邦存款保險公司、美國信用社管理局和美國貨幣監(jiān)理署審查向虛擬貨幣交易所或其他貨幣服務(wù)業(yè)提供賬戶開立的存款類金融機(jī)構(gòu)的反洗錢控制情況。美國消費者金融保護(hù)局接受和處理與虛擬貨幣相關(guān)的消費者投訴、進(jìn)行虛擬貨幣相關(guān)的消費者教育、研究消費者行為以及監(jiān)控虛擬貨幣市場給消費者帶來的新風(fēng)險。美國證監(jiān)會監(jiān)管虛擬貨幣相關(guān)的證券交易及經(jīng)紀(jì)交易商和投資顧問行為，包括經(jīng)紀(jì)交易商為其自身賬戶或客戶賬戶持有虛擬貨幣、投資顧問推薦虛擬貨幣或者虛擬貨幣相關(guān)證券等行為。

3.美國金融科技各類業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和力度不同

金融科技公司在遵守適用的消費者或其他法律方面受到多方面的聯(lián)邦監(jiān)管[10]。提供投資建議的金融科技公司通常在聯(lián)邦證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)注冊，并接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查。一些提供支付或者貸款服務(wù)的金融科技公司與聯(lián)邦監(jiān)管的銀行或者信用社合作，可能會受到聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的間接監(jiān)督，以確保受監(jiān)管的實體能夠充分管理相關(guān)風(fēng)險。沒有合作關(guān)系的金融科技公司通常不會受到聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的例行檢查，但是會受到州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行。

4.傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架在金融科技監(jiān)管方面存在的主要問題

美國金融科技監(jiān)管沿用傳統(tǒng)功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融監(jiān)管框架，“雙層分散化”監(jiān)管體制產(chǎn)生的監(jiān)管碎片化、監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白問題導(dǎo)致了監(jiān)管效率低下、不一致、協(xié)調(diào)成本高。在金融科技虛擬化運營、全國化運營、初創(chuàng)型企業(yè)占比大的情形下，這一監(jiān)管框架給金融科技公司帶來了更高的法律法規(guī)遵從成本，在一定程度上抑制了金融科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

美國復(fù)雜的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)向金融科技公司法律遵從提出了復(fù)雜的要求。金融監(jiān)管分散在多個聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，還涉及美國50 個州和其他司法管轄區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于現(xiàn)行法規(guī)是在金融科技公司出現(xiàn)之前制定的，要找到適用于金融科技公司的法律法規(guī)難度較大。對于初創(chuàng)型的金融科技公司來說，法律遵從成本非常高且公司也無力承擔(dān)。遵守分散的州許可和報告要求，對不受聯(lián)邦監(jiān)管的金融科技公司來說成本更加高②美國審計署的調(diào)查顯示，獲得所有的州執(zhí)照通常需要金融科技公司和貸款機(jī)構(gòu)支付100萬至3000萬美元，包括法律費用、市政債券和直接監(jiān)管成本。。

（二）美國金融科技監(jiān)管經(jīng)驗借鑒

1.對金融科技采用穿透式監(jiān)管

美國金融科技監(jiān)管框架沿用傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架，按照業(yè)務(wù)屬性實行歸口管理。對于不同類型的金融科技業(yè)務(wù)，根據(jù)業(yè)務(wù)所涉及的行業(yè)分別由相應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。以市場借貸業(yè)務(wù)為例，如果市場借貸機(jī)構(gòu)直接向消費者或企業(yè)發(fā)放貸款的，通常需要在開展業(yè)務(wù)的州獲得貸款業(yè)務(wù)許可；市場借貸機(jī)構(gòu)如果公開發(fā)行證券則由證監(jiān)會監(jiān)管。

2.向金融機(jī)構(gòu)提供與金融科技公司合作的第三方關(guān)系風(fēng)險管理指導(dǎo)

由于美國復(fù)雜而分散的金融監(jiān)管框架給金融科技公司帶來了昂貴的法律法規(guī)遵從成本，金融科技公司通常采取與金融機(jī)構(gòu)合作的方式來降低相關(guān)遵從成本，金融科技公司的風(fēng)險會傳遞到金融機(jī)構(gòu)，因此美國金融監(jiān)管非常重視金融機(jī)構(gòu)與金融科技公司合作的第三方關(guān)系①第三方關(guān)系包括涉及網(wǎng)絡(luò)安排、商戶支付處理服務(wù)、由附屬公司和子公司提供服務(wù)的活動；合資企業(yè)；以及銀行有持續(xù)第三方關(guān)系或可能對相關(guān)記錄負(fù)責(zé)的其他業(yè)務(wù)安排。美國貨幣監(jiān)理署2013年29號公告，《第三方關(guān)系：風(fēng)險管理指南》，2013年9月30日。風(fēng)險管理。美國貨幣監(jiān)理署2013 年發(fā)布《第三方關(guān)系：風(fēng)險管理指南》，要求銀行應(yīng)該采用與第三方關(guān)系的風(fēng)險水平和復(fù)雜程度相適應(yīng)的風(fēng)險管理流程。這些流程包括建立降低風(fēng)險的控制，保留適當(dāng)?shù)奈募碛涗涖y行為獲取第三方信息所做的努力，以及確保合同滿足銀行的合規(guī)需求。

3.加強(qiáng)金融消費者保護(hù)，注重社會公平

美國特別注重保護(hù)金融消費者，以維護(hù)社會公平。美國根據(jù)《多德-弗蘭克法案》專門成立了美國消費者金融保護(hù)局，以保護(hù)金融消費者權(quán)益，禁止不公平、欺詐性、不正當(dāng)經(jīng)營等行為。金融科技公司與金融機(jī)構(gòu)合作，將會受到美國消費者金融保護(hù)局的監(jiān)管和有限的聯(lián)邦金融監(jiān)管。金融科技公司違反了任何聯(lián)邦消費者保護(hù)法，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會和消費者金融保護(hù)局還可以對未注冊或未獲得銀行許可的金融科技公司采取執(zhí)法行動。州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對在所在州特許、注冊或許可的金融科技公司提起訴訟，以執(zhí)行2010 年《消費者金融保護(hù)法》。州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有權(quán)執(zhí)行州消費者保護(hù)法。

4.金融科技監(jiān)管時機(jī)與力度選擇更需要具有科學(xué)性

金融科技監(jiān)管需要平衡促進(jìn)金融創(chuàng)新和防范金融風(fēng)險這兩個目標(biāo)，美國復(fù)雜而分散的金融監(jiān)管框架一方面在防范風(fēng)險方面發(fā)揮了積極作用，另一方面在一定程度上阻礙了金融科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此金融科技監(jiān)管時機(jī)與力度選擇更需要具有科學(xué)性。美國評估有效金融監(jiān)管系統(tǒng)特征之一就是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該在新產(chǎn)品上市時進(jìn)行監(jiān)督，必要時采取措施保護(hù)消費者和投資者，而不阻礙創(chuàng)新。為此美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步改進(jìn)金融科技監(jiān)管框架，采用了多種創(chuàng)新的監(jiān)管方法促進(jìn)金融科技創(chuàng)新：通過特殊目的全國性銀行許可、全國性的多州許可系統(tǒng)、消費者金融保護(hù)局的不行動函，減輕金融科技公司的監(jiān)管負(fù)擔(dān)；通過設(shè)立創(chuàng)新辦公室、金融科技活動、發(fā)布出版物等方式，加強(qiáng)與金融科技公司互動；通過監(jiān)管沙盒、概念驗證、創(chuàng)新競賽或獎勵等方式，了解金融科技新產(chǎn)品并促進(jìn)其發(fā)展；通過成立專門的金融科技咨詢委員會和指導(dǎo)委員會、制定金融科技合作協(xié)議、金融科技機(jī)構(gòu)間合作小組等方式，促進(jìn)金融科技監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。

四、金融科技監(jiān)管未來應(yīng)著力的六個方面

結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作經(jīng)驗和《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021 年）》（下文簡稱《發(fā)展規(guī)劃》）的發(fā)布，針對當(dāng)前我國金融科技監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，金融科技監(jiān)管未來應(yīng)著力做好以下六個方面的工作。

（一）穩(wěn)步推進(jìn)《發(fā)展規(guī)劃》

金融科技作為一種“創(chuàng)新性破壞”，金融科技監(jiān)管要實現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展并舉、創(chuàng)新與防范風(fēng)險并重，金融科技監(jiān)管改革創(chuàng)新要實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“推進(jìn)局部的階段性改革要在加強(qiáng)頂層設(shè)計的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計要在推進(jìn)局部的階段性改革的基礎(chǔ)上來謀劃”要求。中國人民銀行于2019 年8月印發(fā)《發(fā)展規(guī)劃》，為我國金融科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向。其中對于中國版監(jiān)管沙盒機(jī)制的表述②《發(fā)展規(guī)劃》第十八小節(jié)要求，充分評估新技術(shù)與業(yè)務(wù)融合的潛在風(fēng)險，建立健全試錯容錯機(jī)制，完善風(fēng)險撥備資金、保險計劃、應(yīng)急處置等風(fēng)險補償措施，在風(fēng)險可控范圍內(nèi)開展新技術(shù)試點驗證，做好用戶反饋與輿情信息收集，不斷提升金融產(chǎn)品安全與質(zhì)量水平。，在加強(qiáng)頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上鼓勵金融科技創(chuàng)新。未來金融科技監(jiān)管應(yīng)著力穩(wěn)步推進(jìn)《發(fā)展規(guī)劃》的落地實施，層層分解和落實金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)職責(zé)，從而實現(xiàn)摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計的辯證統(tǒng)一。

（二）進(jìn)一步提升金融科技監(jiān)管原則和監(jiān)管時機(jī)的科學(xué)性

金融科技的快速創(chuàng)新和迭代特點，決定了金融科技監(jiān)管原則不是一成不變的，而是要隨著對金融科技業(yè)務(wù)本質(zhì)的理解不斷深入和改進(jìn)。這一特點也決定了監(jiān)管時機(jī)選擇要具有科學(xué)性，既要鼓勵創(chuàng)新，又要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。因此，金融科技監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采取回顧性審查等方式對金融科技子行業(yè)的監(jiān)管原則和監(jiān)管時機(jī)開展評估，及時發(fā)現(xiàn)不符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管原則和監(jiān)管時機(jī)并予以修正，特別需要關(guān)注監(jiān)管沙盒在中國的推進(jìn)和大型科技公司的監(jiān)管[12]。

（三）加快構(gòu)建常態(tài)化、制度化的金融科技監(jiān)管運作機(jī)制

金融科技監(jiān)管亟待加快構(gòu)建常態(tài)化、制度化的金融科技監(jiān)管運作機(jī)制，厘清中央和地方“雙牽頭”的工作機(jī)制，在中央層面建立人民銀行牽頭統(tǒng)籌、金融監(jiān)管部門分工協(xié)作、其他相關(guān)部門積極配合的工作機(jī)制，在地方層面建立中央指導(dǎo)下的屬地監(jiān)管和風(fēng)險處理工作機(jī)制。目前需要解決的關(guān)鍵問題是，金融科技監(jiān)管是否有類似于互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的部級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，金融科技委員會無法承擔(dān)類似的職責(zé)，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會更適合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國金融科技監(jiān)管。

（四）優(yōu)化中央與地方雙層金融科技監(jiān)管模式

金融科技監(jiān)管應(yīng)優(yōu)化中央與地方金融科技監(jiān)管模式，加強(qiáng)中央統(tǒng)籌規(guī)劃，提升地方監(jiān)管能力，形成金融科技監(jiān)管合力。在地方金融科技監(jiān)管能力較為薄弱的現(xiàn)狀下，中央層面的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更需要加強(qiáng)對地方金融監(jiān)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，不僅關(guān)注地方金融科技的新趨勢、新問題，也要關(guān)注地方金融科技監(jiān)管工作的薄弱環(huán)節(jié)。

（五）加強(qiáng)金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系建設(shè)

要降低金融科技交叉風(fēng)險，減少監(jiān)管空白，“穿透式”監(jiān)管必不可少，而金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系是“穿透式”監(jiān)管的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。因此金融科技監(jiān)管要加強(qiáng)金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系建設(shè)工作，要覆蓋所有金融科技機(jī)構(gòu)、金融科技相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、金融科技活動和產(chǎn)品，要解決產(chǎn)生數(shù)據(jù)孤島的數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一致、報送機(jī)制不完備等問題，要確保統(tǒng)計信息的完整性和權(quán)威性。

（六）加強(qiáng)金融消費者保護(hù)

保護(hù)好個人金融信息安全是金融風(fēng)險防范的基礎(chǔ)工作，特別是金融科技背景下此項工作尤為重要。金融科技監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時跟蹤個人信息保護(hù)法律法規(guī)的最新進(jìn)展，圍繞個人信息保護(hù)法律法規(guī)的要求，積極制定個人金融信息保護(hù)監(jiān)管規(guī)則，梳理并優(yōu)化“一行兩會”的金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)分工，做好對金融機(jī)構(gòu)和金融科技公司的金融信息安全專項檢查工作。