淺議人民政協(xié)協(xié)商民主的方法

強亦忠 許紅

摘 要：本文首先論述了協(xié)商民主方法的含義、重要性及當(dāng)前人民政協(xié)協(xié)商民主方法研究的現(xiàn)狀，指出方法研究是人民政協(xié)協(xié)商民主的短板，亟待改進(jìn)。其次，歸納總結(jié)了第一屆中國人民政治協(xié)商會議所蘊含的協(xié)商民主的要素，即廣泛參與，代表性強;平等交流，態(tài)度真誠;公開透明，信息通達(dá);包容性強，討論深入;程序合理，講究實效。本文重點討論了人民政協(xié)協(xié)商民主六個方面的重要方法：一是協(xié)商的程序;二是協(xié)商議題的提出和確定;三是調(diào)研方法;四是協(xié)商會議的開法;五是形成協(xié)商成果報告的方法;六是落實協(xié)商成果的方法。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);協(xié)商民主;方法

中圖分類號：D627文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3163（2020）01-00036-05

習(xí)近平總書記明確指出，要把推動人民政協(xié)這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型，發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)的作用作為新時代的新方位新使命。汪洋主席在全國政協(xié)十三屆二次會議閉幕式上也特別強調(diào)，要崇尚創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新，加強協(xié)商民主建設(shè)，推動政協(xié)協(xié)商民主制度程序化和運行方式的完善，推動人民政協(xié)制度更加成熟更加定型。這都為人民政協(xié)協(xié)商民主的進(jìn)一步發(fā)展指明了方向。本文著重從協(xié)商民主的方法層面，對人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展和完善作一初步的探討。

一、協(xié)商民主方法的重要性

所謂方法，就是人們?yōu)榱诉_(dá)到某種目的所采用的工具、手段、途徑和方式。方法很重要，人類社會文明的發(fā)展史表明，文明的發(fā)生和演進(jìn)，主要靠人類認(rèn)識世界和改造世界的能力，而這種能力主要靠人類的實踐經(jīng)驗、科學(xué)知識以及運用這些經(jīng)驗和知識所創(chuàng)造的方法。經(jīng)驗和知識一旦轉(zhuǎn)化、上升為方法，就會具有更為強大的認(rèn)識世界和改造世界的功能，成為一切實踐活動的推動力和一切發(fā)明創(chuàng)造的工具與“杠桿”，以及將理想變?yōu)楝F(xiàn)實的“橋梁”。[1]因此，歷代的哲學(xué)家、科學(xué)家、政治家都十分重視方法的研究和運用。毛澤東同志早在1934年一篇文章中就曾強調(diào)方法的重要性：“我們的任務(wù)是過河，但沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務(wù)只是瞎說一頓?！盵2]習(xí)近平總書記近來也多次強調(diào)方法的問題，他在針對新形勢下如何加強統(tǒng)戰(zhàn)工作時就曾特別強調(diào)方法，并指出：必須掌握規(guī)律，堅持原則，講究方法。因此，我們在加強人民政協(xié)工作、發(fā)展協(xié)商民主的過程中，應(yīng)高度重視方法。

所謂協(xié)商民主的方法，是指協(xié)商民主運作過程中所使用的技術(shù)、工具、制度、方案、程序等。就目前我國的協(xié)商民主發(fā)展態(tài)勢，包括理論研究、經(jīng)驗總結(jié)和方法研究三個方面，它們是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、相互交織、缺一不可的。但是，自20世紀(jì)80年代西方協(xié)商民主逐漸興起，引起我國學(xué)界的關(guān)注以來，從事協(xié)商民主理論研究和經(jīng)驗總結(jié)的學(xué)者不少，成果也多，但從事方法研究的卻很少，成果更是罕見。協(xié)商民主方法的研究是當(dāng)前我國協(xié)商民主研究領(lǐng)域的短板，即便是很少見的方法學(xué)研究成果也鮮見應(yīng)用于協(xié)商民主的實踐之中，這是我國政治學(xué)研究領(lǐng)域普遍存在的現(xiàn)象，而政協(xié)理論研究由于受“二線思維定勢”的影響，長期處于邊緣化，其方法學(xué)研究落后的狀況尤甚，亟待改變。[3]然而，只有使用正確的方法，協(xié)商民主的理論才能得以實現(xiàn)，否則就容易陷入空洞;協(xié)商民主的理想才能得到落實，否則就會流于形式;協(xié)商民主的實踐才能取得更好的效果，否則就會流于粗陋。因此，當(dāng)前發(fā)展協(xié)商民主的一個關(guān)鍵就是要高度重視方法，努力創(chuàng)新方法，使之盡快地得以豐富和完善。

二、第一屆中國人民政治協(xié)商會議定綱建國的創(chuàng)舉在方法學(xué)上的啟示

從國家政治制度層面上來看，1949年召開第一屆政協(xié)會議時，盡管還沒有明確提出“協(xié)商民主”這個政治術(shù)語，但這次會議卻是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派和其他著名愛國人士開創(chuàng)了具有協(xié)商民主本質(zhì)內(nèi)涵的民主政治范式。盡管有許多中外政治學(xué)家認(rèn)為，那次會議屬于“民主協(xié)商”范疇，還不是現(xiàn)代意義的“協(xié)商民主”，但他們也都承認(rèn)，那次會議已包含了許多協(xié)商民主的要素。[5]因此，我們稱那次會議是中國特色社會主義協(xié)商民主的肇始，是名副其實、無可爭辯的。由于沒有先例，這次會議的很多做法都是在摸索中創(chuàng)造的，實屬不易，是一筆寶貴的政治財富。下面就圍繞協(xié)商民主的方法，討論其值得借鑒之處。

（一）廣泛參與，代表性強

廣泛性、代表性是協(xié)商民主的基礎(chǔ)，而第一屆政協(xié)會議就做到了這一點。1948年4月30日，中共中央發(fā)布“五一口號”，其中第五條口號提出：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”，立即得到了各民主黨派和愛國人士的熱烈響應(yīng)，紛紛表示接受和擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，贊成共產(chǎn)黨的主張，并積極響應(yīng)和主動參與，并對這次會議的時間、地點、召集人、參加會議者的范圍及會議應(yīng)討論的問題等事項都坦誠地發(fā)表了意見。在當(dāng)時解放戰(zhàn)爭還在緊張進(jìn)行，全國尚未統(tǒng)一，交通與通訊阻隔，國民黨反動派千方百計阻撓和破壞等極其困難的條件下，黨中央想盡辦法與各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人和社會賢達(dá)取得聯(lián)系，秘密地將他們分批從國統(tǒng)區(qū)護(hù)送到解放區(qū)。經(jīng)過反復(fù)協(xié)商討論，最終確定參加新政治協(xié)商會議的單位45個，代表662名，其中有黨派代表，解放區(qū)和待解放區(qū)代表，軍隊代表，人民團體代表（包括工人、農(nóng)民、青年、婦女、學(xué)生、工商界、科技界、教育界、、新聞界、自由職業(yè)界、少數(shù)民族、海外華僑、宗教界等）[6]，其代表性之廣，從當(dāng)時的情況下看是非常不容易的，這是中國共產(chǎn)黨的誠懇、廣大參與者的熱情造就的民主政治的新局面，它充分體現(xiàn)了全國人民的空前團結(jié)。這也為政治協(xié)商會議的順利召開，進(jìn)而建立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）平等交流，態(tài)度真誠

平等交流，這是協(xié)商民主的真諦，而第一屆政治協(xié)商會議就充分體現(xiàn)了這一特點。當(dāng)時，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民，經(jīng)過28年艱苦卓絕的斗爭，即將徹底推翻蔣家王朝，建立新中國。中國共產(chǎn)黨是新中國名副其實的締造者，但她完全拋開了勝利者的姿態(tài)，以真誠、謙恭的態(tài)度，誠邀各民主黨派和全國各界人士共商國是，這就為政治協(xié)商會議創(chuàng)造了良好的氛圍。毛澤東在中共七屆二中全會上就曾強調(diào)：“我們必須把黨外大多數(shù)民主人士看成和自己的干部一樣，同他們誠懇坦白地商量和解決那些必須商量和解決的問題?！盵7]中共中央還就怎樣對待民主人士發(fā)出指示：“以坦白誠懇的態(tài)度向他們解釋中共的政策和主張，與之協(xié)商一切重大問題，以爭取他們與中共一道前進(jìn)?！盵8]例如，中共中央在提出黨派及團體參加新政協(xié)的名單時就明確表示：這個名單只是中共的希望，是完全可協(xié)商討論，進(jìn)行增減和改動。[9]在平等尊重的氛圍下，民主人士也就坦誠直率地發(fā)表意見，如提出增加“上海人民團結(jié)聯(lián)合會”，將“無黨派民主人士”單列一個單位以及將“平津教授”、“南洋華僑民主人士”改為“全國教授”、“海外華僑民主人士”等意見，后均被采納。[10]

（三）公開透明，信息通達(dá)

公開透明、信息通達(dá)是程序公正的基本要求，也是協(xié)商民主的重要特征。在1948年至1949年這樣一個特別困難的時期，中國共產(chǎn)黨卻努力做到了這一點。中共中央把自己的主張和意見通過電報或地下黨組織盡量地告知各民主黨派和其他著名愛國民主人士，征求他們的意見。中共中央還在1949年1月22日發(fā)出“關(guān)于對待民主人士的指示”中明確提出：“對政策問題，均予以正面回答，不加回避。除黨的秘密和某些策略外，一切可以公開談的都可以談。對政策實行的情況，亦應(yīng)據(jù)實相告。同時請他們充分發(fā)表并提出批評和意見?！?[11]黨中央還組織各種報告會，介紹解放區(qū)的政權(quán)、土改、外交、經(jīng)濟、文化、教育等方面的情況;舉辦各種座談會，交流信息，交換意見;組織民主人士到解放區(qū)參觀，了解情況;提供他們“黨的公開文件和材料”，“解放區(qū)的各種法令、條例、指示、決議、章程、大綱以及各種政策文件，以備新政協(xié)參考使用。”[12]

（四）包容性強，討論深入

包容性是協(xié)商民主的最大特色，這在第一屆政協(xié)會議上也體現(xiàn)得特別充分。一是體現(xiàn)在參會人員的最大包容性上。1948年5月1日毛澤東致李濟深、沈鈞儒的電文中就曾明確表示：“一切反美帝反蔣黨的民主黨派、人民團體，均可派代表參加新政協(xié)。不屬于各民主黨派各人民團體的反美帝反蔣黨的某些社會賢達(dá)，亦可被邀請參加該項會議?！盵13]中共中央在此后的電文中進(jìn)一步表示：“應(yīng)多邀請一些尚能與我們合作的中間人士，甚至個別中間偏右者，乃至本來與反動派統(tǒng)治階級有瓜葛，而現(xiàn)在仍可能擁護(hù)聯(lián)合政府的人，以擴大統(tǒng)一戰(zhàn)線?！盵14]二是體現(xiàn)在對待討論中不同意見的包容性上。在討論《共同綱領(lǐng)》草案時，對以“新民主主義作為今后建國最高指導(dǎo)原則的問題”上就出現(xiàn)了不同意見：有贊成的，也有主張用“革命的三民主義”、“人民民主主義”的，甚至有人提出就用“民主主義”，不必加“新”字的，但通過深入討論甚至爭論，最終大多數(shù)人還是贊成用“新民主主義”，[15] 由此可見一斑。實際上，當(dāng)時對建設(shè)一個什么樣的新中國，需要什么樣的階級基礎(chǔ)和政治道路，需要通過什么樣的制度和法律來保障國家的繁榮富強和安定團結(jié)，也即要制定一個什么樣的建國綱領(lǐng)這樣一個協(xié)商建國的頭等大事，不同階級階層是有不同訴求的，它不僅涉及無產(chǎn)階級和工農(nóng)聯(lián)盟的利益，也涉及資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級和其他愛國人士的利益。由于中共中央貫徹了具有協(xié)商民主特征的工作方法，特別是包容性的原則，使各種難題和矛盾一一化解，找到最大的共識，完成了制定《共同綱領(lǐng)》的使命，被有些政治學(xué)家譽為政協(xié)歷史上迄今為止完成過的最重要的成就。[16]

（五）程序合理，講究實效

程序化是協(xié)商民主的重要保障。正當(dāng)?shù)某绦蚩纱_保協(xié)商民主的合法性，科學(xué)的程序可確保協(xié)商民主的科學(xué)性，合理的程序可確保協(xié)商民主的實效性。無論是關(guān)于中國人民政治協(xié)商會議參加單位、代表名額及其代表名單的協(xié)商、制定《共同綱領(lǐng)》的協(xié)商，還是中國人民政治協(xié)商會議籌備會議和正式會議的召開，其程序雖無先例可供借鑒，但由于中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、各人民團體精誠合作、共同探索，使程序在探索中得以完善，使之科學(xué)合理，其結(jié)果十分完滿。例如，對于參加新政協(xié)的單位、代表名額和代表名單的確定，就經(jīng)歷了反復(fù)協(xié)商的過程：先是中共提出籌備會的單位和人員名單，誠懇地征求各民主黨派和其他愛國民主人士的意見;然后是籌建籌備會，經(jīng)過充分協(xié)商討論，對成立政協(xié)籌備會及新政協(xié)的性質(zhì)、任務(wù)等問題達(dá)成共同的協(xié)議，其中第一條就是參加單位和代表的組成范圍和原則;在第一次籌備會議上，經(jīng)協(xié)商一致通過了《新政協(xié)籌備會組織法條列》，并決定在常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立六個小組，其中第一小組的任務(wù)就是擬定參加新政協(xié)的單位及其代表名額，并在籌備會閉幕之前，就通過了《關(guān)于參加新政治協(xié)商會議的單位及其代表名額的規(guī)定》的文件;然后才是具體名單的協(xié)商。由于經(jīng)過這樣嚴(yán)謹(jǐn)、慎重的協(xié)商程序，“的確可以說是代表性最完備的一張名單，的確可以說是表示了全國人民力量的大團結(jié)?！盵17]

三、人民政協(xié)協(xié)商民主的若干重要方法

（一）協(xié)商的程序

無論哪種形式的協(xié)商民主，其程序都應(yīng)體現(xiàn)平等參與、多元包容、信息通達(dá)、討論深入、共識充分、講究實效等原則，由此可歸納出如下基本程序：（1）提出議題，公布議題，征詢意見;（2）組建議題協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，確定議題，并制定協(xié)商實施計劃;（3）精心選擇協(xié)商會議的參與者;（4）提供協(xié)商議題有關(guān)信息和資料給參與者閱讀;（5）就有關(guān)議題組織調(diào)研;（6）確定協(xié)商會議議程和主持人;（7）召開協(xié)商會議;（8）撰寫協(xié)商會議成果報告;（9）將成果報告報送有關(guān)部門;（10）有關(guān)部門對報告進(jìn)行辦理，并將結(jié)果進(jìn)行反饋;（11）對反饋意見作出表態(tài)?？筛鶕?jù)具體協(xié)商議題的不同性質(zhì)、層次、規(guī)模、經(jīng)費等情況，適當(dāng)增刪程序，但其中核心程序不可變動。

（二）協(xié)商議題的提出和確定

人民政協(xié)協(xié)商議題有兩種類型：一是由黨政領(lǐng)導(dǎo)部門提出議題，與政協(xié)各民主黨派和各界代表人士進(jìn)行協(xié)商;二是政協(xié)內(nèi)部提出議題，與黨政領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商或政協(xié)內(nèi)部協(xié)商。對于前者，《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》提出了需在決策之前和執(zhí)行過程中的10項重大決策項目，并規(guī)定在年初作出協(xié)商計劃向政協(xié)通報，已經(jīng)比較規(guī)范化和程序化了。只是何謂“重大決策”尚不夠明確具體，有待進(jìn)一步細(xì)化，[18]這里就不再一一列舉。至于政協(xié)內(nèi)部如何提出議題，我們認(rèn)為可以從以下六個方面來考慮：一是緊緊圍繞中心、服務(wù)大局、關(guān)注民生提出議題;二是從公眾普遍關(guān)心、反映強烈的熱點問題選題;三是議題應(yīng)從群眾中來，多傾聽群眾的呼聲，收集社情民意，有意識地通過網(wǎng)絡(luò)、廣大政協(xié)委員所聯(lián)系的群眾或直接面向社會征集議題;四是通過召開座談會，議政沙龍等形式精選議題;五是利用政協(xié)專委會和不同界別對口聯(lián)系的黨政部門選擇合適的對口協(xié)商議題。待議題提出來后，再經(jīng)政協(xié)主席會議或秘書長聯(lián)席會議來最后審議并確定議題。

（三）調(diào)研的方法

圍繞議題開展調(diào)研，這是保證協(xié)商質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。一是調(diào)研之前要充分做好策劃和準(zhǔn)備工作，擬訂詳細(xì)的調(diào)研提綱和實施方案;二是慎重選擇調(diào)查的具體形式。調(diào)查形式有普查、抽查、典型案例調(diào)查和個案調(diào)查等四種形式，需要根據(jù)議題的性質(zhì)與需要來確定，并按科學(xué)的方法進(jìn)行調(diào)查對象（樣本）的選擇;三是要親自到現(xiàn)場實地調(diào)查，親自與調(diào)查對象接觸、交談，掌握第一手資料;四是如果要開調(diào)研座談會，則要事先慎重選擇參加座談的人員，務(wù)求具有廣泛的代表性，并讓他們能充分發(fā)表意見，講出真情實話。如果要進(jìn)行問卷調(diào)查，則事先要精心設(shè)計問卷，科學(xué)地選擇問卷調(diào)查的對象，以保證問卷結(jié)果的真實可靠;五是要充分利用第二手資料即間接資料，如報刊文獻(xiàn)資料，互聯(lián)網(wǎng)資料等，以彌補第一手資料的不足。六是對收集到的有關(guān)情況和信息資料進(jìn)行認(rèn)真研究，最大限度地從中挖掘?qū)f(xié)商有參考價值的內(nèi)容。

（四）協(xié)商會議的開法

一是按事先擬定的程序和確定的參會人員召開協(xié)商會議;二是應(yīng)盡量保證涉及協(xié)商議題的雙方（黨政領(lǐng)導(dǎo)部門和政協(xié)有關(guān)代表）均到會，面對面地進(jìn)行協(xié)商。政協(xié)方面應(yīng)盡量吸納專業(yè)對口的委員參會，還可適當(dāng)邀請社會上的有關(guān)資深專家參會，以保證協(xié)商的專業(yè)性和科學(xué)性。但為了避免政協(xié)“精英民主”的弊端，可采取三方面的舉措：一方面應(yīng)盡量將調(diào)研過程中廣大群眾的意見和建議在協(xié)商會上得到充分反映，另一方面也可以適當(dāng)吸收群眾代表參加協(xié)商會議。此外，還可將政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商、社會協(xié)商相結(jié)合;三是應(yīng)盡量讓參會人員能充分發(fā)表自己的意見，特別是不同的意見，開展討論乃至于爭論，以便更好地達(dá)成共識。為了能讓參會者都有發(fā)表意見的機會，對參會人員較多的協(xié)商會，可分小組討論和大會協(xié)商兩個階段。如前不久全國政協(xié)召開的“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”專題協(xié)商會，參會者達(dá)257位委員之多，為此分了小組會和大會兩種形式。這樣就有近百名兩院院士委員參會，其中有79位院士委員分別在大會或分組會上作了發(fā)言，形成“百名院士委員議創(chuàng)新”的生動局面，使界別優(yōu)勢、專業(yè)性和院士的影響力得到充分展示，取得了良好的效果;四是如有可能，可采用公開協(xié)商的形式，特別是對于涉及公共政策、群眾利益的議題，更應(yīng)加強協(xié)商的公開程度。公開協(xié)商可增加群眾廣泛關(guān)注和參與的力量，公眾和輿論監(jiān)督的力量，增強協(xié)商主體雙方的責(zé)任心，有利于提升協(xié)商的質(zhì)量。五是可適當(dāng)利用互聯(lián)網(wǎng)和多媒體，開展網(wǎng)上協(xié)商和遠(yuǎn)程協(xié)商，以提高協(xié)商的效率，降低成本。全國政協(xié)和不少地方政協(xié)都做了嘗試，值得推廣。

（五）形成協(xié)商成果報告的方法

撰寫成果報告不是簡單將協(xié)商會議上大家的發(fā)言和討論進(jìn)行匯總，而是要在大家發(fā)言、討論乃至于爭論的基礎(chǔ)上，進(jìn)行提煉加工，即有一個復(fù)雜的運思過程，以高質(zhì)量地形成資政建言的文本。一方面要認(rèn)真梳理會議記錄和其他材料，從中凝聚共識、提煉觀點、形成建議;另一方面要推敲文字，反復(fù)修改，精益求精，使最終的成果報告文本具有很強的思辨性、邏輯性和自洽性，有一種說服人、打動人的力量，令人信服。此外，報告也要恰當(dāng)?shù)胤从巢煌囊庖?，以供黨政領(lǐng)導(dǎo)部門決策時參考。

（六）落實協(xié)商成果的方法

協(xié)商民主不能止步于寫出協(xié)商成果報告遞交黨政有關(guān)部門，還必須關(guān)注協(xié)商成果是否轉(zhuǎn)化為黨政有關(guān)部門的決策或改進(jìn)工作的舉措，取得實際成效。要抓好以下三個環(huán)節(jié)：一是協(xié)商成果報告遞交環(huán)節(jié)。在遞交時，不是簡單地遞送報告，而是要與黨政有關(guān)辦理部門充分交流，使他們能進(jìn)一步了解此議題協(xié)商的初衷、重要性和可行性，增加其對議題的了解和對辦理的重視程度;二是協(xié)商辦理環(huán)節(jié)。要重申協(xié)商成果中未被采納的有關(guān)建議和意見的理由，力爭被重新采納;三是協(xié)商成果辦理結(jié)果反饋環(huán)節(jié)。要實事求是地評估辦理的結(jié)果，特別是對不被采納的意見和建議，要重新進(jìn)行分析和審視，如果仍認(rèn)為是正確的，要申訴，要堅持，不輕言放棄，這是對協(xié)商成果的負(fù)責(zé)和尊重。現(xiàn)在很多省市都出臺協(xié)商辦理和反饋的具體制度和措施，設(shè)置了對需要協(xié)商的內(nèi)容提交決策的先決條件及協(xié)商成果辦理的時限，并把黨政領(lǐng)導(dǎo)部門是否重視協(xié)商民主作為考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容。以上如能加以推廣和落實，必將大大推動政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的發(fā)展。

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