我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算編制及管理的優(yōu)化探討

劉揚(yáng)

摘要：在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的時(shí)代背景下，如何保證事業(yè)單位規(guī)范、合理、有效地履行社會(huì)職能，是一個(gè)至為關(guān)鍵的命題。在這一進(jìn)程中，預(yù)算作為對(duì)公共部門(mén)的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督及其自身運(yùn)作管理的主要手段，無(wú)疑居于重要地位。鑒于目前我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算過(guò)程中尚存在諸多缺漏，亟須基于整體主義立場(chǎng)，完善事業(yè)單位預(yù)算的編制、執(zhí)行和績(jī)效管理工作，分析實(shí)踐中的主要問(wèn)題，尋求解決之道。本文結(jié)合現(xiàn)階段事業(yè)單位預(yù)算的編制和管理狀況，進(jìn)行針對(duì)性的研究，以期為相關(guān)單位工作人員預(yù)算思維的多元化轉(zhuǎn)變以及預(yù)算工作的改進(jìn)提供一些具有可行性的建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;預(yù)算編制;預(yù)算管理;問(wèn)題分析;路徑優(yōu)化

預(yù)算編制是指對(duì)財(cái)政收支的計(jì)劃安排，涵蓋預(yù)算收支計(jì)劃擬定的整個(gè)過(guò)程。[1]事業(yè)單位預(yù)算編制所涉及的業(yè)務(wù)范圍較為廣泛，管理要求較多，并構(gòu)成后續(xù)預(yù)算執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。唯有編制和議定的預(yù)算足夠合理，其執(zhí)行和監(jiān)督工作才能更加順利地開(kāi)展。由此，以預(yù)算編制和管理的水平來(lái)衡量事業(yè)單位的工作能力，判斷其公共服務(wù)職能的履行程度，具有充分的合理性。實(shí)際上，事業(yè)單位的預(yù)算活動(dòng)與自身內(nèi)部建設(shè)密不可分、同等重要，其間任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失，都可能造成嚴(yán)重的不良后果。鑒于此，下文將具體分析事業(yè)單位預(yù)算編制、管理中的主要問(wèn)題，旨在為財(cái)務(wù)人員更好地開(kāi)展工作、事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供必要的支持。

一、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理工作的不足

預(yù)算編制和管理是推進(jìn)事業(yè)單位工作的先決條件及其全面實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略的基本前提，不僅直接展現(xiàn)了事業(yè)單位收支資金的分配和流動(dòng)情況，而且也從根本上關(guān)系到事業(yè)單位的日常和整體管理能否正常開(kāi)展。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法治國(guó)家背景下，預(yù)算已經(jīng)成為影響事業(yè)單位內(nèi)部管理與建設(shè)的決定性因素，因此，有必要通過(guò)優(yōu)化整合組織結(jié)構(gòu)等具體方法，將更多精力投入到加強(qiáng)預(yù)算上。[2]目前我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理工作中尚存在諸多缺漏和不足，主要表現(xiàn)為：

第一，在預(yù)算編制維度上，事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)程度普遍不足，相關(guān)知識(shí)嚴(yán)重匱乏。在此前很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，事業(yè)單位是在國(guó)家和地方政府支持下開(kāi)展工作的，沒(méi)能自主地發(fā)揮自身作用，在預(yù)算管理方面下足功夫，有些人員甚至在主觀意識(shí)上不加以重視，恣意應(yīng)付財(cái)務(wù)工作，從而直接導(dǎo)致預(yù)算編制失去應(yīng)有的意義，相關(guān)矛盾越來(lái)越多。

第二，在預(yù)算執(zhí)行維度上，預(yù)算的實(shí)施缺乏足夠的嚴(yán)格性和合理性，效果不盡人意。預(yù)算管理不僅是事業(yè)單位的一項(xiàng)法定任務(wù)，更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮切實(shí)的作用，但許多事業(yè)單位的管理團(tuán)隊(duì)沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)，導(dǎo)致預(yù)算問(wèn)題越來(lái)越多，管理實(shí)踐差異大。也就是說(shuō)，事業(yè)單位預(yù)算的實(shí)際情況往往突破原定預(yù)算編排的規(guī)模、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，使預(yù)算的約束力和權(quán)威性受損。

第三，在預(yù)算意識(shí)維度上，事業(yè)單位預(yù)算管理工作人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)相對(duì)較低，法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)較弱，對(duì)預(yù)算管理造成負(fù)面影響。盡管大多數(shù)事業(yè)單位都配備了專(zhuān)門(mén)預(yù)算編制人員和行政管理人員，然而，預(yù)算管理工作仍停留在初級(jí)階段，未能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的發(fā)展目標(biāo)。實(shí)踐中出現(xiàn)了諸如內(nèi)部建設(shè)、人員素質(zhì)等方面的問(wèn)題，事業(yè)單位真正意義上的規(guī)范化預(yù)算和現(xiàn)代化管理也就無(wú)從談起了。[3]上述原因在一定程度上限制了事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量與預(yù)算管理水平的提升，致使其難以高效、負(fù)責(zé)地履行提供公共服務(wù)和服務(wù)的職能。

二、事業(yè)單位預(yù)算編制及管理的完善路徑

由上可見(jiàn)，我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算編制及管理實(shí)踐中尚存諸多不足，其中歷史遺留因素的緩釋不可能一蹴而就，預(yù)算治理整體水平的提高亦需進(jìn)行漫長(zhǎng)的探索。鑒于此，應(yīng)當(dāng)持續(xù)總結(jié)強(qiáng)化，嘗試以新的態(tài)度、視角和思維完善新時(shí)期預(yù)算編制和管理工作。

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制的體系化建設(shè)

預(yù)算編制和管理無(wú)法發(fā)揮出重要的作用，在一定程度上是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)制度、人員和組織程序的支持。在這種情況下，首先，應(yīng)高度重視預(yù)算編制的制度體系建設(shè)，促進(jìn)構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算編制法律規(guī)范，事業(yè)單位也需加快形成本單位相應(yīng)的具體規(guī)則。

其次，由于預(yù)算工作涉及面較廣、事項(xiàng)復(fù)雜性較強(qiáng)，事業(yè)單位有必要甄選專(zhuān)業(yè)的預(yù)算編制和管理人員組成團(tuán)隊(duì)，[4]合理劃分各團(tuán)隊(duì)組織的職能，再由其根據(jù)本單位實(shí)際的財(cái)務(wù)狀況和發(fā)展需求編制預(yù)算，以此保證預(yù)算案的合理專(zhuān)業(yè)，乃至提高預(yù)算管理的整體質(zhì)量。此外，可以邀請(qǐng)更多本單位人員和預(yù)算專(zhuān)家參與編制工作，提高預(yù)算民主性和科學(xué)性，避免“一言堂”現(xiàn)象，真正體現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算管理工作的創(chuàng)新意義。

最后，優(yōu)化預(yù)算編制的程序和方法，促進(jìn)程序正義的實(shí)現(xiàn)。例如，探索和推廣滾動(dòng)式預(yù)算編制，即每年的一月份進(jìn)行二月份至四月份的預(yù)算編制，四月份進(jìn)行五月份至七月份的預(yù)算編制，七月份進(jìn)行八月份至十月份的預(yù)算編制，十月份進(jìn)行十一月份至次年一月份的預(yù)算編制。整體來(lái)看，滾動(dòng)預(yù)算拉長(zhǎng)了預(yù)算編制的工作周期，可能造成人力和管理成本的增加，但其實(shí)際效果不容小覷，有助于使預(yù)算案更為準(zhǔn)確、靈活地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，提高了預(yù)算工作的綜合效益。

（二）推動(dòng)預(yù)算管理的精細(xì)化

事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題之所以存在，一個(gè)明顯原因在于其長(zhǎng)久以來(lái)忽視實(shí)質(zhì)層面上預(yù)算管理方式的優(yōu)化和精細(xì)化。傳統(tǒng)的預(yù)算編制和管理與事業(yè)單位內(nèi)部建設(shè)的實(shí)際情況存在很大的差異，新時(shí)期應(yīng)當(dāng)重視精細(xì)化管理方式的有效應(yīng)用，這一點(diǎn)至關(guān)重要。一方面，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”，避免出現(xiàn)收支混淆現(xiàn)象。在支出方面，嚴(yán)格劃分內(nèi)部管理與外部業(yè)務(wù)兩大類(lèi)，通過(guò)尋求更加全面、高效的方法，加強(qiáng)公共服務(wù)成本核算和績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)調(diào)利用預(yù)算編制的基本概念提供預(yù)算管理的后勤保障。

另一方面，一個(gè)精細(xì)化的預(yù)算往往并非只顧眼前，而是必須著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)角度、動(dòng)態(tài)視野和連續(xù)性工作，在后續(xù)管理中發(fā)揮重要作用。有必要針對(duì)不同部門(mén)以及各部門(mén)的財(cái)務(wù)需要，在預(yù)算案的優(yōu)化、管理內(nèi)容的補(bǔ)充、有效策略的實(shí)施上多下功夫，確保預(yù)算具有高度的統(tǒng)一性，適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的變化，有效完成公共服務(wù)的核心任務(wù)。并且，借助新型信息化手段建立完整的事業(yè)單位預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)，將不同時(shí)期、不同階段、不同方面的管理內(nèi)容錄入系統(tǒng)，從而生成管理數(shù)據(jù)圖和流程演變圖。這為預(yù)算管理工作的有序開(kāi)展帶來(lái)了積極影響，使各部門(mén)間的互動(dòng)得到加強(qiáng)，預(yù)算管理成為其拓展業(yè)務(wù)、改善內(nèi)部建設(shè)、有效履行職能的重要手段，以最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算治理和發(fā)展目標(biāo)。

（三）提高預(yù)算人員的專(zhuān)業(yè)能力

除體系化的制度保障和精細(xì)化的預(yù)算機(jī)制設(shè)計(jì)外，事業(yè)單位預(yù)算的編制與管理工作最終依賴(lài)于其工作人員的具體執(zhí)行。如果工作人員團(tuán)隊(duì)意識(shí)不夠、分工協(xié)調(diào)不暢、綜合素養(yǎng)不高、業(yè)務(wù)能力偏低，那么事業(yè)單位的內(nèi)部建設(shè)將很難得到推進(jìn)，預(yù)算管理工作也難以突破。反之，預(yù)算工作人員的意識(shí)和能力越強(qiáng)，事業(yè)單位預(yù)算發(fā)展動(dòng)力越足，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。具體來(lái)說(shuō)，各事業(yè)單位都應(yīng)積極組織工作人員培訓(xùn)，使其盡快加強(qiáng)預(yù)算專(zhuān)業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，并注重提高考核質(zhì)量。此外，事業(yè)單位還應(yīng)該特別重視內(nèi)部審計(jì)機(jī)制和外部監(jiān)測(cè)機(jī)制建設(shè)，尤其在當(dāng)今社會(huì)，大部分事業(yè)單位都已加強(qiáng)與媒體之間的合作，公開(kāi)透明的法治意識(shí)日益提升。唯有用心打造更嚴(yán)格和全方位的預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，才有利于促使單位關(guān)注強(qiáng)化自身的預(yù)算改革和預(yù)算法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制和預(yù)算管理的高度有效統(tǒng)一。

三、結(jié)束語(yǔ)

誠(chéng)然，在預(yù)算體制改革和法治建設(shè)的整體浪潮下，我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算相較以往已有較大進(jìn)步，但在預(yù)算編制和管理的規(guī)范化、精細(xì)化、制度化、法治化等方面仍然存在諸多不足和缺漏。預(yù)算編制與管理的重要性不言而喻，面對(duì)新時(shí)期的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)、新需要，我們應(yīng)在管理模式的優(yōu)化、工作內(nèi)容的拓補(bǔ)、專(zhuān)業(yè)人員和組織建設(shè)上統(tǒng)籌并舉，以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算建設(shè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

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