司法改革背景下保障檢察權獨立措施探析

關鍵詞 檢察權 獨立行使 司法改革 保障機制

作者簡介：嚴俊珊，浙江省金華市人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.047

一、司法改革前A市檢察院獨立行使檢察權基本情況

第一，檢察權地方化現(xiàn)象存在。與全國其他省市檢察機關一樣，在司法體制改革之前，A市檢察院在依法獨立行使檢察權的過程中會受到法律之外的諸多因素干擾，檢察機關的人事權和經濟權受到地方影響，檢察權地方化現(xiàn)象較為嚴重。一方面，在司法改革之前，A市檢察院的財政主要由當地政府撥款，檢察人員的工資也由地方政府發(fā)放。另一方面檢察人員的編制權也掌握在地方政府手中。司法改革之前，A市檢察院共有政法編制干警125名。每年，檢察機關若需錄用新的人員必須向地方編辦申請，檢察機關的領導干部人選大多由地方黨委政府提出意向人選，再由人大進行任命。

第二，檢察權行政化現(xiàn)象嚴重。司法改革之前，A市檢察機關也存在行政化現(xiàn)象嚴重的問題，主要體現(xiàn)部門設置和案件辦理兩個方面。一方面，在改革之前，A市檢察機關實行案件辦理審批制，具體承辦案件的檢察員或代理檢察員卻并沒有案件的決定權。另一方面，檢察機關部門設置過于行政化。為了更好的對接地方黨委的工作，許多有豐富法律工作經驗的檢察人員提拔到非業(yè)務部門擔任領導職務，不在一線承擔具體辦案工作。

第三，檢察官待遇水平不高。在司法改革相關制度出臺之前，A市檢察院檢察官待遇水平偏低。一是檢察官沒有實行單獨的職務序列，仍然按照普通公務員的標準進行工資發(fā)放。二是就浙江省各市之間橫向比較，A市檢察院案件總量在全省處于前列，人均辦案量更是位居全省前三，但檢察官待遇水平處于全省中下游，與工作量不成正比。

二、檢察機關在司法改革中尚存在的困境

2016年浙江省A市檢察院《方案》中的措施基本上是圍繞“去地方化”和“去行政化”構建提出的。在方案實施一年多來，各項措施得到了一定的落實也取得了一定的成效。通過改革，檢察機關工作人員分類更為合理，案件辦理模式也更為合理，檢察機關人事和財物的獨立性也得到了一定的改善。但經過實踐，也存在一定的困境有待解決。

第一，無論是去地方化還是去行政化的改革舉措，幾乎都是圍繞著“檢察權獨立行使”這一問題來展開的。但是檢察權是由具體的檢察官來負責行使的，要保證檢察權真正獨立行使，檢察機關整體獨立、檢察機關內部獨立、檢察官自身獨立三者缺一不可。但目前的司法改革措施中對如何保障檢察官獨立辦案沒有提出完整有效的保障制度。

第二，司法改革為了去地方化，規(guī)定了人財物省級統(tǒng)一管理制度。在人事權方面，各省、直轄市、自治區(qū)均設立的檢察官遴選委員會，但該委員會設置在哪個機構之下，運行方式如何均沒有統(tǒng)一標準，也沒有做出硬性規(guī)定。在財物權方面，《司法改革方案》只規(guī)定了財物權統(tǒng)一省管，具體如何落實到位沒有做出詳細規(guī)定。

第三，改革規(guī)定，檢察官入員額比例要求控制在39%以內，同時規(guī)定所有入額的檢察官必須進入一線辦案，并對案件終身負責。但隨之而來的問題就是，許多原有的助理檢察員，甚至一些資深的檢察員都無法進入員額檢察官的序列。這些檢察官往往工作經驗豐富，而且原來就是在一線辦案，因無法進入員額檢察官的序列，積極性也受到極大的影響，不利于工作開展。另一方面，檢察機關內部機構繁多，具有行政職務的人員也很多，一些院領導、部分負責人在進入員額檢察官的序列后卻因行政工作所累，仍然無法專心投入到案件辦理工作中去，無法真正實現(xiàn)入額檢察官在一線辦案的目標。

三、完善檢察權獨立行使保障機制的幾點建議

（一）完善檢察機關整體獨立性方面

1.完善人員財物省級統(tǒng)管制度

要進一步完善省級以下檢察院人員財物統(tǒng)一管理制度，對人事獨立和財物獨立的具體操作做出更細化的規(guī)定，主要可以從三方面入手。一是考慮將檢察官遴選委員會從省級黨委部門控制之下逐步轉向省級人大常委會控制之下。二是可以將人事決定權和機構編制的審批權交由省一級檢察院統(tǒng)一管理。改變現(xiàn)有的檢察人員招錄模式，地方檢察院將需要招錄的人員情況、數目報給省檢察院，由省檢察院審核批準，并進行統(tǒng)一招考。三是可以將地方檢察機關的財政經費從現(xiàn)行模式變更為由省級財政進行統(tǒng)籌，部分經費由中央保障的方式。

2.推動建立跨區(qū)域人民檢察院

行政轄區(qū)與司法區(qū)劃相分離，在其他國家的司法體制中并不鮮見。如德國司法管轄便是按照司法區(qū)劃設置，完全脫離行政轄區(qū)，目的是為了保障司法獨立，且成效顯著。為此，可以推動建立跨行政區(qū)劃的檢察院，將某一個地方檢察機關的司法管轄轄區(qū)不僅僅限于行政轄區(qū)，可以管轄兩個甚至多個行政轄區(qū)。另一方面，也可以根據實際需要建立地方巡回檢察院，這樣有利于將檢察系統(tǒng)從地方分離，使檢察權在行使過程中能做到排除地方干擾，確保其獨立性。

3.建立完善領導干部干預檢察活動責任追究制度

要建立完善領導干部干預檢察活動責任追究制度主要可以從兩方面入手：一方面完善懲戒機制，使客觀上“不能干預”。加大對不當干預人民檢察院依法獨立履職的責任查究力度，對違規(guī)插手具體案件處理的情況進行記錄、通報，對徇私謀私利阻擾影響執(zhí)法辦案的單位和人員建立定期公開通報制度，造成冤假錯案或其他嚴重后果的，將嚴肅追究責任。

（二）完善檢察機關內部獨立性方面

1.完善檢察機關內部人員結構改革

要完善檢察機關內部的獨立性，必須進一步進行去行政化改革。一方面，建立檢察辦案人員權力清單制度，明確人民檢察院內部各層級權限。對檢察長、副檢察長、檢委會委員、檢察官、檢察官助理、書記員等角色的職責權限進行細分，并列出清單，便于權責統(tǒng)一。另一方面，推行扁平化管理模式，讓案件辦理更有效率。扁平化的管理機制要求案件走向由辦理檢察官決定，由決定案件的檢察官負責，去除由行政職位決定的層層審批模式，確保有權決定案件走向的人都是案件辦理的親歷者和具體審查者。

2.推行主任檢察官辦案制度

主任檢察官制度簡單來說，即是主任檢察官獨立行使辦案職權并對案件承擔相應的責任。這種制度的核心是去除行政首長負責的方式，強調檢察官辦理案件時的話語權，弱化檢察機關內部行政因素的影響。以主任檢察官辦案組為單位形成基本的辦案組織，每個辦案組由主任檢察官、檢察官、檢察官助理、書記員組成，負責人由主任檢察官擔任。根據不用職能，劃分設置不同的辦案組，不同的辦案組設置不同的案件決定方式。

3.內部機構設立改革

目前，各地各級檢察機關內設機構設置沒有統(tǒng)一標準，較為混亂，甚至同一地區(qū)上下級檢察機關設置部門都不一致，造成工作銜接不順暢等局面。因此，要加強頂層設計，自上而下進行統(tǒng)一改革，統(tǒng)一推進，統(tǒng)一標準，使各級檢察機關之間銜接順暢，便于工作開展。一方面精簡機構，對檢察機關原有部門的相關職能進行重新整合，將重疊部分職能整合到一起，提高工作效率，優(yōu)化部門設置。另一方面要科學合理設置行政部門，確保各項工作能高效順暢開展。

（三）完善檢察官獨立履職方面

1.健全檢察官任職保障制度

只有構建一套全面完善的檢察官任職保障制度，才能解決檢察官在履行職務過程中的后顧之憂，才能保障檢察權的獨立行使。一是完善檢察官身份保障制度，確保檢察官法規(guī)定的對檢察官的保障能夠落到實處。加強檢察官的職業(yè)認同感和尊榮感，在社會樹立司法權威性，使司法從業(yè)者在社會贏得普遍尊重，令人信服。二是完善檢察官經濟保障制度。提高檢察官在職工資薪酬，解決檢察官等級與相應行政級別待遇對應的問題。健全檢察官退休后的保障制度，保證檢察官退休后薪酬不少，使檢察官老有所養(yǎng)。三是完善檢察官人身安全保障制度。加強檢察官的安全意識教育，定期對檢察人員進行一定的技能訓練，提高自我保護能力。

2.完善檢察官遴選制度

建立和完善法官、檢察官遴選制度是我國新一輪司法改革的方向。一是提高檢察官準入機制，保證檢察隊伍人員能夠有豐富的實踐經驗，深厚的法學理論知識和良好的群眾工作能力。二是統(tǒng)一檢察官遴選委員會的設置，可考慮將檢察官遴選委員會交由省級人大常委會管理，由遴選委員會選拔出符合條件的員額檢察官再由人大任命。三是加強與律師和高校學者之間的交流。建立從律師、高校學者中選拔優(yōu)秀人才進入檢察官隊伍的機制，加強檢律合作、檢校合作。

3.加強檢察官隊伍建設

要保障檢察官獨立行使，必須加強檢察官隊伍建設，提高檢察官個人素質。一要提高執(zhí)法水平。只有切實提高檢察官的執(zhí)法水平，才能保證案件質量，讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。二要加強對檢察官培訓。檢察機關應建立和完善檢察官培訓學習制度，對新頒布法律、司法解釋及時組織檢察官進行學習，適應法律變化，提高辦案水平。三要建立和完善檢察官獎懲制度。根據檢察官法或其他相關規(guī)定，對在工作中變現(xiàn)突出或對法治事業(yè)有特殊貢獻的檢察官，可以給與相應的精神激勵或物質獎勵，激勵檢察官勤勉履職。

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