淺析地方政府公共政策執(zhí)行不連續(xù)性問題

朱慧慧 劉瑞

【摘 要】 本文以A市X區(qū)近年來公共政策執(zhí)行不連續(xù)性狀況進(jìn)行實(shí)證分析，指出X區(qū)自2003年以來因政府官員變更造成的公共政策執(zhí)行不連續(xù)性所帶來的發(fā)展問題，進(jìn)而探析了我國現(xiàn)階段地方政府公共政策執(zhí)行不連續(xù)性執(zhí)行過程中存在的問題與原因，提出解決地方政府政策執(zhí)行不連續(xù)性的對策：完善政府績效考核機(jī)制;加強(qiáng)調(diào)任官員工作交接;建立健全監(jiān)督約束機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 政策執(zhí)行;地方政府;不連續(xù)性

我國地方政府存在公共政策執(zhí)行的不連續(xù)性問題。目前國內(nèi)外有關(guān)公共政策執(zhí)行方面的研究有很多，但有關(guān)公共政策連續(xù)性問題的研究罕見。目前杜澤金（2011）[1]和孫端（2013）[2]對公共政策不連續(xù)問題進(jìn)行了理論概述和分析。楊海生和才國偉（2015）指出地方官員變更致使政策不連續(xù)性降低地方財(cái)政效率。[3]而新任官員為突出政績，上任后修改或停止原定計(jì)劃，制定全新的發(fā)展規(guī)劃。因此，政策不連續(xù)性是政治影響經(jīng)濟(jì)決策的重要因素。劉勝和顧乃華（2016）研究地方官員更替對政策不連續(xù)性和服務(wù)業(yè)增長關(guān)系發(fā)現(xiàn)官員變更導(dǎo)致政策不連續(xù)性會(huì)影響服務(wù)業(yè)的可持續(xù)增長。[4]本文以A市X區(qū)為例，從微觀視角出發(fā)展開地方政府官員政策執(zhí)行的深入研究。

一、A市X區(qū)發(fā)展概況

A市是我國副省級城市之一，X區(qū)位于A市西南部。2002年3月ZGL調(diào)任S省委書記為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展提供人才和智力支持，提出建設(shè)X區(qū)特色的大學(xué)科技園，其建設(shè)不僅為教育做出貢獻(xiàn)且?guī)?dòng)A市西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)X區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2008年3月，JYK擔(dān)任S省委書記，重點(diǎn)放在沿海城市發(fā)展。2015年調(diào)任WET為市委書記，“沉寂十余年，終于迎來了最懂經(jīng)濟(jì)的海派市委書記”這是A市老百姓對其評價(jià)。2017年4月至今GZ為省長著重強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人才科教優(yōu)勢，做好“整合”文章，X區(qū)逐漸得到建設(shè)和規(guī)劃。從特色電影小鎮(zhèn)的規(guī)劃、三甲醫(yī)院的建設(shè)到地鐵交通軌道的實(shí)施，給X區(qū)帶來了新曙光。冀望升級建構(gòu)為“產(chǎn)學(xué)研一體化”的雙創(chuàng)平臺(tái)。X區(qū)也在十余年后的今天得到了進(jìn)步和成長，雖步伐緊隨其他各區(qū)之后，但前進(jìn)腳步終未停止。

二、X區(qū)建設(shè)政策不連續(xù)的原因

1、地方政府領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)頻繁

在我國，任期的不穩(wěn)定性對公共政策制定及執(zhí)行的連續(xù)性產(chǎn)生直接影響。[5]“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種工作思路”，官員的變更帶來公共政策執(zhí)行不連續(xù)性的問題。任期制要求官員接受公民政治選擇且兌現(xiàn)承諾，履行政治職責(zé)。[6]上級調(diào)任確實(shí)選出有能力、有學(xué)歷、有政績的“三有好干部”，為中華民族偉大復(fù)興的中國夢不解奮斗。人為因素導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣兄巩?dāng)初的承諾，客觀形成對上不對下的誤解;官員的調(diào)任及新任造成公共政策執(zhí)行背離初衷及原有公共政策是否能連續(xù)執(zhí)行等問題。A市在十余年來經(jīng)歷了6位市委書記的調(diào)任或新任，X區(qū)在十余年間公共政策執(zhí)行中多次面臨著不連續(xù)性問題。

2、“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的政績要求

基于人性假設(shè)理論，政府官員人性假設(shè)理論的取向就決定了地方的發(fā)展走向?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”假設(shè)下追求政績要求，促使政府官員以“經(jīng)濟(jì)人”思維調(diào)整政策的執(zhí)行。政府官員不是“圣人”，利益驅(qū)使下政府官員出于個(gè)人政績考慮，所做決定是經(jīng)濟(jì)理性的，兩者之間的偏頗會(huì)導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不連續(xù)問題也隨之出現(xiàn)。A市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)A市GDP的增長，任務(wù)的超標(biāo)完成;其次，提高政績，高效率完成任務(wù)，為未來的調(diào)任帶來契機(jī)。但“新官不理舊官事”的現(xiàn)象卻導(dǎo)致政策執(zhí)行不連續(xù)。

3、監(jiān)督機(jī)制不健全

有效的監(jiān)督機(jī)制是加強(qiáng)地方政府執(zhí)行政策有效性，避免政策不連續(xù)的有力保障。內(nèi)部控制存在控制環(huán)境欠佳、控制活動(dòng)不完善及信息溝通有待加強(qiáng)的問題，[7]除了內(nèi)部控制，公民、大眾媒體的監(jiān)督對公共政策也起到作用。但民間力量的作用有限，在信息的不對稱性及信息傳遞失真前提下公民獲取的信息是有限的，無法做到對方案的全面監(jiān)督。當(dāng)X區(qū)發(fā)展放緩出現(xiàn)停滯跡象時(shí)，民眾多有抱怨之聲。監(jiān)督機(jī)制不完善也是導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不連續(xù)的原因。

三、X區(qū)政策不連續(xù)性的問題

1、地方政府的公信力下降

地方政府公信力是公眾對政府普遍性行為的認(rèn)可，是對政府的信任。政府公信力以履行職責(zé)的行為反映出來，直接表現(xiàn)是執(zhí)行政策具有連續(xù)性。一旦政府不以人民利益為中心變更既定政策就形成違背承諾，使公信力下降。建設(shè)初期，電視、報(bào)紙等媒體宣傳X區(qū)未來生活美好，農(nóng)民們得知家鄉(xiāng)很快變得繁華而舒適，將過上幸福的生活，都洋溢著幸福的微笑。2008年以后，X區(qū)部分宣傳板后有大片空荒地，與規(guī)劃建設(shè)初期形成對比。由于宣傳與實(shí)際的差距，公民對政府的不信任感，致使政府公信力下降。政府違背承諾導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕竦睦媸軗p，公信力大打折扣。

2、資源浪費(fèi)

一項(xiàng)政策從擬定到實(shí)行伴隨著人力、物力、財(cái)力的投入，政策執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)沉沒成本。所以，政策不連續(xù)性造成了沉沒成本的虛耗。政府官員變更導(dǎo)致政策也隨之變化，進(jìn)而要求學(xué)習(xí)新的政策內(nèi)容，建立新目標(biāo)，投入新的政策實(shí)施。一旦公共政策不連續(xù)，則現(xiàn)實(shí)將會(huì)偏離預(yù)期，投入又變成沉沒成本，造成資源浪費(fèi)。2003年ZGL上任后建設(shè)工程陸續(xù)開工并計(jì)劃在3-5年內(nèi)完成，拆遷工作更是進(jìn)展迅速，許多村子很快被拆遷。但新書記上任，發(fā)展思路發(fā)生變化，政策變遷偏離政策預(yù)期造成資源浪費(fèi)。

四、解決X區(qū)政策不連續(xù)問題的建議

1、完善政府績效考核機(jī)制

中央與地方二者之間合理劃分職責(zé)，設(shè)立恰當(dāng)具體的地方政府考核標(biāo)準(zhǔn)。完善績效考核體系，對政府工作展開整體性的分析和評價(jià)。不同地區(qū)具有不同優(yōu)勢，自然環(huán)境資源及文化底蘊(yùn)也不同，因此構(gòu)建符合地方發(fā)展的政策和績效考核體系是政策連續(xù)的重要保障。因此，從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具體情況出發(fā)，構(gòu)建包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然環(huán)境等多維度績效指標(biāo)體系，建立健全績效考核評估機(jī)制使居民感受到為其謀福利，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)績效考核全面化，使整體利益和地區(qū)利益都得到實(shí)現(xiàn)。

2、加強(qiáng)調(diào)任官員工作交接

公務(wù)員工作交接指一定職位的公務(wù)員卸任時(shí)依法把職務(wù)交給繼任的公務(wù)員，接任該職位的公務(wù)員到任時(shí)依法接收該職務(wù)。隨著我國公務(wù)員終身制的逐步廢除，以及“大部制改革”的實(shí)施，使得有必要在政府官員調(diào)任時(shí)依法做好交接工作。官員離任時(shí)交接工作職責(zé)、內(nèi)容以及財(cái)務(wù)支出、資產(chǎn)負(fù)債情況是有必要的。對離任官員的審計(jì)不僅是對官員在任時(shí)工作的一次全方面的考察也是對在任期間政績得客觀評價(jià)。因此，完善離任審計(jì)制度是是做好工作交接前提也是政策能否連續(xù)性執(zhí)行的關(guān)鍵。

3、建立健全監(jiān)督約束機(jī)制

建立健全多元主體政策考評體系。監(jiān)督貫穿政策制定、政策執(zhí)行及評估和終結(jié)等全過程，是政策合法化以及政策貫徹實(shí)施的重要保障。首先，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力，若政策不合理需及時(shí)終止。其次，建立健全法律體系。嚴(yán)格有效的法律體系是政策合理合法有效執(zhí)行的依據(jù)。政策實(shí)施做到有法可依，有法必依。最后，發(fā)揮公眾和大眾傳媒的監(jiān)督作用。公民作為監(jiān)督者，有權(quán)利了解和掌握政策實(shí)施過程的相關(guān)信息，從而給進(jìn)一步推進(jìn)政策的科學(xué)民主的制定產(chǎn)生一定的約束力。

五、結(jié)語

自2003年以來，X區(qū)的建設(shè)過程折射出地方政府公共政策執(zhí)行不連續(xù)問題，力求解決這一問題，政府才能做好百姓心中好政府，更好的為人民服務(wù)。公共政策作為政府對社會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控杠桿，其作用表現(xiàn)為對公眾利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利益訴求的滿足。[8]從微觀視角剖析，評析地方政府執(zhí)行政策狀況，有利于深究地方政府執(zhí)行政策的實(shí)際現(xiàn)狀，為提高地方政府執(zhí)行公共政策連續(xù)性提供有效的政策建議。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 杜澤金. 論我國地方政府的公共政策連續(xù)性[D].吉林大學(xué)，2011.

[2] 孫端. 我國地方公共政策的連續(xù)性缺失問題研究[D].天津師范大學(xué)，2013.

[3] 楊海生，才國偉，李澤檳.政策不連續(xù)性與財(cái)政效率損失——來自地方官員變更的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].管理世界，2015（12）12-23+187.

[4] 劉勝，顧乃華，陳秀英.制度環(huán)境、政策不連續(xù)性與服務(wù)業(yè)可持續(xù)性增長——基于中國地方官員更替的視角[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2016（10）147-161.

[5] 賈鑫.公共政策供給側(cè)視角下淺析我國地方政府政策執(zhí)行——以W市低保清理整頓工作為例[J].勞動(dòng)保障世界，2017（12）44-45.

[6] 嵇晨詩.論地方政府公共政策連續(xù)性[J].法制與社會(huì)，2015（26）147-148.

[7] 袁娜，韓小威.我國地方政府公共政策選擇性執(zhí)行問題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2018.29（14）218.

[8] 方軍，鄭楠，陳奇.地方政府公共政策執(zhí)行力探賾——以A市N鎮(zhèn)新農(nóng)合政策實(shí)施為例[J].常州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017.18（01）1-8.

【作者簡介】

朱慧慧（1995—）女，山東濟(jì)南人，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：政策執(zhí)行效果研究.