空間治理視野下城市公園活化價(jià)值與策略研究*

宗 敏 蔡耳發(fā) 李秋萍 杜文武 ZONG Min, CAI Erfa, LI Qiuping, DU Wenwu

1 “空間治理”研究背景

空間治理最早于西方國(guó)家在全球化過程中應(yīng)對(duì)國(guó)家治理危機(jī)而產(chǎn)生。政府通過與私營(yíng)部門等主體合作，以整合提升國(guó)家的治理能力，即治理主體、治理手段、政策銜接、法制建設(shè)等方面的具體能力[1]。

中華人民共和國(guó)成立70年以來，我國(guó)城市建設(shè)取得了顯著的成果。然而，城市空間不平衡、不充分發(fā)展的矛盾日益突出。如何加強(qiáng)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為研究的重點(diǎn)。

本文基于城市公園體系，研究典型的城市

公園活化治理模式及代表案例，梳理其背后的治理主體、治理手段、制度與法律等，探討其適用條件，為我國(guó)城市公共空間治理提供參考，以助力實(shí)現(xiàn)節(jié)約并高效利用資源，提升空間復(fù)合價(jià)值，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。

2 空間治理背景下公園活化的價(jià)值

2.1 公園活化

通過城市公園的規(guī)劃、策劃、設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)管理等方面的優(yōu)化和全面整合，提升公園活力，既為市民提供更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，又減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)增加企業(yè)收入來源，進(jìn)而推動(dòng)公園城市的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

2.2 公園活化的價(jià)值解讀

2.2.1 公園活化是城市社會(huì)效益提升的有力手段

公園活化有利于滿足市民多樣化的戶外活動(dòng)需求。在高科技信息化時(shí)代下，電子產(chǎn)品的豐富多元與公園活動(dòng)形式與內(nèi)容的單一形成鮮明對(duì)比。傳統(tǒng)的公園活動(dòng)對(duì)市民的吸引力相對(duì)較弱，公園活動(dòng)內(nèi)容和形式亟待豐富。公園活化正是基于市民的活動(dòng)需求，通過活動(dòng)策劃、活動(dòng)場(chǎng)地和設(shè)施的更新，以及配套服務(wù)和運(yùn)營(yíng)措施的完善來豐富公園活動(dòng)內(nèi)容和形式，增加公園人氣。

公園活化有利于加強(qiáng)社會(huì)合作。不同程度地參與到公園策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)管理中，將“自上而下”與“自下而上”的公園建設(shè)管理模式相結(jié)合，廣泛聽取多方意見，互相交流，協(xié)調(diào)各方利益，有助于加強(qiáng)社會(huì)合作，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，促進(jìn)社會(huì)和諧。

2.2.2 公園活化是城市經(jīng)濟(jì)效益提升的有效途徑

公園活化有利于增加公園收入，平衡公園收支。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前西部某市園博園每年的管理維護(hù)費(fèi)用超過3 000萬元，長(zhǎng)期由政府主導(dǎo)的公園管理對(duì)政府的財(cái)政支出帶來不小的壓力，而公園活化可以通過場(chǎng)地租賃等方式向企業(yè)或社會(huì)組織等有償提供活動(dòng)場(chǎng)地，增加公園收入途徑，從而提高公園經(jīng)濟(jì)效益并反哺公園管理，減輕公園對(duì)政府的財(cái)政依賴。

公園活化有利于帶動(dòng)城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展。通過公園活化對(duì)公園進(jìn)行更多的活動(dòng)開發(fā)，增加活動(dòng)類型，完善相關(guān)配套服務(wù)，如餐飲、住宿、小商品等，吸引相關(guān)企業(yè)入駐，擴(kuò)大旅游市場(chǎng)，有利于進(jìn)一步吸引更多客源，形成產(chǎn)業(yè)鏈良性循環(huán)，促進(jìn)城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提升城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值。

公園活化有利于刺激私人投資，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市公園的建設(shè)能刺激地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以紐約高線公園為例，新區(qū)和公園的組合使曼哈頓西區(qū)成為紐約市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快、最有活力的社區(qū)。而公園活化通過優(yōu)化公園品質(zhì)，例如完善公園活動(dòng)場(chǎng)地及設(shè)施，加強(qiáng)公園運(yùn)營(yíng)管理，增加公園活動(dòng)類型等，使公園本身的吸引力增加，有利于刺激私人投資，進(jìn)而帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 空間治理理念下公園活化的典型模式及代表案例

3.1 國(guó)外典型模式及代表案例概述

結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家非盈利機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)城市公共空間的模式研究，綜合考慮策劃、設(shè)計(jì)、管運(yùn)一體化的活化模式和應(yīng)用效果。選取美國(guó)高線公園、布萊恩特公園和日本南池袋公園作為研究對(duì)象。所選案例均位于城市商業(yè)街區(qū)，是經(jīng)過改造激活城市公共空間并帶動(dòng)地區(qū)持續(xù)發(fā)展的典型代表。

3.1.1 高線公園模式

（1）執(zhí)行主體

高線公園由非盈利性組織“高線之友”（Friends of the High Line，簡(jiǎn)稱FHL）主導(dǎo)策劃，管理運(yùn)營(yíng)由“高線之友”與紐約市政府、多個(gè)私人團(tuán)體共同執(zhí)行。其中“高線之友”成立于1999年，由兩名高線愛好者聯(lián)合高線附近居民發(fā)起，組織規(guī)模51—200人不等[2]。主要參與廢棄高線的更新計(jì)劃；籌集資金用于高線公園建設(shè)與管理；維持公園管理運(yùn)營(yíng)，拉動(dòng)曼哈頓西區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。其組織架構(gòu)如圖1所示。

（2）活化策略

公眾主導(dǎo)項(xiàng)目保護(hù)與開發(fā)。由“高線之友”提出保護(hù)開發(fā)計(jì)劃，通過研究證明高線計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)合理性。以此說服紐約市與聯(lián)邦地面運(yùn)輸委員會(huì)出臺(tái)方案，要求城市規(guī)劃充分保護(hù)和利用高線鐵路。

周邊街區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展與公園的前期控制機(jī)制。高線建設(shè)前，周邊街區(qū)的保護(hù)和更新就已經(jīng)啟動(dòng)，高線計(jì)劃誕生之初便將后續(xù)建設(shè)與管理運(yùn)營(yíng)納入考慮。

多方參與公園可持續(xù)發(fā)展?！案呔€之友”在高線公園的保護(hù)、再開發(fā)和后期管理過程中發(fā)揮著積極乃至主導(dǎo)作用，通過活動(dòng)組織、資金募集、周邊商品銷售等運(yùn)營(yíng)方式保障高線公園的自我運(yùn)維。

（3）保障制度

規(guī)劃部門基于高線公園進(jìn)行了區(qū)劃法規(guī)的修訂和特殊條例的制定，具體內(nèi)容包括[3]：一是利用工業(yè)遺址提高居住服務(wù)質(zhì)量。轉(zhuǎn)變高架鐵路的功能，創(chuàng)造為周圍居住區(qū)服務(wù)的公共空間，尤其為提升中低收入者的居住質(zhì)量服務(wù)。二是保護(hù)區(qū)域藝術(shù)走廊集中的獨(dú)特性。結(jié)合高線周邊的藝術(shù)區(qū)，從保護(hù)更新的角度出發(fā)，充分發(fā)揮其藝術(shù)特點(diǎn)以帶動(dòng)區(qū)域復(fù)興。三是尊重私有財(cái)產(chǎn)。準(zhǔn)許高架下土地?fù)碛姓邔⒌孛鎸咏ㄖ娣e轉(zhuǎn)移成高線上的“可用面積”，通過開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和容積率獎(jiǎng)勵(lì)刺激周邊項(xiàng)目投資。

3.1.2 布萊恩特公園模式

（1）執(zhí)行主體

布萊恩特公園從策劃到設(shè)計(jì)再到管理運(yùn)營(yíng)全程由BPC（Bryant Park Corporation）主導(dǎo)。BPC在紐約市政府的許可下于1980年成立，是一家非營(yíng)利性公司。該公司擁有布萊恩特公園管理和運(yùn)營(yíng)權(quán)。其管理機(jī)構(gòu)由董事會(huì)和管理團(tuán)隊(duì)組成，其中管理團(tuán)隊(duì)具體架構(gòu)如圖2所示。

（2）活化策略

非盈利性公司主導(dǎo)項(xiàng)目改造與管理。由BPC主導(dǎo)布萊恩特公園的景觀營(yíng)造及維護(hù)，提供更好的社會(huì)服務(wù)[4]（如慈善活動(dòng)、青少年服務(wù)、提供工作培訓(xùn)等），以及進(jìn)行商業(yè)開發(fā)推廣（主要包括策劃各種節(jié)日和活動(dòng)、印刷地圖冊(cè)和廣告手冊(cè)、豐富商業(yè)業(yè)態(tài)等）。

以BID模式自籌資金運(yùn)營(yíng)管理。公園BID（Business Improvement District）主要是指某個(gè)地區(qū)內(nèi)的業(yè)主通過自我征稅等方式籌資提供街區(qū)維護(hù)等服務(wù)的利益共同體區(qū)域[5]。布萊恩特公園在成立BPC的基礎(chǔ)上，通過BID模式實(shí)現(xiàn)自籌資金運(yùn)營(yíng)管理。具體資金來源包括：活動(dòng)收費(fèi)、租金、BID專項(xiàng)稅、捐贈(zèng)、利息及其他收益等[4]。

地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)提升。在BPC的主導(dǎo)下，布萊恩特公園通過不斷提升使附近的房地產(chǎn)增值；同時(shí)通過良好的運(yùn)營(yíng)管理增加公園人氣，將公園打造成為紐約市旅游地標(biāo)，帶動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（3）保障制度

主要為BID制度。BID項(xiàng)目的申請(qǐng)、組織機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限及規(guī)模大小受到州法律及地方法律的制約并獲得官方授權(quán)。盡管不同商業(yè)改良區(qū)在具體法規(guī)條款及合同內(nèi)容上存在差異，但其立項(xiàng)、資金來源、職能及管理4個(gè)方面內(nèi)容大致相同[5]。

3.1.3 南池袋公園模式解析

（1）執(zhí)行主體

南池袋公園由東京都公園協(xié)會(huì)主導(dǎo)策劃，由豐島區(qū)公園管理部門主導(dǎo)管理、“南池袋公園促進(jìn)會(huì)”和園內(nèi)咖啡餐廳經(jīng)營(yíng)者協(xié)助管理。其中“南池袋公園促進(jìn)會(huì)”由政府、市民、社區(qū)代表等利益相關(guān)者合作成立①，具體組織架構(gòu)如圖3所示。主要職能是討論公園使用準(zhǔn)則、為提升公園魅力定期舉辦研討會(huì)以及審議公園活動(dòng)申請(qǐng)等。

（2）活化策略

公眾參與項(xiàng)目策劃。公園所在豐島區(qū)召開研究會(huì)，聽取公園周邊土地管理者和居民的意見，提出在公園內(nèi)設(shè)置咖啡餐廳的建議。

建設(shè)過程私人融資。公園內(nèi)咖啡餐廳由區(qū)建設(shè)、持有并進(jìn)行樓層出租，內(nèi)部裝修委托給經(jīng)營(yíng)者。咖啡餐廳經(jīng)營(yíng)者通過公開招募的方式選定，即由申請(qǐng)者提出申請(qǐng)后，區(qū)內(nèi)召開研究會(huì)最終確定由區(qū)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)豐富的私人企業(yè)接管。

運(yùn)營(yíng)收入反哺公園管理?？Х炔蛷d經(jīng)營(yíng)者每年需繳納約1 930萬日元的租金②。這部分資金用于公園管理，占管理總費(fèi)用的一半以上，大大減輕了政府管理的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（3）保障制度

南池袋公園采用了Park-PFI（Private function institution）制度。這是一種“收益還原型”公園運(yùn)營(yíng)制度，其核心在于付費(fèi)服務(wù)設(shè)施的設(shè)置。采取公開優(yōu)選、嚴(yán)格準(zhǔn)入的方式，對(duì)其進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，并通過該設(shè)施產(chǎn)生的收益，反哺公園設(shè)計(jì)、建設(shè)、改造及持續(xù)管理[6]。

圖1 高線公園管理組織架構(gòu)圖

圖2 布萊恩特公園管理組織架構(gòu)圖

圖3 南池袋公園管理組織架構(gòu)圖

3.2 國(guó)內(nèi)典型模式及代表案例概述

國(guó)內(nèi)策劃、設(shè)計(jì)、管理運(yùn)營(yíng)一體化發(fā)展的城市公園主要以兩種模式存在：一是主題公園模式，二是公園—地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)模式。

3.2.1 “錦繡中華”主題公園模式解析

特色文化引領(lǐng)公園發(fā)展。華僑城以“中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)跑者”為戰(zhàn)略定位。在此基礎(chǔ)上，錦繡中華通過微縮景觀展現(xiàn)中國(guó)傳統(tǒng)文化的精髓，并從景觀展示到動(dòng)態(tài)藝術(shù)表演、娛樂參與全方位文化滲透，以文化作為驅(qū)動(dòng)力，引領(lǐng)公園發(fā)展[7]。

“旅游+地產(chǎn)”雙核驅(qū)動(dòng)。以主題公園為核心，將公園價(jià)值延伸到房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，形成以主題公園為核心功能區(qū)，四周布設(shè)居住區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)以旅游帶動(dòng)地產(chǎn)，地產(chǎn)反哺和補(bǔ)充旅游的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)格局。

運(yùn)營(yíng)方式多樣化。華僑城以主題公園客源為依托，創(chuàng)造了獨(dú)具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的主題公園演藝活動(dòng)。包括晚會(huì)式、廣場(chǎng)式、音樂和歌舞史詩(shī)形式的旅游文化演藝。此外，在科技發(fā)展下將文化內(nèi)容與現(xiàn)代科技相結(jié)合，增強(qiáng)活動(dòng)參與性和體驗(yàn)性。

3.2.2 麓湖紅石公園模式

企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)、建設(shè)與管理。麓湖紅石公園由萬華集團(tuán)主導(dǎo)開發(fā)、建設(shè)與管理，充足的資金投入加上優(yōu)秀的設(shè)計(jì)與建造團(tuán)隊(duì)使得紅石公園從一期建成后便受到居民的歡迎。其后的管理及維護(hù)也得益于開發(fā)商源源不斷地投入資金和人力，從而使其保持良好的狀態(tài)。

公園與地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)。麓湖紅石公園位于麓湖生態(tài)城中心地帶，公園屬于地產(chǎn)開發(fā)附屬產(chǎn)品[8]。開發(fā)商希望通過紅石公園的打造為居民提供優(yōu)質(zhì)的居住環(huán)境，進(jìn)而提升地產(chǎn)價(jià)值。該公園的成功建設(shè)使麓湖生態(tài)城吸引了更多客戶和社會(huì)的關(guān)注，促使更多開發(fā)商和政府考慮建設(shè)類似的社區(qū)公園。

3.3 小結(jié)

美國(guó)與日本在拓展城市公共空間的多元管運(yùn)模式方面進(jìn)行了積極的探索。在所選案例中，公園的再開發(fā)均有非盈利性機(jī)構(gòu)的加入，同時(shí)政府提供相應(yīng)的支持，通過公私合作促進(jìn)公園與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（見表1）。其中高線公園推動(dòng)了紐約市區(qū)劃法規(guī)的增訂；南池袋公園促進(jìn)了Park-PFI制度的進(jìn)一步完善。這些公園活化的成功案例對(duì)城市公共空間管運(yùn)的法律及制度的完善起到了積極的推動(dòng)作用，有助于借助更多的公園帶動(dòng)城市發(fā)展。

國(guó)內(nèi)目前較為成熟的城市公園活化模式主要存在于以企業(yè)為主導(dǎo)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的主題公園。由于這類公園商業(yè)價(jià)值較高，企業(yè)可發(fā)揮的運(yùn)營(yíng)方式多樣（見表2），故管運(yùn)效果較好。而社區(qū)公園與地產(chǎn)開發(fā)相結(jié)合也逐漸受到開發(fā)商的重視，利用公園帶動(dòng)房地產(chǎn)增值也成為較為常見的模式，由于資金充裕，其建設(shè)后的管理效果通常較好。然而，這兩種模式均存在公眾參與弱的特點(diǎn)，且政府直接將開發(fā)管運(yùn)權(quán)交給企業(yè)，對(duì)于主要追求經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)來說，公園作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公益屬性逐漸被削弱。

表1 國(guó)外公園活化典型模式及代表案例

表2 國(guó)內(nèi)公園活化典型模式及代表案例

4 空間治理視野下公園活化的策略

4.1 全程通治

城市公園的治理需要從開發(fā)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)全過程整體考慮，統(tǒng)籌安排（即“全生命周期”活化）。公園的生命從其向公眾開放時(shí)開始，且會(huì)隨著人們需求的變化不斷調(diào)整[9]。而傳統(tǒng)的城市公園開發(fā)、建設(shè)及管理運(yùn)營(yíng)各個(gè)階段常常處于分離狀態(tài)（見圖4），大多數(shù)公園建設(shè)完成后便交由政府管理，公園建設(shè)量越多，管運(yùn)費(fèi)用就越高，使得一些財(cái)政不足的地區(qū)公園逐漸僵化，失去活力。

“全生命周期”活化正是基于公園的“生命體”屬性，將其分為開發(fā)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)4個(gè)生命階段。上一個(gè)階段尚未開始便考慮后續(xù)階段的發(fā)展，使公園具備源源不斷的活力（見圖5）。

圖4 傳統(tǒng)分離的開發(fā)建設(shè)流程圖

圖5 全生命周期公園活化策略示意圖

圖6 傳統(tǒng)治理示意圖

4.2 多元共治

城市公園的治理需要聯(lián)合多方力量，共治共享。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，城市公園外部性的受益者——土地權(quán)所有者、房地產(chǎn)開發(fā)者、商業(yè)經(jīng)營(yíng)者等與政府及納稅人之間出現(xiàn)了負(fù)擔(dān)的不平衡。在政府財(cái)源充足的時(shí)候，不平衡被掩蓋；反之，這種不平衡會(huì)加劇[10]。

目前我國(guó)正處于快速建設(shè)后期階段，傳統(tǒng)的“政府提供，公眾使用”模式（見圖6）具備潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而多元治理有助于企業(yè)與政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。此外，市民的參與也有助于提升公共空間的社會(huì)效益（見圖7）。但需要建立完善的法律制度作為多元治理的保障，避免權(quán)責(zé)不清的問題。

圖7 多元共治示意圖

圖8 因地特治示意圖

4.3 因地特治

城市中位于不同區(qū)域的公園應(yīng)采取對(duì)應(yīng)適宜的治理模式（見圖8）。比如以布萊恩特公園為代表的BID模式和以南池袋公園為代表的Park-PFI模式適用于舊城中日益衰敗的老商業(yè)街區(qū)。高線公園模式適用于工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。這些模式均通過激活城市公共空間以帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是舊城更新治理的典范。

而我國(guó)的主題公園模式與公園—地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)模式則適用于城市新興發(fā)展區(qū)，通過地產(chǎn)與旅游業(yè)混合開發(fā)，使城市公園具備可持續(xù)的活力，進(jìn)而帶動(dòng)一些城市郊區(qū)或遠(yuǎn)離市中心區(qū)域的發(fā)展。

5 結(jié)語

城市公園具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共資產(chǎn)的雙重屬性。多樣化的治理模式與配套的制度支持有利于城市公園的現(xiàn)代化治理。公園活化作為城市公園治理的有利手段，對(duì)其活化策略的探索旨在拓展城市公共空間的治理方式，加強(qiáng)城市公共空間的治理能力。

不可否認(rèn)，美、日兩國(guó)與中國(guó)的公共空間在產(chǎn)權(quán)屬性、資金來源及城市管理制度等諸多方面存在較大差異，但本文關(guān)于其典型活化治理模式的研究對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市公共空間的治理依然具有一定的參考價(jià)值。更多的模式和制度的探索也是未來需要繼續(xù)努力研究的方向。

注釋

① 組織架構(gòu)來源于筆者訪談，被訪談?wù)撸杭?xì)野哲央。

② 數(shù)據(jù)來源為筆者訪談，被訪談?wù)撸杭?xì)野哲央。