政府審計監(jiān)督與腐敗治理問題探析

姜文杰

摘要：黨的十八大和十九大以來，反腐倡廉工作取得了一定成效，但我國反腐形式依然嚴(yán)峻。本文從政府審計監(jiān)督與腐敗問題的學(xué)者研究和現(xiàn)狀入手，用現(xiàn)實案例指明了政府審計監(jiān)督的必要性和合理性。在分析二者雙向關(guān)系的基礎(chǔ)上提出了政府審計監(jiān)督促進(jìn)腐敗治理工作開展的建議，包括完善審計監(jiān)督制度、利用“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)、發(fā)揮協(xié)同治理的作用、與內(nèi)部審計社會審計相結(jié)合以及提高審計人員的素質(zhì)等內(nèi)容。這些建議措施可以更加有效地發(fā)揮政府審計監(jiān)督在腐敗治理中的作用，促進(jìn)社會和諧進(jìn)步和國家長治久安。

關(guān)鍵詞：政府審計;監(jiān)督;腐敗治理

一、引言

對于處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國來說，腐敗可以說是最大的社會污染源。 貪污、受賄、吃回扣等腐敗行為層出不窮，社會秩序遭到極大挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，我黨堅持有腐必懲、有貪必肅，大量的腐敗官員被繩之以法， 反腐行動已初見成效。 黨的十九大報告指出，“當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢，奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石 ”。 表明了我黨態(tài)度鮮明的反腐倡廉。 政府審計是國家反腐敗監(jiān)督工作的重要組成部分，當(dāng)下腐敗問題日趨復(fù)雜和隱蔽，與此同時政府審計監(jiān)督逐步走向“全覆蓋”。因此如何恰當(dāng)?shù)剡\用政府審計監(jiān)督，對腐敗的治理具有非常重要的現(xiàn)實意義。

二、文獻(xiàn)綜述

政府審計是指政府審計機(jī)關(guān)對財政財務(wù)收支真實性、合法性和獨立性的獨立監(jiān)督行為。

Zhang Qiong（2009）通過研究我國的監(jiān)督體制機(jī)制指出，要充分利用審計在控制腐敗中的有效性來完善控制腐敗的監(jiān)控和懲罰機(jī)制;亨廷頓的研究已經(jīng)顯示出政府管理失靈中腐敗的直接反應(yīng);2008年審計署審計長劉家義指出：國家審計是監(jiān)督制約權(quán)力運行的重要措施，是促進(jìn)民主法治的重要途徑，是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的有力工具，是維護(hù)國家安全的重要保障【1】。Jin Lin（2012）指出，自我國審計機(jī)構(gòu)成立以來，中國政府的審計制度對維護(hù)金融經(jīng)濟(jì)秩序、加強(qiáng)政府的問責(zé)和提高透明度起到了很大的作用;崔云、朱榮（2015）認(rèn)為，更好督促權(quán)力運作的方法是加強(qiáng)政府審計對官員權(quán)力的監(jiān)控，最終實現(xiàn)國家良治。要想權(quán)力有效運行，就必須從源頭上遏制腐敗，他們提出，國家審計的目的應(yīng)是保障國家腐敗的有效治理，國家審計實現(xiàn)的最終目標(biāo)是為國家治理服務(wù)。

以上專家學(xué)者的研究，充分說明了政府審計監(jiān)督在腐敗治理中有著無法替代的作用。從西周的“宰夫”、隋唐的“比部”、宋代的“審計司”到中華民國的“中央審計處”、各省“審計分處”再到如今的中央“審計署”、地方“審計廳”“審計局”，政府審計監(jiān)督貫穿了中華民族的發(fā)展史，并呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的面貌。然而我國幅員遼闊，人口眾多，政府下設(shè)的職能部門較為寬泛，隨之而來的則是提升的管理難度和不足的監(jiān)察力度。其中官員貪戀權(quán)力、滋生腐敗的現(xiàn)象屢見不鮮。如經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)：2003年湖北省黃岡市政府當(dāng)局及有關(guān)部門弄虛作假，非法占用安居工程用地110畝，挪用明珠大道項目國債資金1167萬元，興建“形象工程”—東方廣場，嚴(yán)重影響明珠大道的建設(shè)【2】;2004年至2009年，黑龍江省齊齊哈爾市國土資源局局長李東義因在企業(yè)登記、土地收購和整治、工程承包等方面為公司非法提供便利，損失國有權(quán)益250余萬元【3】;2008年至2012年，屬于中國船舶工業(yè)集團(tuán)的江南造船集團(tuán)（集團(tuán)）有限公司前總經(jīng)理顧逖泉，通過以次充好、逾價采購等方式向具體利益相關(guān)方輸送利益，并在鋼鐵采購業(yè)務(wù)中收受了賄賂，造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失【4】。

以上只是腐敗貪污的冰山一角，十八大以來我黨加大了反腐敗的懲治力度，眾多官員紛紛落網(wǎng)，反腐工作取得了實質(zhì)性進(jìn)展。但是，可以從多年的反腐敗工作中看出，政府審計監(jiān)督大都為事后查處，大多被判處有期徒刑和沒收個人財產(chǎn)，對腐敗人員的震懾力度不夠，還是會有人抓住權(quán)力的縫隙，頂風(fēng)作案。同時中國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境也變得越來越復(fù)雜，這是政府審計監(jiān)督一個更大的挑戰(zhàn)。

三、政府審計監(jiān)督與腐敗治理的關(guān)系

政府審計的產(chǎn)生是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。古代的政府審計大多是為了適應(yīng)君主專制統(tǒng)治的需要，代表君主對各級官吏進(jìn)行監(jiān)督，客觀評價官吏的執(zhí)政業(yè)績，以防止腐敗問題的產(chǎn)生。而如今的政府審計同樣承載著維護(hù)國家安全的重大責(zé)任，為推進(jìn)反腐倡廉提供法治監(jiān)督保障。雖然時代不同，但二者殊途同歸。每一個時代的管理者都想運用政府審計監(jiān)督來制約權(quán)力的濫用和腐敗，更好地推進(jìn)社會進(jìn)步。因為政展府審計監(jiān)督與腐敗治理是雙向關(guān)系：政府審計監(jiān)督能夠發(fā)現(xiàn)并解決腐敗問題，而腐敗問題需要和促進(jìn)政府審計監(jiān)督的發(fā)展。

（一）政府審計監(jiān)督能夠發(fā)現(xiàn)并解決腐敗問題

“反腐敗審計”是政府審計監(jiān)督發(fā)揮腐敗治理作用的直觀表現(xiàn)。政府審計的本質(zhì)是對受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行結(jié)果進(jìn)行獨立監(jiān)督，而腐敗會妨礙充分和有效的履行公眾受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。二者相悖，因此反腐敗是政府審計監(jiān)督的必要目標(biāo)。政府審計監(jiān)督在反腐工作中起著事前預(yù)防，事后揭露、懲治的作用。事前的政府審計監(jiān)督可以給以提醒和督導(dǎo)，作為國家的“免疫系統(tǒng)”，有必要更早更準(zhǔn)確地遏制腐敗火苗的蔓延，化被動為主動，更有效的保護(hù)國家財產(chǎn)安全;事后的政府審計監(jiān)督對于腐敗問題的分析研究、糾正錯誤弊端、盡可能的挽回?fù)p失和改進(jìn)腐敗監(jiān)督工作都具有非常重要的意義。腐敗是對權(quán)力的濫用，而政府審計正是對權(quán)力的制約和監(jiān)督，可以從源頭上遏制腐敗問題，將其扼殺在搖籃里，還能夠及時發(fā)現(xiàn)腐敗因素，有效打擊政府官員的腐敗行為，加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)，構(gòu)建和諧社會，從而達(dá)到推進(jìn)國家治理的遠(yuǎn)大目標(biāo)。但若政府審計監(jiān)督不到位、不完全，就會存在更多更嚴(yán)重的小官小貪甚至小官大貪，嚴(yán)重制約社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，從該層面來說，政府審計監(jiān)督能夠發(fā)現(xiàn)并解決腐敗問題。

（二）腐敗問題需要和促進(jìn)政府審計監(jiān)督的發(fā)展

自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時弊端也逐漸暴露，人們對于財富、利益的渴求與日俱增，腐敗問題日益嚴(yán)峻。對于腐敗問題的治理，既需要人員內(nèi)部的自我管理和自我約束，也需要外部的監(jiān)督。而政府審計監(jiān)督是外部監(jiān)督中不可或缺的一部分，是腐敗問題發(fā)展的必然要求。在腐敗問題的萌芽期，政務(wù)審計監(jiān)督可以有效打壓其發(fā)展壯大的勢頭，防微杜漸，以防止“千里之堤潰于蟻穴”的發(fā)生。同時警醒著“有想法”的人，使其不敢、不能、不想貪污;在腐敗問題的發(fā)展成熟期，政府審計監(jiān)督是國家社會和人民的有效鎮(zhèn)定劑和定心丸。腐敗關(guān)系的復(fù)雜、腐敗態(tài)勢的嚴(yán)峻以及腐敗環(huán)境的惡劣需要政府審計監(jiān)督力挽狂瀾直擊要害，使其無處遁形;在腐敗問題的衰退期，政府審計監(jiān)督仍然不能松懈，需要在防止腐敗問題歷史重演的同時，加強(qiáng)分析研究，找出原因?qū)Σ?，更好地開展以后的監(jiān)督工作。在以上過程中，反腐工作進(jìn)行的好，會激勵政府審計的發(fā)展，從而一定程度的降低腐敗問題發(fā)生的概率;反腐工作進(jìn)行的不好，會給政府審計以教訓(xùn)和經(jīng)驗，促使其更好地開展后續(xù)的審計監(jiān)督工作。因此，從該層面來說，腐敗問題需要和促進(jìn)政府審計監(jiān)督的發(fā)展。

四、“華潤集團(tuán)窩案”分析

從上文的分析可以看出：政府審計監(jiān)督與腐敗治理互相促進(jìn)，二者的關(guān)系日趨緊密。近年來，國有企業(yè)腐敗問題日益突出，以著名的“華潤集團(tuán)窩案”為例。華潤集團(tuán)是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會監(jiān)管的53家中央副部級企業(yè)之一，集團(tuán)擁有七大板塊業(yè)務(wù)，旗下有11家上市公司，總市值近五千億元，掌握資源多，經(jīng)濟(jì)效益好。然而，華潤集團(tuán)董事長、黨組書記宋林于2014年4月被中央紀(jì)律檢查委員會調(diào)查，宋林背后的龐大關(guān)系網(wǎng)和利益鏈也開始浮出水面，至今華潤集團(tuán)級高管至少有8名人員涉案。2010年前后華潤集團(tuán)旗下的華潤電力不顧山西金業(yè)集團(tuán)此前失敗的十億元作價上市的情況，同時在其兩個礦的探礦權(quán)勘查許可證失效的情況下，仍對該集團(tuán)以100多億元的價格進(jìn)行高溢價收購【5】。此嚴(yán)重的失職行為造成了國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。它還進(jìn)一步反映了國有企業(yè)的腐敗問題需要加強(qiáng)政府部門的審計監(jiān)督，以此來防止對領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力的獨立性監(jiān)督不到位，導(dǎo)致腐敗犯罪。其實早在2010年，國家審計署已經(jīng)掌握了其腐敗問題的相關(guān)證據(jù)。但宋林要求華潤煤業(yè)給審計署駐太原特派員辦事處做工作，來消除這一審計隱患。華潤集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)對政府審計的抵觸和壓制，恰恰反應(yīng)了政府審計監(jiān)督可以直擊腐敗問題的治理要害，讓其無處遁形。

通過此案例可以看出，要打擊貪污腐敗，必須堅持零容忍。小到官員大到企業(yè)，均應(yīng)一律嚴(yán)懲一切腐敗問題。2003年席卷全國的“審計風(fēng)暴”以來，反腐敗審計已成為社會關(guān)注的熱點問題。借助政府審計的監(jiān)督手段打擊和遏制腐敗行為，將成為今后社會治理的常態(tài)。要高度認(rèn)識到政府審計監(jiān)督對腐敗治理的特殊作用，在此基礎(chǔ)上如何有效地利用政府審計為國家的反腐敗建設(shè)工作服務(wù)，仍是值得我們探析的問題。

五、政府審計監(jiān)督促進(jìn)腐敗治理工作的對策建議

（一）樹立制度自信，完善審計監(jiān)督體系

中國的審計機(jī)關(guān)成立30年來，在實踐中，開辟出了一條具有中國社會主義特色的審計道路，有效發(fā)揮地審計監(jiān)督的職能。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的弊端暴露和政府管理范圍的寬泛性，我國的政府審計監(jiān)督體系很難達(dá)到良好的監(jiān)督效果。因此，需要根據(jù)我國國情和現(xiàn)實發(fā)展，逐步改善國家審計監(jiān)督結(jié)構(gòu)，不斷推進(jìn)我國審計監(jiān)督體系的健全完善。廣大政府審計干部要明確審計監(jiān)督制度是制約權(quán)力濫用的重要手段，從不同角度和層面全面了解國家審計監(jiān)督體系，樹立審計監(jiān)督制度自信，從思想和心理上堅決拒絕腐敗萌芽的產(chǎn)生。政府審計機(jī)關(guān)在完善各級審計監(jiān)督體系時，要注意在其中建立健全審計結(jié)果公告制度、問責(zé)機(jī)制和全面預(yù)算管理制度等，增強(qiáng)信息透明度，強(qiáng)化責(zé)任意識和消除預(yù)算執(zhí)行的隨意性?？梢杂行Э刂莆覈块T、工作人員在經(jīng)濟(jì)、文化、社會等事物上的絕對權(quán)力的濫用、權(quán)力獲利以及因此產(chǎn)生的腐敗問題。

（二）利用“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)，開展反腐敗審計監(jiān)督工作

在全國推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的浪潮下，各行各業(yè)廣泛應(yīng)用了大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字化技術(shù)手段，大大提高了工作效能。中國現(xiàn)在是傳統(tǒng)手工審計為主的工作方式，輔之以計算機(jī)審計。在互聯(lián)網(wǎng)時代也應(yīng)與時俱進(jìn)，建立健全政府內(nèi)部的審計數(shù)據(jù)平臺，促成審計資源共享，進(jìn)一步增強(qiáng)審計系統(tǒng)對數(shù)據(jù)的全面分析能力。在搭建較為完善的軟硬件基礎(chǔ)平臺的同時，注意防范審計風(fēng)險，確保資源的保密性。政府審計手段的信息化可以突破時空限制，可以在任何時間為任何地點的政府審計反腐敗工作提供全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，促進(jìn)反腐敗審計工作的高效開展。

（三）各級審計機(jī)關(guān)聯(lián)動，各相關(guān)部門協(xié)同治理

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展使得我國政府審計監(jiān)督工作面臨更嚴(yán)峻復(fù)雜的環(huán)境，更需要各級審計機(jī)關(guān)和各相關(guān)部門的團(tuán)結(jié)協(xié)作。在政府審計內(nèi)部需要加強(qiáng)上下各層級審計機(jī)關(guān)的聯(lián)動，從上到下強(qiáng)化審計的一致性和持久性，上級政府審計機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對下級監(jiān)督工作的督導(dǎo)， 確保各級政府審計機(jī)關(guān)能在各地區(qū)的腐敗問題治理中充分發(fā)揮其監(jiān)督職責(zé)。在外部須要與紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)作，獲得支持。對于移交腐敗案件，紀(jì)檢監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)要及時采取后續(xù)行動，協(xié)同進(jìn)行腐敗治理。各機(jī)關(guān)應(yīng)各司其職，提高審計效果利用率，形成反腐合力，增強(qiáng)整體作戰(zhàn)能力，避免出現(xiàn)各部門彼此推諉，無法順利推進(jìn)和有效開展反腐工作的情況。充分發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同治理對于治理腐敗的作用，且協(xié)同工作的水平、效率越高，腐敗治理功能發(fā)揮的越好。

（四）與其他審計形式相結(jié)合

我國審計按審計主體分為國家審計、內(nèi)部審計和社會審計。國家審計即政府審計。目前，我國的反腐敗監(jiān)督工作依然艱巨，單純依靠政府審計監(jiān)督的力量對于反腐活動的可實現(xiàn)性低。因此要結(jié)合三方力量，以政府審計為關(guān)鍵角色和主導(dǎo)者，使政府內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在其中承上啟下，同時社會審計作為輔助和補(bǔ)充，可以接受政府委托的反腐審計具體任務(wù)。任何審計形式都有自己的優(yōu)勢，這樣可以審查和挖掘任何涉嫌腐敗的環(huán)節(jié)，更具針對性的發(fā)現(xiàn)并解決腐敗問題，提高反腐時效性，夯實反腐審計的基礎(chǔ)。

（五）加強(qiáng)審計人員管理，提高人員素質(zhì)

審計人員是政府審計監(jiān)督的必不可少的主體，其素質(zhì)高低在本質(zhì)上決定著政府審計監(jiān)督工作能否有效開展。審計人員要嚴(yán)格遵守道德準(zhǔn)則，要提高自身的教育水平和質(zhì)量，嚴(yán)加防范，嚴(yán)格執(zhí)法，保衛(wèi)國家和人民的資產(chǎn)。 要廉潔自律，具備抵御腐敗的能力，從身邊的一點一滴做起，在行動上思想上遠(yuǎn)離腐朽、低級趣味的東西，時刻保持清醒的頭腦。 是非止于學(xué)習(xí)，腐敗止于正氣。 每一位審計人員都應(yīng)強(qiáng)化自律意識，只有思想境界高，思想道德修養(yǎng)好，才能拒絕犬馬聲色，真正做到不為五斗米折腰。

六、結(jié)語

審計的最初職能就是檢查錯誤和防止舞弊。在反腐敗工作已見一定成效的今天，查處腐敗仍是政府審計監(jiān)督的重要使命，政府審計監(jiān)督不能松懈。面對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)弄虛作假、專項資金肆意挪用、財政預(yù)算模糊不清等一系列危害國家經(jīng)濟(jì)安全的現(xiàn)實腐敗問題，仍然需要通過政府審計來保障對國家和社會的有效監(jiān)督與控制。 腐敗治理的路上時有陽光彩虹，時有風(fēng)雨坎坷，這不是一件一蹴而就的事情，更像是一場持久戰(zhàn)。我們在開展反腐敗工作的同時要探索和把握政府審計的發(fā)展規(guī)律，深化對政府審計本質(zhì)的認(rèn)識，推動政府審計的科學(xué)發(fā)展。也要發(fā)揮各方力量，調(diào)動社會各界的反腐積極性，形成全民反腐的良好氛圍，使 “不能腐、不敢腐、不想腐” 的思想深入人心，進(jìn)而使政府審計監(jiān)督在國家治理中發(fā)揮無法替代的作用，切實維護(hù)好國家的政治經(jīng)濟(jì)安全，為我國在復(fù)雜的國際環(huán)境競爭中提供可靠的安全保障。

注釋：

【1】張慶龍，深征等：《政府審計學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2015，7。

【2】百度百科《審計風(fēng)暴》，https：//dwz.cn/ZTbwZIyK？u=fce3b70a2574b5dc。

【3】人民網(wǎng)-人民日報：《34個違法違紀(jì)問題已有處理結(jié)果》，2018年1月9日。

【4】人民網(wǎng)-人民日報：《34個違法違紀(jì)問題已有處理結(jié)果》，2018年1月9日。http：//politics.people.com.cn/GB/n1/2018/0109/c1001-29752918.html

【5】新浪財經(jīng)-法治周末：《十大國企企業(yè)家犯罪案例：中石油領(lǐng)導(dǎo)骨干被連鍋端》，https：//finance.sina.cn/2015-02-11/detail-iawzuney0002594.d.html？from=wap，2015年2月11日。

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