創(chuàng)設工業(yè)用地使用權出典供應方式探析

摘要：工業(yè)用地作為建設與生產(chǎn)的資源要素，對承載工業(yè)企業(yè)發(fā)展的基礎性作用不言而喻。在當前國家大力發(fā)展實體經(jīng)濟、加快建設制造強國的戰(zhàn)略背景下，為深化工業(yè)用地供給側改革，建立和完善符合企業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期和發(fā)展方向的工業(yè)用地供應方式及其管理制度，切實降低工業(yè)企業(yè)用地成本，適當給予工業(yè)企業(yè)騰挪發(fā)展空間與彈力，促進新型工業(yè)化快速健康發(fā)展，進而促進實體經(jīng)濟高質量發(fā)展。借鑒傳統(tǒng)房屋典權制度的設計優(yōu)點，探索創(chuàng)設中國特色工業(yè)用地使用權出典供應方式及其管理制度或許是可行之道，同時也是工業(yè)用地履約使用保證金制度的探索。

關鍵詞：工業(yè)用地;供應方式;出典

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）01-0046-49 收稿日期：2019-12-22

作者簡介：黃歡，南通市不動產(chǎn)登記中心高級經(jīng)濟師，民盟南通市委參政議政工作委員會委員。

工業(yè)用地一般是指為產(chǎn)品制造加工、機械設備修理等生產(chǎn)及其服務而建設廠房、車間、作坊等及其配套工程的場地。目前，國家工業(yè)用地使用權供應方式在政府主導的一級市場主要是通過招標、拍賣、掛牌形式出讓和出租。在當下國家推進產(chǎn)業(yè)轉型升級與企業(yè)提質增效發(fā)展階段，如何建立和完善符合企業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期和發(fā)展方向的工業(yè)用地供應方式及其管理制度，切實降低工業(yè)企業(yè)用地成本，適當給予工業(yè)企業(yè)騰挪發(fā)展空間與彈力，提升土地資源要素生產(chǎn)率，是值得研討的熱點課題。一些地方已進行工業(yè)用地“長期租賃”“先租后讓”“租讓結合”“彈性出讓”等提高工業(yè)用地有償使用效率與節(jié)約集約利用水平、降低工業(yè)企業(yè)政策性用地成本的有益探索。本文認為，作為國家政策重點支持與培育的戰(zhàn)略性新興工業(yè)企業(yè)（主要是指從事先進裝備、智能制造、節(jié)能環(huán)保、軍民融合等高精尖技術產(chǎn)業(yè)的企業(yè)）應優(yōu)先優(yōu)惠使用工業(yè)用地。為深化國土資源供給側結構性改革，完善工業(yè)用地差別化供應制度，促進新興工業(yè)企業(yè)穩(wěn)步健康成長，滿足新興工業(yè)企業(yè)多樣化用地需求，降低新興工業(yè)企業(yè)用地成本，本文建議國家可出臺相關規(guī)定主要針對新興工業(yè)企業(yè)創(chuàng)設工業(yè)用地使用權出典供應方式，著力構建“租典讓”并舉與“租典讓”有條件轉換及其彈性使用年期等工業(yè)用地分類分級分時動態(tài)供應體系，以新時代中國特色社會主義土地供應新理念，助推新型工業(yè)化發(fā)展，助力振興實體經(jīng)濟。

1 不動產(chǎn)典權制度歷史沿革概況

典權制度是中國古老的規(guī)定不動產(chǎn)物權變動的特有傳統(tǒng)制度，曾充分發(fā)揮過良好的融通資金與經(jīng)濟便民作用。典權制度起源于唐朝，后歷經(jīng)宋、元、明、清各個朝代的傳承與演變，至民國民法又得以進一步規(guī)范與完善。中華人民共和國成立后即廢除民國民法，典權制度遂成為我國大陸地區(qū)的習慣法，而我國臺灣地區(qū)仍然沿用至今。我國大陸地區(qū)目前以最高人民法院的司法解釋對歷史遺留的房屋典權作出部分相關規(guī)定。我國臺灣地區(qū)民法第911條規(guī)定：“稱典權者，乃支付典價，占有他人之不動產(chǎn)，而為使用及收益之權也”。占有他人不動產(chǎn)而享有使用、收益權利并支付典價的一方，稱為典權人或承典人;將自己的不動產(chǎn)交付他人占有、使用、收益并收取典價的一方，稱為出典人。典權制度的核心作用在于規(guī)定出典人到期享有典物的回贖權，典權人在出典人逾期未回贖時可取得典物的所有權。對不動產(chǎn)中的房屋而言，典權人支付出典人的典價通常為房屋出賣價格的50%-80%之間，典期內通?！胺坎黄鹱?、銀不起息”，也就是說出典人不收取房屋的租金、承典人也不收取典金的利息，雙方形成權益價值對沖。典權一般來講，是以獲取典物使用價值為首要目的，應屬于用益物權性質。

對典權制度是否應當廢止，理論界和實務界一直存在爭議與分歧。本文認為，全盤保留或斷然否認具有特殊社會與經(jīng)濟功能的典權制度都不可取，嘗試汲取其精髓、改進其不足、彌補其缺陷、重構其規(guī)則，繼而充分挖掘其現(xiàn)實價值，將其創(chuàng)新運用于工業(yè)用地使用權供應，或許切實可行。由于國家實行土地的社會主義公有制，在制度設計與實際操作上，工業(yè)用地使用典權應該比房屋典權來得簡便易行。

2 工業(yè)用地使用權出典方式簡介

本文所稱工業(yè)用地使用權出典方式，是指市、縣人民政府土地管理部門根據(jù)地塊估價結果和產(chǎn)業(yè)政策等，綜合確定工業(yè)用地使用權典權底價和期限等相關標準與條件，主要通過掛牌辦法供應給新興工業(yè)企業(yè)占有、使用、收益的行為。

新興工業(yè)企業(yè)承典工業(yè)用地使用權的項目準入、投入產(chǎn)出、用地規(guī)模、規(guī)劃指標等相關具體要求與約束條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同發(fā)展改革、經(jīng)濟和信息化、規(guī)劃、建設等部門根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀制定詳細供地方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后由市、縣人民政府土地管理部門實施。

工業(yè)用地使用權出典期限一般為5-10年，出典底價一般為工業(yè)用地使用權出讓30年期評估價的80%左右，市、縣人民政府土地管理部門應在符合國家評估技術規(guī)范的不低于國家規(guī)定的工業(yè)用地出讓最高年限最低價標準的基礎上，修正對應出讓年期折算出典底價。

新興工業(yè)企業(yè)主要通過掛牌辦法取得工業(yè)用地使用典權，期限屆滿后需要繼續(xù)用地的，應于典期屆滿前6個月向市、縣人民政府土地管理部門申請，轉為協(xié)議受讓或承租原工業(yè)用地使用權。經(jīng)市、縣人民政府土地管理等相關部門綜合考評新興工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)生命周期、稅收產(chǎn)出、用地履約、發(fā)展計劃、技術創(chuàng)新等方面的實際情況后準予繼續(xù)用地的：

新興工業(yè)企業(yè)可補足原支付典價與現(xiàn)出讓30年期評估價的差額協(xié)議受讓原工業(yè)用地使用權（受讓期與原承典期之和不超過30年）。

新興工業(yè)企業(yè)如因資金缺口暫不能受讓工業(yè)用地使用權或為自身升級發(fā)展需要融通資金的，可獲得返還原支付典價后轉為協(xié)議支付租金承租使用原工業(yè)用地（承租期與原承典期之和不超過30年）。

新興工業(yè)企業(yè)與市、縣人民政府土地管理部門簽訂書面工業(yè)用地使用權出典合同并在規(guī)定期限內支付全部典價后，應至當?shù)夭粍赢a(chǎn)登記機構申請辦理相關權屬登記。不動產(chǎn)登記機構審批記載于不動產(chǎn)登記簿后，發(fā)給新興工業(yè)企業(yè)不動產(chǎn)登記證明，不動產(chǎn)登記證明附記欄里應載明出典人與典權人的政策性權利與限制性規(guī)定。

3 工業(yè)用地使用權出典效力設定

因工業(yè)出典用地在國家土地供應體系中具有政策優(yōu)惠性與權屬變動性，為避免無謂的權益沖突或其他糾紛，對工業(yè)出典用地當事人雙方權利的效力設定必然區(qū)別于傳統(tǒng)典權制度，并應當盡量簡化與有所限制。具體說明如下：

工業(yè)用地典權人的權利：占有、使用工業(yè)出典用地并獲得相應收益的權利;維護工業(yè)出典用地的完整，防止不被他人侵占的權利;在工業(yè)出典用地上依法依規(guī)依約建設并擁有生產(chǎn)房屋及其配套設施的權利等。

工業(yè)用地出典人的權利：工業(yè)用地使用監(jiān)管權;工業(yè)用地使用典權期限屆滿回贖權;工業(yè)用地使用典權收回權等。

工業(yè)用地典權人限制性規(guī)定：不得將工業(yè)用地轉移他人使用，不得將工業(yè)用地使用典權設定抵押，不得擅自改變工業(yè)用地用途和產(chǎn)業(yè)項目等。

工業(yè)用地出典人限制性規(guī)定：不得將工業(yè)用地設定抵押、不得濫用工業(yè)用地使用典權收回權等。

新興工業(yè)企業(yè)于典期屆滿前6個月內未申請工業(yè)用地續(xù)期使用的，工業(yè)用地使用典權期限屆滿后，除因社會公共利益需要外，工業(yè)用地使用典權由市、縣人民政府土地管理部門無償收回，并根據(jù)合同約定處置相關建筑物、構筑物及其配套設施 。

市、縣人民政府土地管理部門在新興工業(yè)企業(yè)申請工業(yè)用地續(xù)期使用時，視如下情節(jié)輕重采取在原支付典價中扣除不同比例的罰款協(xié)議轉為出讓或出租原工業(yè)用地使用權，在退回的原支付典價中扣除不同比例的罰款收回或無償收回工業(yè)用地使用典權僅補償相關建筑物、構筑物及其配套設施的殘余價值等措施：經(jīng)查實，新興工業(yè)企業(yè)通過隱瞞相關情況、提供虛假材料等不正當手段騙取工業(yè)出典用地的;新興工業(yè)企業(yè)在承典期間違反上述限制性規(guī)定、建設項目未按規(guī)定的時限開工竣工、投入產(chǎn)出等未達約定條件以及存在閑置土地、違法建設等情況在規(guī)定期限內改正、恢復的或拒不改正、拒不恢復的;市、縣人民政府土地管理部門罰款、罰款收回或無償收回工業(yè)用地使用典權的其他情形。

新興工業(yè)企業(yè)在典期內因債務被人民法院查封其名下?lián)碛惺褂玫錂嗟墓I(yè)用地后司法拍賣前，人民法院應與市、縣人民政府土地管理部門協(xié)商議定妥善處置辦法。

工業(yè)產(chǎn)業(yè)生命周期一般是指在社會經(jīng)濟活動中，工業(yè)企業(yè)從開始入行到完全停業(yè)的時間，一般分為初立階段、成長階段、成熟階段、衰退階段。市、縣人民政府應根據(jù)工業(yè)企業(yè)運營規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期、產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景等分階段不定期綜合考評新興工業(yè)企業(yè)，如預警新興工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)生命周期步入衰退階段時應及時與新興工業(yè)企業(yè)溝通協(xié)商收回工業(yè)用地使用典權或使用權，妥善處置相關事務，防止出現(xiàn)新型“僵尸企業(yè)”。

4 工業(yè)用地使用權出典優(yōu)勢分析

4.1 物權變動靈活

工業(yè)用地使用權出典供應方式充分體現(xiàn)傳統(tǒng)典權制度的核心價值，即在規(guī)定條件下，工業(yè)用地相關物權可在新興工業(yè)企業(yè)與市、縣人民政府土地管理部門之間視情變動。相較于工業(yè)用地使用權出讓、出租供應方式而言，工業(yè)用地使用權出典供應方式的物權變動制度包容且程序簡化，典權期限內可讓新興工業(yè)企業(yè)在初始運行階段視產(chǎn)出效益、發(fā)展前景等靈活調整未來有償用地方式。

4.2 利企功能凸顯

工業(yè)用地出典供應方式充分拓展典權制度對新興工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟便利功能，相較于工業(yè)用地出讓、出租供應方式而言，新興工業(yè)企業(yè)可獲得只支付出讓評估價80%左右的用地資金實惠和典價典期銀行同期存款利息實際視為用地租金的優(yōu)惠，亦可為自身升級發(fā)展申請返還原支付典價轉為承租工業(yè)用地。新興工業(yè)企業(yè)由此大大節(jié)約用地成本，省卻為自身升級發(fā)展而四處借款或向銀行貸款的融資事務。

4.3 用地年期彈性

相較于工業(yè)用地出讓、出租供應方式而言，工業(yè)用地出典供應方式可讓新興工業(yè)企業(yè)根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期匹配合適的使用年期，也可讓新興工業(yè)企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展狀況選擇各階段的使用年期。新興工業(yè)企業(yè)由此可獲得足夠的騰挪發(fā)展空間與彈力。

4.4 履約實有保證

工業(yè)用地使用權出典方式的典價也可理解為新興工業(yè)企業(yè)使用工業(yè)用地的履約保證金，市、縣人民政府土地管理等部門為落實相關綜合監(jiān)管職責，可根據(jù)新興工業(yè)企業(yè)使用工業(yè)用地合同違約情形從原支付典價中扣除相應罰款，不失為一種新興工業(yè)企業(yè)履約保證金制度的有益探索。