我國科技決策智庫體系及內(nèi)部運行機制研究

胡海鵬，袁 永

（廣東省科技創(chuàng)新監(jiān)測研究中心，廣東廣州 510033）

隨著科技革命加快推進，科技創(chuàng)新實力成為各國國力競爭的重要內(nèi)容［1］。國家科技綜合實力的提升不僅取決于科學(xué)技術(shù)進步的提高，與科技決策智庫的建設(shè)發(fā)展也有重要關(guān)系。科技決策智庫是提高科技戰(zhàn)略、政策決策效率的重要支撐力量，在國家創(chuàng)新治理中發(fā)揮著越來越重要的作用?？v觀世界發(fā)展史，大國強國崛起的背后，往往都有智庫在發(fā)揮作用［2］。因此，我國要建設(shè)世界科技創(chuàng)新強國，亟需加快建設(shè)具有中國特色的高水平科技決策智庫，為國家科技決策提供及時、準確、前瞻的建議，這是時代賦予中國科技決策智庫的使命。

1 文獻綜述

2013 年中共中央、國務(wù)院提出完善國家科技決策咨詢制度，將科技咨詢納入國家重大問題的決策程序以來，學(xué)術(shù)界迎來對科技決策智庫研究的熱潮。2020 年1 月9 日筆者在中國知網(wǎng)以“科技智庫”為檢索詞進行主題搜索，檢索得到424 篇學(xué)術(shù)文獻。在這些文獻中，主要聚焦3 方面研究：

（1）注重分析國外科技智庫體系現(xiàn)狀。張寶英［3］深入分析了美國、德國、日本、英國、韓國等5 個國家共8 個科技智庫的產(chǎn)品優(yōu)勢和特點；季婉婧等［4］選取世界資源研究所等6 種類型共8 家國際典型科技智庫，深入分析其產(chǎn)品優(yōu)勢和特點；楊耀云［5］梳理了英國科技類高端智庫概況；童正容等［6］梳理了我國臺灣地區(qū)科技智庫情況；成群鵬［7］梳理了我國北京中關(guān)村官方、半官方、非官方3 類科技智庫。

（2）注重探討國外科技決策智庫建設(shè)經(jīng)驗及其啟示。國外科技決策智庫發(fā)展歷史較為悠久，發(fā)展水平也高于國內(nèi)科技決策智庫，我國學(xué)者紛紛對標分析國內(nèi)外典型科技決策智庫發(fā)展經(jīng)驗。梁勤儒等［8］從科技智庫的資金來源渠道、人員管理模式、研究成果傳播等方面總結(jié)了國外典型科技智庫發(fā)展經(jīng)驗，并提出對廣東的啟示；胡海鵬等［9］以德國為例，分析德國建設(shè)世界頂級科技決策智庫的經(jīng)驗；楊耀云［5］從資源來源渠道、研究領(lǐng)域、研究特點、人員來源等方面分析了英國科技類智庫建設(shè)經(jīng)驗；方偉［10］分析了美國布魯金斯學(xué)會研究體系及近其10 年研究焦點轉(zhuǎn)向的經(jīng)驗；芮雯奕［11］分析了美國麻省理工學(xué)院科技智庫建設(shè)特點及啟示；童正容等［6］從總體特征、管理模式等方面對我國臺灣地區(qū)的科技智庫發(fā)展現(xiàn)狀進行了深入研究分析，并提出對我國的啟示建議；王宏廣等［12］以美國蘭德公司智庫建設(shè)經(jīng)驗為例，提出高端科技智庫建設(shè)要做到“九有”。

（3）注重探討科技決策智庫的運行機制。運行機制是保障科技決策智庫快速發(fā)展的支撐基礎(chǔ)，欒瑞英等［1］從項目運營、管理架構(gòu)、資金來源等方面對比分析國外6 家典型科技智庫的運行機制；朱相麗等［13］對比分析了美、日、英、法、俄科學(xué)院的決策咨詢運行機制；蘭杰［14］等從組織管理機制、用人機制、籌資機制、成果推廣機制、科研機制等方面分別探討了美國民間智庫的運行機制；儲節(jié)旺等［15］從組織管理、人員交流等6 個方面分析了我國服務(wù)于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的政府智庫運行機制；李純等［16］基于國際上30 多家科技智庫數(shù)據(jù)分析科技智庫現(xiàn)有數(shù)據(jù)信息服務(wù)模式；汪于清［17］從組織機制、信息機制、動力機制等3 個方面剖析了中國航天智庫的內(nèi)部運行機制；杜軍等［18］從完善制度、創(chuàng)新體制、社會參與等方面提出廣東科技智庫運行機制的發(fā)展導(dǎo)向；王子丹等［19］、袁永等［20］分析了高校、科研院所建設(shè)高水平科技決策智庫的特點及路徑。

由上可知，當前關(guān)于國外、國內(nèi)科技決策智庫建設(shè)發(fā)展研究已有部分成果，但仍存在以下問題：一是對國內(nèi)科技決策智庫體系缺乏系統(tǒng)梳理，當前研究的重點關(guān)注國外科技決策智庫體系或類型，較少梳理我國科技決策智庫體系；二是對科技決策智庫運行機制理論較少探討，當前學(xué)者主要基于組織架構(gòu)、項目管理、人才利用、成果推廣等維度開展科技決策智庫的運行機制分析，較少從理論層面探討科技決策智庫運行機制的分析框架，較多案例分析缺乏理論支撐；三是對我國科技決策智庫運行機制缺乏深入分析，當前研究的重點關(guān)注國外典型科技決策智庫運行機制的經(jīng)驗及特點，對我國的分析較少。由此，本文在全面梳理我國科技決策智庫體系的基礎(chǔ)上，從科技決策智庫投入-產(chǎn)出關(guān)系切入，探討科技決策智庫內(nèi)部運行機制的理論框架，剖析我國科技決策智庫內(nèi)部運行現(xiàn)狀，并結(jié)合國外科技決策智庫運行機制特點提出若干對策建議。

2 我國科技決策智庫體系建設(shè)情況

當前，國內(nèi)外學(xué)者對科技智庫進行了大量研究。美國賓夕法尼亞大學(xué)發(fā)布的《全球智庫報告2017》提出，科技類智庫是為與公眾有關(guān)的領(lǐng)域的進步提供相關(guān)政策支撐?？萍紱Q策智庫是屬于科技智庫的一種類型，是以科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技政策為主要研究對象，重點開展科技咨詢、政策研究、科技人才培養(yǎng)，提供科技決策咨詢服務(wù)的智庫，為國家科技創(chuàng)新治理提供重要支撐。根據(jù)智庫的組織形式和機構(gòu)性質(zhì)，我國科技決策智庫主要分為官方或半官方科技決策智庫、高?？萍紱Q策智庫、民間科技決策智庫3 類。目前，涉及評價我國科技決策智庫的報告資料主要有美國賓夕法尼亞大學(xué)發(fā)布的《全球智庫報告》、上海社會科學(xué)院發(fā)布的《中國智庫報告》。

2.1 《全球智庫報告》評價結(jié)果

《全球智庫報告》是由美國賓夕法尼亞大學(xué)智庫研究項目組（TTCSP）研究編寫發(fā)布，2019 年TTCSP 發(fā)布《2018 全球智庫報告》已是連續(xù)第12年發(fā)布，被認為是世界最權(quán)威的智庫評價報告。2016—2018 年的《全球智庫報告》評價結(jié)果顯示，近3 年我國有3 家科技決策智庫入選全球頂級科技智庫，分別為天則經(jīng)濟研究所、國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會（如表1）。

表1 2016—2018《全球智庫報告》中入選全球頂級科技智庫的中國智庫情況

2.2 《中國智庫報告》評價結(jié)果

《2018 中國智庫報告》是上海社會科學(xué)院智庫研究中心連續(xù)第6次發(fā)布的對我國智庫的評價報告?！吨袊菐靾蟾妗纷?016 年起新增科技類智庫影響力排行榜，其中在2017、2018 年，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院、中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院、電子科技情報研究所分別均穩(wěn)居榜單前3 名，上榜機構(gòu)主要為國家部委的下屬機構(gòu)單位，在地方層面，上?？茖W(xué)技術(shù)情報研究所2018 年進入榜單前10 名（如表2）。

表2 2017—2018 年《中國智庫報告》科技類智庫影響力榜單（前10 名）

2.3 科技決策智庫體系

根據(jù)以上評價結(jié)果可知，我國科技決策智庫主要以官方或半官方科技決策智庫為主，高?？萍紱Q策智庫較少，民間科技決策智庫主要以提供技術(shù)研發(fā)咨詢服務(wù)為主；在民間科技決策智庫中，部分具有影響力的智庫尚未上榜，如長城戰(zhàn)略研究所是一家專注于為政府、企業(yè)提供科技決策、戰(zhàn)略咨詢服務(wù)的民間知名智庫。本文根據(jù)以上評價結(jié)果，并結(jié)合實際，形成我國重點科技決策智庫體系（如表3）。

表3 中國典型科技決策智庫

3 我國科技決策智庫內(nèi)部運行機制框架及現(xiàn)狀

內(nèi)部運行機制是科技決策智庫的“心臟”。科技決策智庫的作用是從科技維度開展關(guān)系經(jīng)濟社會全局的重大問題研究，提出具有前瞻性、建設(shè)性的建議。智庫的核心競爭力是將思想產(chǎn)品市場、受眾對象的價值與智庫融為一體，這關(guān)系到科技決策智庫投入-產(chǎn)出的各個環(huán)節(jié)，包括：（1）智庫機構(gòu)，即科技決策智庫機構(gòu)實體。這是科技決策智庫發(fā)展的首要條件，組織管理機制是影響科技決策智庫發(fā)展最重要的內(nèi)部運行機制。（2）課題經(jīng)費投入?？萍紱Q策智庫一般屬于非營利性組織，需要通過提供服務(wù)獲得外部資金支持，以此保障智庫良性運轉(zhuǎn)；要保障科技決策智庫經(jīng)費收入，需建立完善的經(jīng)費來源機制。（3）成果創(chuàng)造。智庫是思想創(chuàng)新的泉源，科技決策智庫成果最終體現(xiàn)在對國家科技戰(zhàn)略規(guī)劃、科技政策的前瞻性建議思想，其研究過程具有高度綜合性和交叉性，需要多學(xué)科、多專業(yè)、多領(lǐng)域研究人員共同研究，因此，人才是科技決策智庫發(fā)展的首要資源，而如何引進、管理人才是智庫發(fā)展的重要工作。（4）成果輸出?？萍紱Q策智庫成果產(chǎn)生影響力的形式多樣，通過書刊、舉辦交流活動、媒體宣傳等方式輸出智庫成果，形成影響力。（5）成果評估。成果評估機制是智庫能夠再次獲得項目經(jīng)費來源的重要保障機制。由此，根據(jù)科技決策智庫投入-產(chǎn)出關(guān)系各個環(huán)節(jié)，科技決策智庫內(nèi)部運行機制主要包括組織管理機制、經(jīng)費來源機制、人才管理機制、交流合作機制、成果推廣機制、成果評估機制等（如圖1）。

圖1 我國科技決策智庫內(nèi)部運行機制框架

3.1 組織管理機制：以體制內(nèi)組織管理機制為主

組織管理機制主要指科技決策智庫的組織形態(tài)和內(nèi)部組織體系，是組織各部門、各層次所建立的一種人與人、人與事的相互關(guān)系；具體指科技決策智庫組織中縱向的等級關(guān)系、橫向的分工協(xié)作關(guān)系以及各層級相互溝通協(xié)作而形成的一種相對穩(wěn)定構(gòu)架，體現(xiàn)了一種分工和協(xié)作框架。我國官方或半官方科技決策智庫一般直接或間接隸屬于黨委或政府部門，具有相應(yīng)的行政級別，是一種體制內(nèi)的科研機構(gòu)，這種科研機構(gòu)占據(jù)較大比重，如中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院是科技部直屬的綜合性軟科學(xué)研究機構(gòu)；高?？萍紱Q策智庫的組織管理體制主要呈現(xiàn)出3 種組織形態(tài)：智庫與高校內(nèi)的研究院“合二為一”、智庫掛靠在二級學(xué)院內(nèi)部作為學(xué)院的內(nèi)部組成部分、智庫直屬于學(xué)校的獨立機構(gòu)；民間科技決策智庫一般為企業(yè)，如長城戰(zhàn)略研究所是重點面向高新區(qū)、科技型企業(yè)提供科技咨詢服務(wù)的民營企業(yè)。

3.2 經(jīng)費來源機制：不同類型智庫經(jīng)費來源各異

科技決策智庫的資金來源渠道主要包括財政撥款、機構(gòu)支持、社團捐贈、咨詢服務(wù)收費、出版物銷售收入、教學(xué)培訓(xùn)收入等，根據(jù)智庫背景的不同，各類資金的比重差異明顯。我國官方或半官方科技決策智庫的經(jīng)費主要來源于政府財政撥款，如中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院是國家全額財政補助的事業(yè)單位；高?？萍紱Q策智庫經(jīng)費以政府撥款為主，通過承接項目，校友、企業(yè)或社團的捐贈等方式獲得社會資金為補充；民間科技決策智庫經(jīng)費主要來源于市場收入，通過承擔(dān)政府科技管理部門、服務(wù)企業(yè)咨詢研究項目獲得的經(jīng)費占其資金來源的重要部分。

3.3 人才管理機制：人才流動機制尚不健全

人才是科技決策智庫賴以生存和發(fā)展的根本。在人才引進方面，科技決策智庫業(yè)務(wù)范圍涵蓋內(nèi)容多、范圍廣、專業(yè)度深，需要來自各個領(lǐng)域、各個學(xué)科的人才。在人才使用管理方面，我國主要采用矩陣型和上下級關(guān)聯(lián)組合結(jié)構(gòu)，將研究人員按照所學(xué)知識學(xué)科分類，或者按照研究課題從學(xué)科組抽調(diào)人才成立研究小組。目前，受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，我國科技智庫“高精尖”專業(yè)人才主要集聚在官方類智庫和高校類智庫，只有少數(shù)人才會選擇在體制外的科技決策智庫工作。

3.4 交流合作機制：內(nèi)向程度較高

科技決策智庫成果一般需要進行思想碰撞和相互交流產(chǎn)生，因此，科技決策智庫非常注重對外交流與合作，常用的交流合作形式包括定期舉辦各類論壇、學(xué)術(shù)會議等。目前，我國科技決策智庫交流合作機制內(nèi)向程度較高，“出不去”“無處可去”的問題較為突出。在高?？萍紱Q策智庫層面，與政府之間聯(lián)系不夠緊密，高校不了解政府具體的政策需求，政府對于高校的研究成果較少關(guān)注采納；在民間科技決策智庫層面，在處理與政府關(guān)系上，民間科技決策智庫陷入兩個極端，一種是為了獲得政府支持而在研究的獨立性上作出很大的讓步，另一種像天則經(jīng)濟研究所則完全站在政府的對立面，其發(fā)展存在過于有失偏頗的情況。

3.5 成果推廣機制：官方或半官方科技決策智庫成果輸出效率高于高校、民間科技決策智庫

將產(chǎn)品推廣、傳播以提高社會影響力與聲譽是科技決策智庫的重要目標，目前我國科技決策智庫主要采用門戶網(wǎng)站、知識文本、交流活動等渠道推廣、傳播其成果。官方類科技決策智庫的成果一般通過內(nèi)參、送閱件的形式向政府決策層傳送，成果形式一般為語言精煉的調(diào)研報告，也會以學(xué)術(shù)著作、科學(xué)論文、學(xué)術(shù)刊物、學(xué)術(shù)研討會等為載體向社會各界傳播研究成果；高?？萍紱Q策智庫成果輸出率不高，一般以發(fā)表學(xué)術(shù)論文、舉辦學(xué)術(shù)會議為主要供給渠道，但由于理論性過強而缺乏實操性；民間科技決策智庫的研究成果一般較難被政策制定者吸納。

3.6 成果評估機制：相關(guān)機制尚未建立

成果評估是保證科技決策智庫成果質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，高質(zhì)量成果的產(chǎn)出有利于科技決策智庫再次獲得資金的支持。當前，我國科技決策智庫的同行評估、部門評估、社會評估等多元評估體系尚未建立。

綜上，總結(jié)歸納我國典型科技決策智庫的內(nèi)部運行機制情況如表4 所示。

表4 我國典型科技決策智庫的內(nèi)部運行機制情況

4 國外科技決策智庫內(nèi)部運行機制特點

（1）注重建立獨立運行的組織管理機制。獨立自治型智庫通常獨立于政府和任何利益集團，以此保證研究的獨立性、客觀性和管理的自主性。美國科技決策智庫多采用企業(yè)管理模式進行管理，并實行董事會（理事會）管理體制，如蘭德公司是全球著名的科技決策智庫，在治理結(jié)構(gòu)上實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的總裁負責(zé)制。德國馬普學(xué)會是一家獨立的、非營利性組織，采用“總裁＋評議會＋學(xué)術(shù)委員會”的管理架構(gòu)，評議會是學(xué)會的最高決策機構(gòu)，學(xué)術(shù)委員會是學(xué)會的最高學(xué)術(shù)機構(gòu)。

（2）注重通過接受捐贈保障經(jīng)費來源。美國慈善文化盛行，各種公益基金會、企業(yè)或企業(yè)家會不定期向各種智庫進行捐贈，捐贈收入是美國科技決策智庫收入的重要組成部分。以美國布魯金斯學(xué)會為例，捐助收入是學(xué)會的重要收入，除了來自學(xué)會創(chuàng)始人羅伯特·布魯金斯創(chuàng)立的專項基金捐助外，還包括基金會、大公司及個人的捐助，艾琳鉆石基金2012 年對學(xué)會的捐款超過5 000 萬美元。

（3）注重“凱旋門式”人才流動管理機制?！皠P旋門式”人才流動管理機制是指，專家、學(xué)者、官員及其他人才在行政、立法等公共部門與思想庫、工商界等私營部門之間流動，包括人才從政府部門流動到私營部門、人才從私營部門流動到政府部門。“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象在西方資本主義國家中較為常見，尤其在美國特別盛行?！靶D(zhuǎn)門”機制為美國科技決策智庫直接接入美國政府科技決策核心。

（4）注重對外交流與合作。碰撞與相互交流是智庫開展研究的重要方式，國際一流的科技決策智庫都注重對外合作與交流。一方面，注重建立開放的合作網(wǎng)絡(luò)，如德國馬普學(xué)會各個研究所基于國際合作項目構(gòu)建了全球化的網(wǎng)絡(luò)，國際合作促進了馬普學(xué)會科研成果的產(chǎn)出；另一方面，通過定期舉辦各類論壇和會議，分享研究經(jīng)驗、交流研究成果，擴大智庫聲譽和影響力。

（5）注重建立高質(zhì)量的成果評估機制。美國蘭德公司設(shè)有研究質(zhì)量保證部專門負責(zé)研究成果的質(zhì)量控制，并制定《高質(zhì)量研究與分析標準》對研究的目標、方法、數(shù)據(jù)信息、假設(shè)、政策、邏輯等建立標準體系，并提出“杰出研究”的標準，高質(zhì)量研究與分析標準鑄造了蘭德公司產(chǎn)品的高質(zhì)量特色。

5 我國科技決策智庫發(fā)展對策建議

（1）加強科技決策智庫建設(shè)的頂層設(shè)計和系統(tǒng)部署。高水平科技決策智庫已成為國家新型智庫體系中的重要組成部分，要加快落實《加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，對科技決策智庫進行分類引導(dǎo)，構(gòu)建集科技決策理論研究、科技政策制定、科技評估評價、科技情報信息監(jiān)測、科技咨詢服務(wù)的全鏈條智庫體系。

（2）完善面向市場的資金來源機制。加強科技決策智庫通過市場手段與政府科技決策管理部門取得聯(lián)系，建立與政府科技管理部門的溝通協(xié)調(diào)機制，推動科技決策智庫積極從政府部門獲取項目信息對接各方需求；健全公益捐贈與籌款機制，通過稅收減免、扣除等財稅政策，鼓勵企業(yè)單位、社會團體以及個人對科技智庫進行資金捐贈。

（3）健全科技決策智庫開放化的人才管理機制與對外交流機制。借鑒美英等西方國家“旋轉(zhuǎn)門”機制，創(chuàng)造條件推薦更多的科技決策智庫專家學(xué)者到黨政部門掛職、任職，安排安排更多的黨政部門人員到科技決策智庫掛職、任職，搭建科技決策智庫與決策部門之間的橋梁紐帶；借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，注重運用媒體和網(wǎng)絡(luò)推動科技決策智庫應(yīng)積極參與全球性的論壇、會議，主動與其他國家的科技智庫加強聯(lián)系。

（4）完善多元化的成果推廣機制。運用新型技術(shù)手段，通過各種報告會、研討會和新聞發(fā)布會等多渠道發(fā)布優(yōu)秀研究成果；通過以出版書籍專著、報刊雜志、工作論文、年度報告等形式推廣智庫研究成果；通過加強國內(nèi)智庫與國際智庫在學(xué)術(shù)、信息方面的交流和聯(lián)系，提升和擴大國內(nèi)科技決策智庫在國際的影響力。

（5）建立高質(zhì)量研究成果質(zhì)量管理機制。通過建立健全科技決策智庫考核評價體系并進行相關(guān)的資格認證，對科技智庫的決策水平以及決策成果的公正性、客觀性進行合理地評價和評級；針對戰(zhàn)略研究報告類成果，建立科技決策智庫的高質(zhì)量分析與研究標準。