立法建議：對司法規(guī)范性文件備案審查如何“全覆蓋”？

特約撰稿人 羅書平

其實(shí)，關(guān)于地方法檢兩院的規(guī)范性文件能否納入人大備案審查的爭議之所以由來已久，其根本原因，源于國家立法的先天不足。

實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督法從1986年開始醞釀，歷經(jīng)第六、七、八、九屆四屆全國人大常委會，至2002年8月正式提請常委會初審，前后用了16年時間,再到2006年終于通過監(jiān)督法，整整花了20年！這個漫長的立法過程，足見這部法律在起草和審議中，必定遇到了不少難以回避又一時無法解決的難題，堪稱新中國成立以來名副其實(shí)的“難產(chǎn)”的法律。

然而，在這部命運(yùn)多舛、來之不易的以監(jiān)督憲法和法律實(shí)施為己任的監(jiān)督法，對有關(guān)司法解釋備案審查的規(guī)定顯然過于簡單和原則！加之監(jiān)督法施行十多年來，既未根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行必要的補(bǔ)充修改，也未制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或配套措施，長期以來缺乏可操作性——在2015年修正立法法之前尚無對司法解釋備案審查的典型案例——幾乎成為新中國成立以來為數(shù)不多的被長期“閑置”的法律之一。

擔(dān)心干預(yù)司法獨(dú)立，監(jiān)督法成為一部有爭議的法律

歷年來的《全國人大常委會公報》顯示，監(jiān)督法在正式通過之前，對于如何行使對法檢兩院的監(jiān)督權(quán)問題尚處在摸索階段，生怕有干預(yù)司法獨(dú)立之虞而不敢越雷池一步。這種小心翼翼的立法心態(tài)較為突出地表現(xiàn)在有關(guān)提請審議法律草案的說明和修改情況說明中。

2002年8月23日，九屆全國人大常委會第二十九次會議上，法律委員會主任委員王維澄關(guān)于《監(jiān)督法（草案）》的說明中，明確表示，人大及其常委會對審判、檢察工作實(shí)施監(jiān)督，堅持集體行使職權(quán)，不代行審判權(quán)、檢察權(quán)，不直接處理案件的原則，具體案件由審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照法定的程序進(jìn)行辦理。并特別表明人大及其常委會對審判、檢察工作實(shí)施監(jiān)督的方式主要為：聽取和審議法院、檢察院的工作報告；對審判、檢察工作中執(zhí)行法律的情況進(jìn)行檢查；聽取法院、檢察院辦理案件中執(zhí)法情況的匯報；依法對法院、檢察院的審判、檢察工作提出質(zhì)詢案；依法組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會；依法罷免或撤銷有嚴(yán)重違法失職行為的審判人員、檢察人員的職務(wù)。唯獨(dú)沒有涉及對法檢兩院制定的司法規(guī)范性文件是否納入備案審查的問題。

兩年后的2004年8月23日，全國人大法律委員會主任委員楊景宇在十屆全國人大常委會第十一次會議上作關(guān)于監(jiān)督法（草案）修改情況的匯報時，不僅再次介紹了征求意見中各方面都贊成的監(jiān)督原則等內(nèi)容，同時也如實(shí)介紹了各方對草案的總體看法：一是對草案不滿意，認(rèn)為新的內(nèi)容不多，與地方人大及常委會的期望值差距甚大，如果出臺這樣一部監(jiān)督法，不僅不能推動地方人大及其常委會監(jiān)督工作的開展，反而會影響地方人大及其常委會在監(jiān)督工作方面的探索。二是認(rèn)為制定監(jiān)督法的條件、時機(jī)尚不成熟，強(qiáng)調(diào)憲法和有關(guān)法律對人大及其常委會對“一府兩院”進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的職權(quán)、方式和基本程序都有規(guī)定，這些年沒有監(jiān)督法，并沒有影響人大及其常委會依法開展監(jiān)督工作。就這樣，《監(jiān)督法（草案）》再次擱了下來。

2006年6月24日，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在十屆全國人大常委會第二十二次會議上作關(guān)于《監(jiān)督法（草案）》修改情況的匯報中坦承，對監(jiān)督權(quán)的行使，這些年各級人大常委會進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，但至今還缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。常委會組成人員和各方面對草案也提出了不少修改意見，在有的重要問題上，意見分歧還比較大，大家希望并建議對草案進(jìn)一步修改完善，爭取早日出臺。因此，堅持從我國國情和實(shí)際出發(fā)，區(qū)別不同情況對草案加以修改完善：實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，加以深化、細(xì)化，作出具體規(guī)定；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，又需要作規(guī)定的，作出原則規(guī)定，為進(jìn)一步改革留下空間；缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各方面的意見又不一致的，暫不作規(guī)定，待條件成熟時再作補(bǔ)充完善。

>>2006年，十屆全國人大常委會第二十三次會議在北京人民大會堂閉幕，會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》和《中華人民共和國合伙企業(yè)法》修訂。 中國新聞圖片網(wǎng)供圖

不難看出，監(jiān)督法不僅是一部“難產(chǎn)”的法律，而且從它問世之日起注定就是一部有爭議的法律——立法審議過程中所指的對于因“各方面的意見不一致”而“暫不作規(guī)定，待條件成熟時再作補(bǔ)充完善”的內(nèi)容，顯然就包括是否將地方法檢兩院制定的司法規(guī)范性文件也一并納入備案審查的范圍問題。

質(zhì)疑權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查合法性，在理論上和實(shí)踐中都行不通

毫無疑問，十多年前制定的監(jiān)督法尚未對大大超過最高法院和最高檢察院司法解釋的“地方法檢兩院的規(guī)范性文件”納入備案審查的立法現(xiàn)實(shí)，已成為黨中央三令五申要求將“所有的規(guī)范性文件”納入備案審查并糾正其中違法的以及帶有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件以確保社會主義法制統(tǒng)一性的制度安排的法律障礙，因此，從立法的層面上，對監(jiān)督法進(jìn)行補(bǔ)充修改，將從最高到地方的法檢兩院的規(guī)范性文件盡快納入備案審查的籠子，才能實(shí)現(xiàn)黨中央三令五申的確保社會主義法制統(tǒng)一實(shí)施的戰(zhàn)略部署！而目前這項(xiàng)工作已勢在必行，正當(dāng)其時。

學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：如果將地方法檢兩院的規(guī)范性文件視作無法律效力的規(guī)范性文件，并將人大對地方法檢兩院規(guī)范性文件備案審查視為無法律效力的監(jiān)督行為，所有難題都將迎刃而解。顯然，這是一種脫離中國國情特別是司法實(shí)際的主張：只看到地方法檢兩院規(guī)范文件“負(fù)面性”的一面，而未看到其“正當(dāng)性”的另一面！

此外，學(xué)界還有一種似乎屬于“折衷”的觀點(diǎn)，主張對法檢兩院規(guī)范性文件是否納入備案審查應(yīng)當(dāng)“區(qū)別對待”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，高級人民法院以發(fā)布抽象規(guī)范性文件的方式指導(dǎo)地方審判業(yè)務(wù)的做法，不符合我國立法法以及最高人民法院的要求。它的存在有一定現(xiàn)實(shí)的客觀因素，需要進(jìn)行系統(tǒng)性考察，不能簡單地一廢了之，也不能通過備案審查來強(qiáng)化它的合法性。高級人民法院發(fā)布抽象規(guī)范性文件，本質(zhì)上屬于制定抽象性規(guī)則的行為，與審判權(quán)行使的本質(zhì)是相悖的。更重要的是，由地方法院解釋法律不僅不利于全國法制的統(tǒng)一性，而且會加重已存在的司法行政化傾向。從根本上解決這個問題，需要從建立立法與司法的良性互動的法制統(tǒng)一的觀念入手，明確高級人民法院作為審判機(jī)構(gòu)的職能，同時增加審級，使高級人民法院能夠通過層級審判來監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一。

對于地方法檢兩院的規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)納入備案審查的問題，這些既肯定又否定、既具體又抽象，缺乏可操作性的學(xué)者觀點(diǎn)，實(shí)在讓人難以茍同。

毫無疑問，對地方法檢兩院規(guī)范性文件不問青紅皂白采取全盤否定，以至質(zhì)疑由權(quán)力機(jī)關(guān)對其進(jìn)行備案審查合法性的思路，在理論上是不能成立的，在實(shí)踐中更行不通的。

回顧監(jiān)督法歷經(jīng)二十年的磨礪才終于出臺的“難產(chǎn)”過程不難發(fā)現(xiàn)，這部法律在其立項(xiàng)、討論、審議的過程中也并非對地方司法規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的問題完全沒有涉及，只是出于審慎立法的考慮和如何處理既要保證法制統(tǒng)一實(shí)施又不違背司法獨(dú)立原則（立法與司法）的關(guān)系時，由于一時沒有找到更合適的并能為各方都能接受的方案而暫時擱淺。這種成熟一個通過一個、成熟一條通過一條的立法慣例，在我國的立法實(shí)踐中比較常見，也更符合中國國情。當(dāng)然，在“條件成熟”的時候，對監(jiān)督法及時進(jìn)行補(bǔ)充修改，也是必要的，更是順理成章的。

由于監(jiān)督法是全國人民代表大會通過它的常設(shè)機(jī)構(gòu)（人大常委會）對一府一委兩院依法行使監(jiān)督權(quán)的基本法律，因此，對監(jiān)督法的補(bǔ)充修改以加大對包括最高法院和最高檢察院在內(nèi)的各級審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)作出的司法解釋和司法規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的力度，不失為一種切實(shí)可行的立法路徑。

目前迫在眉睫的是根據(jù)黨的十九屆四中全會關(guān)于“維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”的頂層設(shè)計和制度安排，對監(jiān)督法及時進(jìn)行補(bǔ)充修改,從立法上進(jìn)一步明確把所有涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件，吸收前述“一律備案，重點(diǎn)審查”的立法模式，將地方法檢兩院制定的規(guī)范性文件全部納入備案審查范圍，從而實(shí)現(xiàn)對各類規(guī)范性文件備案審查的“全覆蓋”！

建議補(bǔ)充修改監(jiān)督法，實(shí)現(xiàn)對所有規(guī)范性文件備案審查“全覆蓋”

鑒于立法法第一百零四條已經(jīng)從立法層面上規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案，并同時規(guī)定“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋”。因此，從立法體系科學(xué)分類的角度，在補(bǔ)充修改監(jiān)督法時，可對除最高法院和最高檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)作出的雖然不是“具體應(yīng)用法律的解釋”但卻具有“司法解釋性質(zhì)文件”納入備案審查作出補(bǔ)充規(guī)定。

（一）將地方“兩院”規(guī)范性文件納入備案審查。

建議在現(xiàn)行監(jiān)督法第五章（規(guī)范性文件的備案審查）中增加三條：

第三十四條 地方各級人民法院、人民檢察院作出的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報同級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

第三十五條 省級人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為地方同級或下級人民法院、人民檢察院作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸的，同級人民法院、人民檢察院之間認(rèn)為對方作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸的，可以向同級人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為地方各級人民法院、人民檢察院作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸的，可以向人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

第三十六條 地方各級人民代表大會法律委員會和有關(guān)專門委員會經(jīng)審查認(rèn)為同級（或下級）人民法院或者人民檢察院作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸，而同級（或下級）人民法院或者人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求人民法院或者人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提請由省級人民代表大會常務(wù)委員會審議。

（二）將最高法院和最高檢察院規(guī)范性文件納入備案審查。

盡管監(jiān)督法第三十一條規(guī)定了“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”。但由于此條僅僅規(guī)定的是最高法院和最高檢察院作出的“司法解釋”應(yīng)當(dāng)備案，而未對除“司法解釋”之外的其他大量存在的“司法解釋性質(zhì)文件”是否納入備案審查加以明確。

事實(shí)上，司法實(shí)踐中，由于最高法院和最高檢察院發(fā)布的嚴(yán)格意義上的“司法解釋”從立項(xiàng)、調(diào)研、起草、審議直至審判委員會和檢察委員會討論決定，其制定流程和文本格式都相對復(fù)雜和嚴(yán)格，數(shù)量畢竟有限，而對于指導(dǎo)和規(guī)范地方法檢兩院審判、執(zhí)行和檢察業(yè)務(wù)工作的，更多的是“司法解釋性質(zhì)文件”。據(jù)悉，絕大多數(shù)的此類文件分管領(lǐng)導(dǎo)即可簽發(fā)而無須提交審委會或檢委會討論決定。同時，鑒于近年來經(jīng)過全國人大常委會及其專門委員會在履行監(jiān)督職責(zé)中，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并糾正了不少有問題乃至違反法律的“司法解釋性質(zhì)文件”，故完全有必要將最高法院和最高檢察院作出的“司法解釋性質(zhì)文件”納入備案審查范圍，以實(shí)現(xiàn)由中央至地方的人大常委會對所有的“規(guī)范性文件”進(jìn)行備案審查的“全覆蓋”。

當(dāng)然，至于如何啟動這個程序，其具體方式究竟是通過修改監(jiān)督法時一并解決，還是通過全國人大常委會另行作出對“備案審查”的立法解釋，筆者尚未考慮成熟，有待進(jìn)一步探索研究。