信用懲戒的功能定位

關(guān)鍵詞 信用懲戒 法律屬性 功能定位

作者簡介：徐歡，桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政法與行政訴訟法學(xué)。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.295

一、信用懲戒立法現(xiàn)狀

（一）表面的繁榮

我國的信用立法多以地方規(guī)范性文件為表現(xiàn)形式，缺乏效力層級較高的法律法規(guī)。因其新生性和不確定性，立法較為混亂。市場上各類信用產(chǎn)品繁多卻缺乏系統(tǒng)性管理;個人信用產(chǎn)品更無法滿足社會現(xiàn)有需求。

1.法律法規(guī)的繁榮

我國對信用的關(guān)注起源于1988由廣東省出臺的地方性法規(guī)《廣東省考核評選重合同守信用單位辦法》，隨后陜西省、廣西壯族自治區(qū)、甘肅省、山東省、貴州省、湖南等省紛紛效仿。2000年上海市將納稅人分為A、B、C三個等級，我國對信用的關(guān)注由單一圍繞企業(yè)擴(kuò)展到個人信用等級的評定;2002年廣東省明確了“失信追究”，我國改變傳統(tǒng)單方面要求“守信”的態(tài)度。2005年，福建省出臺暫行辦法，之后的十年間，各省市陸續(xù)印發(fā)各類信用懲戒相關(guān)文件;立法的層級也有所提高，由地方規(guī)范性文件上升到部門規(guī)范性文件;同年5月，國務(wù)院的指導(dǎo)意見明確具體規(guī)定了信用懲戒的方式，對購房、乘坐交通工具等個人資格進(jìn)行了限制。信用懲戒的立法形式進(jìn)一步得到提高，為信用懲戒的繁榮打開了大門。2017年各地市出臺相關(guān)法規(guī)129個，呈爆發(fā)式增長。如下圖1：

2.信用產(chǎn)品的繁榮

中國的信用公司的起源可以追溯到1992年，信用公司是信用懲戒制度逐步細(xì)化的緣起，名字為中國誠信信用管理股份有限公司，該公司所涉及的領(lǐng)域從證券交易到保險，共涉及了十幾個領(lǐng)域;另外，新型行業(yè)——互聯(lián)網(wǎng)的興起讓信用相關(guān)領(lǐng)域迅速崛起，從證券交易到保險公司。它的業(yè)務(wù)涉及證券交易所、信托投資公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、保險公司等十幾個領(lǐng)域;中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會組織建設(shè)了“信用信息共享平臺”，為從業(yè)機(jī)構(gòu)提供信用信息的報送及查詢服務(wù)，為監(jiān)管部門提供行業(yè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測信息?；ヂ?lián)網(wǎng)給信用插上騰飛的翅膀，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)，螞蟻金服、京東金融等100余家從業(yè)機(jī)構(gòu)迅猛發(fā)展;“信用中國”是國家官方的信用信息窗口，個人及公司可以從該窗口查詢相關(guān)企業(yè)的信用記錄。隨后，個人信用產(chǎn)品也相繼出現(xiàn)，百度信用分、天下信用分、芝麻信用、小白信用分等16個信用產(chǎn)品，這些產(chǎn)品的出現(xiàn)，也預(yù)示了個人信用走上歷史舞臺，從此，人們開始關(guān)注個人信用，并開始重視個人信用等級，擁有較高的信用等級也預(yù)示著擁有更多的權(quán)利，如貸款多少等。

（二）背后的隱憂：信用懲戒的功能定位模糊

1.過渡性

觀察我國信用懲戒的現(xiàn)狀，對失信被執(zhí)行人的管理和懲戒的主體非常繁雜，既有國家行政機(jī)關(guān)也有法院、企業(yè)等。不僅如此，懲戒的對象也紛繁復(fù)雜，簡單來說，信用懲戒的應(yīng)用非常廣泛幾乎涵蓋了所有領(lǐng)域：交通、稅收、衛(wèi)生、教育、旅游等等，這樣就造成了沒有一個專業(yè)的、信息迅速共享的管理者，在應(yīng)對新情況新問題時，往往規(guī)制能力不足，此時，選擇適用信用懲戒作為處罰的方式具有非常強(qiáng)的過渡性。如山東省昌樂二中要求學(xué)生家長沒有失信記錄。其依據(jù)是國務(wù)院的指導(dǎo)意見，筆者認(rèn)為，昌樂二中作為被授權(quán)的管理者錯誤的將“父母失信，子女限制就讀私立學(xué)?！睔w于“高消費(fèi)”中，并想當(dāng)然的認(rèn)為父母一定會將錢用在子女上學(xué)上 ，侵犯了公民的受教育權(quán)，背離了信用懲戒的初衷。因此，過渡性成為信用懲戒立法的現(xiàn)狀。

2.忽視價值性

信用懲戒具有成本低、見效快等特點(diǎn)，在實(shí)際執(zhí)行中，這種優(yōu)勢使得行政機(jī)關(guān)對信用懲戒尤為偏愛以至于忽視其內(nèi)在價值。

在福建聯(lián)發(fā)公司訴三明市梅列區(qū)住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局行政裁決一案中存在以下兩點(diǎn)問題：第一，梅列區(qū)住建局違反國家招投標(biāo)法，變政府投資項(xiàng)目為邀請招投標(biāo)，梅列區(qū)住建局作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)做好建筑工程招投標(biāo)事前、事中、事后全程監(jiān)督，在審理招標(biāo)人資格時未及時發(fā)現(xiàn)聯(lián)發(fā)公司存在失信行為，造成資源、成本的浪費(fèi)，存在一定過錯;第二，梅列區(qū)住建局在審查《處理決定書》時只是對其進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，而未依法聽證，存在程序重大違法。但在實(shí)際的判決中二審法院維持三明市梅列區(qū)住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局作出的《行政復(fù)議決定書》，并在再審中駁回了聯(lián)發(fā)公司的再審申請。在本案中，懲戒失信被執(zhí)行人限制其參與招標(biāo)是應(yīng)有之意，但住建局先審查失誤，后程序違法，其行為有忽視信用懲戒內(nèi)在價值片面追求效率之嫌。

二、信用懲戒的法律屬性

（一）信用懲戒的類型

為了深入全面探尋信用懲戒的本質(zhì)屬性，首先對其懲戒所損害的當(dāng)事人的法益作出歸納。目前信用懲戒所涉及的權(quán)利主要包括公民：身份權(quán)、隱私權(quán)、受教育權(quán)、榮譽(yù)權(quán);企業(yè)：企業(yè)經(jīng)營權(quán)、資格權(quán)、競爭權(quán)等。如下表1：

（二）信用懲戒的法律屬性

信用懲戒因其是新生的行政機(jī)關(guān)規(guī)制工具，學(xué)者叫法不一，例如“信息懲罰” “失信懲戒”等。懲戒失信行為是以存在特定的法律關(guān)系為前提的，并非是單純的執(zhí)行“手段”。易言之，這種侵害被執(zhí)行人權(quán)利的懲戒方式，實(shí)際上是不平等主體在探索一種平等解決爭端的表現(xiàn)形式。目前，學(xué)界觀點(diǎn)多數(shù)將信用懲戒歸于行政法范疇，然而信用懲戒是否應(yīng)當(dāng)歸屬于行政處罰？學(xué)者們爭議頗多，主要存在兩種觀點(diǎn)：第一種認(rèn)為信用懲戒是行政處罰的一種。第二種認(rèn)為行政處罰是信用懲戒的一種極端方式，認(rèn)為其主要是一種相對柔和的行政監(jiān)管方式 。

信用懲戒實(shí)際上是對法人、公民的信息進(jìn)行披露，已達(dá)到警示作用。行政處罰的三要素分別是行政機(jī)關(guān)，對象和懲戒性。

首先，信用懲戒的主體通常是人民法院、中國人民銀行等國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者是經(jīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的具有管理社會公共事務(wù)職能的組織，在性質(zhì)上可以界定為行政機(jī)關(guān)。這里有一個需要注意的是，人民法院對失信被執(zhí)行人的懲戒手段在性質(zhì)上與刑罰處罰有根本性區(qū)別，被執(zhí)行人也未到觸犯刑法的程度，因此，筆者將人民法院在信用懲戒中扮演的角色也定義為行政處罰的范疇;另外，信用信息的披露一般情況下事關(guān)重大，涉及名譽(yù)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等，具有一定的侵害性，必須由行政機(jī)關(guān)來規(guī)制;其次，信用懲戒的對象是公民、法人或者其他組織，這與行政處罰的對象相一致;最后，信用懲戒同行政處罰追求的目標(biāo)相一致，都是通過對相對人增加負(fù)擔(dān)的方式管理社會活動，維護(hù)公平正義。行政處罰法第八條 對懲戒手段做出了七種規(guī)定，信用懲戒可以歸類于第七項(xiàng)：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

綜上，筆者認(rèn)為信用懲戒應(yīng)當(dāng)完全歸屬于行政處罰。

三、信用懲戒的功能定位

（一）以促成守法為目標(biāo)

梳理信用懲戒立法以來的相關(guān)規(guī)范性文本，我們發(fā)現(xiàn)對于信用懲戒的功能定位主要有以下兩種傾向。第一種是偏向宏觀層面的概括性法規(guī)，例如：2016年國務(wù)院發(fā)布的指導(dǎo)意見中，要求政府轉(zhuǎn)變職能，為市場營造公平講誠信的環(huán)境;另一種是微觀層面的具體措施，2016年發(fā)改財(cái)金發(fā)布的聯(lián)合備忘錄，具體對子女就讀高消費(fèi)學(xué)校做出一定的限制。無論是宏觀層面的對社會信用狀況的總體要求，還是微觀上對具體行為的懲戒方式的規(guī)定，都不能很好的體現(xiàn)信用懲戒的功能定位。

信用懲戒的核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是促成守法。信用懲戒中的懲戒手段與傳統(tǒng)行政處罰略有差別。傳統(tǒng)行政處罰強(qiáng)調(diào)“懲戒性”，通過懲罰的手段威懾違法者不敢再犯;信用懲戒則更多的是對“羞恥感”的懲戒，通過公開失信人的個人信息，使其無法正常的在社會上生活，以期達(dá)到公民自覺守法、最終維持社會公平正義的目的。信用懲戒的懲戒手段更像是一種面向未來，持續(xù)性的管理社會的方式，它最終的成果將會是公民自覺積極的守法。

（二）以懲罰性方式為后盾

當(dāng)然，任何制度都有其缺陷，“羅馬不是一條天建成的”，社會的進(jìn)步是在人類不斷探索和改進(jìn)中逐步實(shí)現(xiàn)的。信用懲戒也不例外，期望一項(xiàng)制度的實(shí)施可以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)狀是不現(xiàn)實(shí)的，因此，設(shè)置嚴(yán)密完備的懲戒手段作為后盾必不可少。

埃爾斯和布雷斯的“回應(yīng)性監(jiān)管理論”為行政監(jiān)管的施行提供了別樣的管理模式。 這個理論與信用懲戒的初衷頗為相似。信用懲戒就是希望通過懲戒手段達(dá)到讓公民自覺遵守法律的目的，將公民的個人信息“公之于眾”其實(shí)只是“不痛不癢”的前置性懲罰手段，倘若無效，則適用更為嚴(yán)厲的懲戒手段，如：限制擔(dān)任國有企業(yè)法定代表人、董事、監(jiān)事;以拒不執(zhí)行判決、裁定罪處罰。

將懲罰性作為后盾需要保證合法性與最佳性兩個方面。合法層面主要包括主體合法和程序合法：其一，現(xiàn)行的信用懲戒的相關(guān)法律所涉及的具有管理資格的主體非常多，各級地方政府、部門甚至是經(jīng)授權(quán)的企業(yè)等，這就使得信用管理主體的合法性審查非常不易;其二，我國的信用管理過程是不公開的，企業(yè)和公民可以查詢自己的信用記錄，但是不知曉其作出的過程。最佳性層面重在激勵，當(dāng)公民或者是企業(yè)知道自己被列入黑名單后，如果真心悔過并采取了挽救措施是可以從失信黑名單中除名的。 這其實(shí)是公民與政府管理者的對話。

注釋：

李聲高.失信治理連帶責(zé)任的法理質(zhì)辯與規(guī)則適用[J].法學(xué)雜志，2019，40（2）：125-132.

朱春華.公共警告與“信息懲罰”之間的正義——“農(nóng)夫山泉砒霜門事件”折射的法律命題[J].行政法學(xué)研究，2010（3）：69-78.

袁文瀚.信用監(jiān)管的行政法解讀[J].行政法學(xué)研究，2019（1）：18-31.

第八條 行政處罰的種類：（一）警告;（二）罰款;（三）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物;（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照;（六）行政拘留;（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

劉鵬，王力.回應(yīng)性監(jiān)管理論及其本土適用性分析[J].中國人民大學(xué)報，2016，30（1）：91-101.

第七條 失信被執(zhí)行人符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其有關(guān)信息從失信被執(zhí)行人名單庫中刪除：（一）全部履行了生效法律文書確定義務(wù)的;（二）與申請執(zhí)行人達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議并經(jīng)申請執(zhí)行人確認(rèn)履行完畢的;（三）人民法院依法裁定終結(jié)執(zhí)行的。