基于政策目標(biāo)和利益相關(guān)者視角評(píng)估“全面二孩”政策

關(guān)鍵詞 “全面二孩” 利益相關(guān)者 政策工具 政策評(píng)估

作者簡(jiǎn)介：夏曉璇，南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府組織與管理運(yùn)作。

中圖分類號(hào)：D601 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.179

一、政策背景

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，計(jì)劃生育政策實(shí)施效果的逐漸顯現(xiàn)，我國(guó)人口形勢(shì)和社會(huì)需求產(chǎn)生了新的變化。據(jù)測(cè)算，目前中國(guó)計(jì)劃生育家庭近3億戶，占全國(guó)家庭總數(shù)的70%左右。嚴(yán)苛的計(jì)劃生育，使我國(guó)人口發(fā)展開(kāi)始接近人口轉(zhuǎn)變理論所描述的“低出生、低死亡、低增長(zhǎng)”階段，造成嚴(yán)重的人口結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，突出表現(xiàn)在少子老齡化、勞動(dòng)力短缺與出生人口性別結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡等。

為應(yīng)對(duì)發(fā)展的新情況，我國(guó)計(jì)劃生育政策一直處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的“進(jìn)行時(shí)”。十八屆五中全會(huì)決定“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。”標(biāo)志社會(huì)迎來(lái)了“全面二孩”時(shí)代。

二、政策工具

（一）政策工具分類

政策的有效執(zhí)行依賴于適合的政策工具，霍萊特和拉梅什依據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度，將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具三類。

自愿型政策工具是指通過(guò)個(gè)人、家庭、社會(huì)組織或市場(chǎng)發(fā)揮作用，在自愿的基礎(chǔ)上解決公共問(wèn)題的途徑與方法，這類解決社會(huì)公共問(wèn)題的手段很少受政府部門的影響;強(qiáng)制性政策工具也被稱為直接政策工具，借助國(guó)家或政府的權(quán)威及強(qiáng)制力，強(qiáng)迫目標(biāo)全體及個(gè)人采取或不采取某種行為，以此來(lái)實(shí)施公共政策，解決社會(huì)公共問(wèn)題;混合型政策工具兼有自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，允許政府將最終決定權(quán)留給私人部門的同時(shí)，還可以不同程度地介入非政府部門的決策過(guò)程。政府的介入，在最低程度上，可以發(fā)布導(dǎo)向信息。在最高程度上，可以對(duì)部分行為進(jìn)行懲罰性課稅。而在中間程度上，既可以對(duì)需要鼓勵(lì)的行為采取補(bǔ)貼措施，也可以在一些領(lǐng)域建立價(jià)格機(jī)制。

（二）“全面二孩”的混合型執(zhí)行工具

根據(jù)十三五規(guī)劃綱要精神，“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。”國(guó)家層面的政策執(zhí)行的指導(dǎo)文本一共有兩個(gè)，分別為2015年修訂的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》以及2015年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》，具體落實(shí)到省級(jí)層面，各個(gè)省份的執(zhí)行手段并不完全相同，筆者對(duì)各個(gè)省份的具體政策進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)表1）。

筆者認(rèn)為全面二孩政策推行過(guò)程中選擇的是混合型政策工具。與計(jì)劃生育政策不同，政府將選擇權(quán)利交還給了家庭，家庭自主決定是否生育二孩，但仍要履行相應(yīng)的審批手續(xù)。同時(shí)，部分省份提供了實(shí)質(zhì)政策性的引導(dǎo)（教育醫(yī)療等）。

三、政策評(píng)估

（一）政策目標(biāo)數(shù)據(jù)分析

全面二孩政策的目標(biāo)之一是促進(jìn)人口均衡發(fā)展，緩解社會(huì)發(fā)展壓力。這一目標(biāo)的評(píng)估可以從人口出生情況、人口性別比、人口年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)行。

提高人口生育率，增加總出生人口是全面二孩政策最直接的目標(biāo)和影響。但實(shí)施結(jié)果遠(yuǎn)低于預(yù)期。具體從出生人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，整體人口出生數(shù)的下降是因?yàn)槌錾丝谥幸缓?shù)量和比例大幅度降低。而從2014年開(kāi)始，出生人口中二孩及以上的增加推動(dòng)了總出生人口的增加（從584萬(wàn)到780萬(wàn)左右，占總出生人口的比例也超過(guò)了一孩比重）。

政策實(shí)施之初會(huì)釋放高生育意愿家庭的生育意愿，這些家庭會(huì)生育二孩。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社會(huì)整體的生育率呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，政策并不能改變一孩出生數(shù)量下降的現(xiàn)實(shí)，也不能立即提高社會(huì)整體的生育意愿。未來(lái)，當(dāng)累積的生育意愿釋放完畢，二孩出生數(shù)量也會(huì)一同下降。

1.人口性別比。我國(guó)長(zhǎng)期面臨人口性別比不平衡的問(wèn)題，傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)實(shí)的性別歧視造成了我國(guó)一直處于“男多女少”的尷尬境地。促進(jìn)出生人口性別平衡是全面二孩政策的目標(biāo)之一，但從人口性別比的調(diào)控結(jié)果來(lái)看，全面二孩政策實(shí)行以來(lái)并沒(méi)有很好的達(dá)成這一目標(biāo)。

全國(guó)男女總性別比由2014年的51.23：48.77調(diào)整到2017年的51.17：48.83，表面上有所下降，但剔除老齡化和男女平均壽命的差異，總性別的調(diào)控短期并不受二孩政策的影響。

2.人口年齡結(jié)構(gòu)。從2011年到2017年數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)社會(huì)總撫養(yǎng)比呈現(xiàn)加速上升趨勢(shì)，整體社會(huì)負(fù)擔(dān)加重。這個(gè)結(jié)果是兩方面造成的。一方面是因?yàn)槿丝诶淆g化的趨勢(shì)進(jìn)一步加快，另一方面是短期增加的二孩會(huì)提高兒童撫養(yǎng)比，從而提高了整體的社會(huì)撫養(yǎng)比。而這一情況的改善需要等待二孩的累積生育釋放完畢、新增人口出生數(shù)量下降和二孩嬰兒潮成為中青年，更是長(zhǎng)期的過(guò)程。

（二）利益相關(guān)者分析

全面二孩政策的另一目標(biāo)是提高人口服務(wù)和治理水平。人口政策關(guān)乎國(guó)家和個(gè)人的切身利益。“全面二孩”政策利益相關(guān)者整體上劃分為國(guó)家社會(huì)整體、育齡/非育齡人群、計(jì)生部門、用人單位和相關(guān)產(chǎn)業(yè)幾個(gè)層面，個(gè)人角度也可扮演不同的角色。

1.國(guó)家社會(huì)。國(guó)家是制定人口政策的主體，當(dāng)前國(guó)家社會(huì)整體最大的問(wèn)題是人口老齡化問(wèn)題，希望通過(guò)全面二孩政策的推行來(lái)積極應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題。但從短期結(jié)果來(lái)看，二孩政策對(duì)國(guó)家社會(huì)整體層面有巨大影響，但是遠(yuǎn)不能滿足需求。

首先是“全面二孩”帶來(lái)了新增人口撫養(yǎng)問(wèn)題，政策在短期內(nèi)會(huì)進(jìn)一步提高社會(huì)總撫養(yǎng)比，在老年撫養(yǎng)比加速上升的同時(shí)，進(jìn)一步增加社會(huì)整體負(fù)擔(dān)。其次是老齡化問(wèn)題并不能立即解決。中國(guó)的老齡人口數(shù)量會(huì)從2010年至2050年保持持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，預(yù)計(jì)到2050年，65歲以上老年人口達(dá)到3.2億，老齡化水平達(dá)到30%左右。當(dāng)前來(lái)看，僅“全面二孩”的政策不能緩解老齡化帶來(lái)的問(wèn)題。例如養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，2015年全國(guó)個(gè)人賬戶空賬規(guī)模已經(jīng)超過(guò)4萬(wàn)億元。即使最樂(lè)觀的估計(jì)，在“二孩群體”成為勞動(dòng)力前后，仍不能夠彌補(bǔ)老齡化帶來(lái)的勞動(dòng)力不足和社會(huì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

2.育齡人群。育齡人群是二孩政策最直接的利益相關(guān)者，對(duì)擁有高生育意愿的人群來(lái)說(shuō)，全面二孩政策可以讓他們從容地生育二孩，但實(shí)際只有40%左右的人會(huì)真正生育第二個(gè)孩子。

而對(duì)低生育意愿的育齡人群來(lái)說(shuō)，全面二孩政策對(duì)再生育意愿的影響作用有限。第一，“全面二孩”加劇了再生育意愿的分化，女性更傾向于不生，因?yàn)楦嗟募覄?wù)、育兒、失業(yè)負(fù)擔(dān);而男性、經(jīng)濟(jì)條件好的家庭更愿意生育。第二，生育帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)壓力并沒(méi)有改觀，難以降低生育焦慮;除經(jīng)濟(jì)原因，機(jī)會(huì)成本是第二位因素，育兒對(duì)原有家庭、工作事業(yè)的影響會(huì)抑制生育意愿。這些因素都是現(xiàn)有二孩政策難以觸及的。

3.非育齡人群。非育齡人群并不是“全面二孩”政策所直接觸及的對(duì)象，但是與整個(gè)人口計(jì)生政策有著間接利益相關(guān)。非育齡人口對(duì)于人口計(jì)生政策的期望是：在老齡化越發(fā)嚴(yán)重的趨勢(shì)下，能夠得到養(yǎng)老保障。

二孩政策難以觸及當(dāng)前老齡人口，社會(huì)整體養(yǎng)老體系還需要進(jìn)一步建設(shè)和完善。而原獨(dú)生家庭群體則有更多的剝奪感，隨著“一孩政策”的結(jié)束，“獨(dú)生子女光榮”的概念也會(huì)終結(jié)，而計(jì)劃生育帶來(lái)的大量獨(dú)生家庭嚴(yán)重的家庭負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老問(wèn)題卻沒(méi)有解決。

4.計(jì)生部門。計(jì)生部門整體需要轉(zhuǎn)變舊的人口觀念、工作方法和內(nèi)容，二孩政策要求計(jì)生部門從控制人口轉(zhuǎn)向提供人口服務(wù)。因工作難度和壓力降低，基層工作人員是歡迎全面二孩政策的。而計(jì)生部門的領(lǐng)導(dǎo)層，存在對(duì)新政策的消極抗拒。政策實(shí)施帶來(lái)的改革會(huì)沖擊計(jì)生部門的地位和權(quán)力，個(gè)人的權(quán)力范圍也相應(yīng)減少。

5.用人單位。對(duì)用人單位來(lái)說(shuō)，用人成本大大增加。全面二孩政策執(zhí)行中配套的產(chǎn)假、生育假、配偶陪護(hù)假安排等，提高了企業(yè)在員工育兒期間的成本。女性就業(yè)歧視增加，未生育二胎的女性承受更大的就業(yè)壓力和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，生育二孩還缺少相應(yīng)更有針對(duì)性的法律及權(quán)益保障。

6.相關(guān)產(chǎn)業(yè)?！叭娑ⅰ钡膶?shí)施推動(dòng)人口紅利，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。能一定程度緩解勞動(dòng)力問(wèn)題，刺激經(jīng)濟(jì)需求。短期來(lái)看，生育率的提高會(huì)對(duì)資本市場(chǎng)相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生影響，并帶來(lái)相關(guān)投資機(jī)會(huì)。二孩嬰兒潮將拉動(dòng)相關(guān)食品、玩具、母嬰醫(yī)療、兒童服飾、家用汽車、教育行業(yè)等的發(fā)展。中長(zhǎng)期來(lái)看，全面二孩政策將改變中國(guó)人口的年齡結(jié)構(gòu)。根據(jù)購(gòu)房人口結(jié)構(gòu)，20～44歲的人口是買房的主力，大部分人在25～30歲的時(shí)候就會(huì)面臨首次買房置業(yè)需求。長(zhǎng)期來(lái)看，隨著二孩政策的放開(kāi)，新一輪人口紅利的形成和國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速，各行業(yè)都將最終受益。

整體來(lái)看（見(jiàn)表2），當(dāng)前全面二孩政策的最大受益者是高生育意愿的育齡群體、計(jì)生部門基層工作人員和相關(guān)利益產(chǎn)業(yè)，他們對(duì)政策具有較高的滿意度。然而，當(dāng)前的政策沒(méi)有兼顧非育齡群體和低生育意愿育齡群體的利益。計(jì)生部門定位、職權(quán)何去何從以及用人單位就業(yè)歧視如何處理，也是政策繼續(xù)執(zhí)行中需要注意的衍生問(wèn)題。

四、總結(jié)

通過(guò)以上分析，政府采用混合型政策工具，綜合利用鼓勵(lì)生育和限制審批的方法來(lái)推進(jìn)政策執(zhí)行。通過(guò)政策執(zhí)行目標(biāo)分析和相關(guān)利益者分析，筆者認(rèn)為“全面二孩”政策在緩解勞動(dòng)力短缺、人口老齡化壓力方面有一定成效，但短期內(nèi)不顯著。要進(jìn)一步鼓勵(lì)育齡人群的生育意愿，還需要對(duì)當(dāng)前舉措做進(jìn)一步的調(diào)整和完善，主要有以下三個(gè)方面：

一是要做好元政策和政策執(zhí)行之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整，保證及時(shí)、高效?！叭娑ⅰ钡恼吣康氖且ㄟ^(guò)放寬生育限制、激發(fā)生育意愿，鼓勵(lì)適齡家庭多生優(yōu)生，將“生”與“不生”的最終決定權(quán)歸還于家庭，從而促進(jìn)未來(lái)青年人口的增長(zhǎng)，提高人口的數(shù)量和質(zhì)量，這就要求計(jì)生部門轉(zhuǎn)變?cè)锌刂菩缘墓ぷ鞣绞?。同時(shí)，人口政策調(diào)整本身的“滯后性”，決定了政策效果需要較長(zhǎng)的體現(xiàn)過(guò)程。在元政策指導(dǎo)下，政策執(zhí)行也需根據(jù)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，做好鼓勵(lì)生育和限制審批之間的調(diào)整，發(fā)揮好混合型政策工具的協(xié)調(diào)作用，以調(diào)節(jié)人們的生育行為適應(yīng)社會(huì)、 經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源可持續(xù)發(fā)展的需要。

二是要完善配套措施，利用多種政策工具達(dá)成政策目的。生育二孩對(duì)于家庭來(lái)說(shuō)雖然會(huì)提升生活幸福感，緩解養(yǎng)老壓力，同時(shí)也給家庭帶來(lái)了更多的壓力。養(yǎng)育二孩的經(jīng)濟(jì)成本、照料二孩的壓力、女性自身事業(yè)發(fā)展上的壓力都是限制生育意愿客觀原因。因此，需完善相關(guān)配套政策措施、利用多種執(zhí)行工具有效緩解育齡家庭生育二孩的三大“后顧之憂”。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，政府應(yīng)承擔(dān)政策推新過(guò)程中龐大的費(fèi)用，可進(jìn)行以家庭為單位的所得稅制度改革、對(duì)新生兒家庭進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等方式，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)工具減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，讓家庭真正做到“能生”。從公共服務(wù)角度來(lái)看，要解決育齡家庭二孩的撫養(yǎng)問(wèn)題，政府要加大嬰幼兒公共服務(wù)的財(cái)政支出，為育兒提供各種便利，充實(shí)和完善社會(huì)保育設(shè)施。加強(qiáng)對(duì)生育的社會(huì)支持和服務(wù)，如完善育兒休假制度，改善撫育條件等，讓家庭真正做到“能養(yǎng)”。從女性就業(yè)角度來(lái)看，應(yīng)進(jìn)一步提高女性社會(huì)地位，通過(guò)制度法律角度保障育齡女性的基本權(quán)益和平等需求。政府可介入用人單位并建立相關(guān)機(jī)制給予女性員工優(yōu)待，如進(jìn)一步完善生育保險(xiǎn)制度、擴(kuò)大覆蓋范圍和延長(zhǎng)恢復(fù)時(shí)間等，讓育齡婦女真正做到“敢生”。

三是要做好不同利益主體之間的利益兼顧，營(yíng)造良好的政策推行氛圍。應(yīng)認(rèn)識(shí)到人口增長(zhǎng)具有代際性的特點(diǎn)，人口老齡化趨勢(shì)是社會(huì)發(fā)展必經(jīng)階段。當(dāng)前生育政策調(diào)整和配套制度的完善，不能立即改變社會(huì)問(wèn)題深化的趨勢(shì)。在人口政策執(zhí)行過(guò)程中，需注重政策紅利在育齡和非育齡兩個(gè)群體中的平衡，照顧特殊群體利益。兼顧政策執(zhí)行部門的需求，轉(zhuǎn)變工作內(nèi)容和方法，讓社會(huì)發(fā)展成果在不同群體中共享。從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)，制定戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力萎縮和人口老齡化，提高生產(chǎn)效率率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力資源的依賴;深化戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置;健全社會(huì)保障制度，解決養(yǎng)老的后顧之憂。

人是國(guó)之本，當(dāng)前穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)下，人口問(wèn)題或成為影響我國(guó)未來(lái)國(guó)運(yùn)發(fā)展的重要因子。長(zhǎng)治久安不只是眼前的一城一池，以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略科學(xué)合理地調(diào)控好人口增長(zhǎng)是我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要保證?！叭娑ⅰ闭叩氖┬信c推進(jìn)必將是一場(chǎng)至關(guān)重要的持久戰(zhàn)，政府需要站在宏觀層面綜合考慮得失利弊，徐徐圖之，建設(shè)好我們共同的未來(lái)。

注釋：

中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/，最后訪問(wèn)日期：2019. 01.10.

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