農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革研究

翁楠杰 周為吉 查理思

[提要] 宅基地“三權(quán)分置”是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要途徑?，F(xiàn)行宅基地制度在一定程度上限制鄉(xiāng)村發(fā)展，宅基地閑置浪費(fèi)、私下流轉(zhuǎn)等問題表明宅基地“三權(quán)分置”改革已迫在眉睫。本文以廣州市白云區(qū)遠(yuǎn)郊、中郊、近郊三個(gè)行政村為調(diào)研對(duì)象，實(shí)地考察當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)宅基地“三權(quán)分置”改革的看法，并探討宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：宅基地三權(quán)分置;意愿調(diào)查;實(shí)施路徑

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年11月26日

一、引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民觀念轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行的宅基地制度缺陷日益凸顯，每年有大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，農(nóng)村宅基地低效利用、“空心村”涌現(xiàn)的現(xiàn)象日益顯著。同時(shí)，在城鎮(zhèn)近郊區(qū)，高額利益促使宅基地私下流轉(zhuǎn)頻繁。這些現(xiàn)象明顯阻礙了土地資源配置優(yōu)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。2018年的中央一號(hào)文件明確提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革方針，被視為農(nóng)村土地制度又一項(xiàng)重大創(chuàng)新。本文以廣州市白云區(qū)三個(gè)村為調(diào)研區(qū)域，實(shí)地考察宅基地利用現(xiàn)狀，了解村民對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革的意愿，為探索宅基地“三權(quán)分置”改革提供參考借鑒。

二、研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

（一）研究區(qū)概況。本文隨機(jī)選取了白云區(qū)的遠(yuǎn)郊村、中郊村、近郊村作為研究樣本，分別為白云區(qū)人和鎮(zhèn)A村、太和鎮(zhèn)B村、同德街道C村，目的是探索白云區(qū)不同經(jīng)濟(jì)水平、不同的人地關(guān)系矛盾、不同的宅基地資源稟賦村莊中村民的意愿，為宅基地“三權(quán)分置”改革提供全面的經(jīng)驗(yàn)。

A村位于廣州市白云區(qū)人和鎮(zhèn)西北部，2018年戶籍人口有5，635人，戶數(shù)為1，770戶，由于外出務(wù)工和移民人口較多，村內(nèi)60歲以上本地居民占比在40%以上，村民的主要收入以外出打工、做生意、出租農(nóng)田給外來人員耕種為主，全村經(jīng)濟(jì)主要以出租土地給工廠為主;B村地處廣州都會(huì)區(qū)北部、太和鎮(zhèn)西面，2018年戶籍人口為7，140人，戶數(shù)為2，900戶，B村村集體收入主要以承包及上繳收入為主;C村位于廣州市白云區(qū)同德街道南部，戶籍人口1，459人，戶數(shù)為461戶，由于靠近市區(qū)，吸引了較多外來人口入住，常住非戶籍人口有10，218人。村中商業(yè)繁榮，有三家商業(yè)廣場(chǎng)位于本村，集體經(jīng)濟(jì)條件較好，村民的主要收入以出租房屋、村集體分紅為主。

根據(jù)2013年村莊規(guī)劃，A村、B村、C村的宅基地面積分別為75.08萬平方米、68.27萬平方米、6.54萬平方米，戶均宅基地面積分別為424.18平方米、235.41平方米、141.87平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過戶均宅基地用地面積標(biāo)準(zhǔn)，且三個(gè)村宅基地“一戶多宅”、閑置不用等問題突出，因此亟待探索有效的宅基地有償退出機(jī)制和盤活利用方式。

（二）問卷設(shè)計(jì)。采用結(jié)構(gòu)化問卷和半開放式訪談的形式，于2019年6月19～25日前往A村、B村、C村進(jìn)行村民調(diào)研，被調(diào)查的村民年齡段在27～75歲間，主要集中在40～60歲，比重為58.2%。共發(fā)問卷140份，實(shí)收140份（無效問卷20份，有效120份），有效回收率85.7%。

調(diào)查問卷分為三部分：（1）了解村民對(duì)宅基地所有權(quán)相關(guān)內(nèi)容的改革意愿，包括行使主體選擇、行使方式、行使權(quán)能，以及對(duì)宅基地歷史遺留問題的解決方式等;（2）了解村民對(duì)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的取得標(biāo)準(zhǔn)、滅失情形、實(shí)現(xiàn)形式、退出補(bǔ)償模式和標(biāo)準(zhǔn)等;（3）調(diào)查村民對(duì)宅基地使用權(quán)的改革意愿，包括行使主體、行使年限、交易范圍、盤活方式等。

三、結(jié)果與分析

（一）受訪村民關(guān)于落實(shí)宅基地所有權(quán)的看法。關(guān)于宅基地所有權(quán)的行使主體，問卷調(diào)查顯示，調(diào)查的三個(gè)村中均有半數(shù)以上的村民選擇了集體經(jīng)濟(jì)組織，反映了集體經(jīng)濟(jì)組織在廣州市白云區(qū)農(nóng)村土地管理中占據(jù)重要地位。在城鎮(zhèn)化背景下，流轉(zhuǎn)土地和出租房屋等方式提高了集體收入水平，村民對(duì)集體事務(wù)的關(guān)注程度日益增強(qiáng)，集體經(jīng)濟(jì)組織的地位顯著提升，逐漸成為農(nóng)村集體土地的管理主體。關(guān)于落實(shí)宅基地所有權(quán)的程序，問卷顯示，三個(gè)村均有60%以上的村民希望通過村民會(huì)議和村民代表大會(huì)的方式干預(yù)宅基地所有權(quán)行使的程序，說明在集體事務(wù)與村民日常生活的聯(lián)系日益增強(qiáng)的背景下，村民逐步意識(shí)到利益訴求表達(dá)的重要性，基層自治愈發(fā)引起重視。

（二）村民對(duì)宅基地資格權(quán)界限的看法。關(guān)于制定宅基地資格權(quán)落實(shí)的面積限額標(biāo)準(zhǔn)的意愿，參與調(diào)查的村民中有81.67%更愿意選擇“按人計(jì)算”的宅基地占用面積限額，認(rèn)為這樣更為科學(xué)合理，順應(yīng)村里戶籍人口不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。關(guān)于宅基地資格權(quán)滅失的情形，調(diào)查顯示，不同村的村民意見不一。C村靠近市區(qū)，人地關(guān)系較為緊張，因此認(rèn)為長(zhǎng)期閑置不用宅基地的農(nóng)戶應(yīng)該被取消宅基地資格權(quán)的人數(shù)最多，占比55.00%;A村有54.17%的村民認(rèn)為原來享有資格權(quán)的農(nóng)戶發(fā)生“絕戶”后應(yīng)該自動(dòng)喪失宅基地資格權(quán)，因此更偏向于依據(jù)“戶籍說”認(rèn)定農(nóng)戶的宅基地資格權(quán);B村則較多人認(rèn)為應(yīng)該以“戶籍+生活來源”界定農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)，67.86%的村民認(rèn)為“戶口外遷”的情形應(yīng)該喪失宅基地資格權(quán)，其次66.67%的村民認(rèn)為“外嫁或入贅”屬于喪失原有本村宅基地資格權(quán)的情形。

（三）受訪村民對(duì)宅基地有償使用的意愿。關(guān)于實(shí)施宅基地有償使用機(jī)制的意愿，從調(diào)研的結(jié)果來看，除了A村、B村和C村的樣本中多數(shù)村民能夠接受以收取有償使用費(fèi)的形式使超面積使用的宅基地合法化，比重分別為70.59%和85%，其中更多人希望收取范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等重要事項(xiàng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論確定。通過訪談了解到，部分村民由于存在傳統(tǒng)觀念障礙、對(duì)農(nóng)村住房登記確權(quán)的積極性不強(qiáng)、擔(dān)心有償使用費(fèi)沒有“取之于社用之于社”，而不希望繳交有償使用費(fèi)。對(duì)于如何針對(duì)一些拒不繳交有償使用費(fèi)的村民目前尚且缺乏短期內(nèi)強(qiáng)制實(shí)行的措施，如何制定行之有效的激勵(lì)機(jī)制推進(jìn)宅基地有償使用工作成為需要關(guān)注的問題。

（四）受訪村民對(duì)宅基地有償退出的意愿。對(duì)于實(shí)施宅基地有償退出機(jī)制的意愿，從調(diào)研的結(jié)果來看，愿意退出宅基地的村民中有55%愿意以置換住房的方式退出宅基地，經(jīng)過進(jìn)一步訪談后發(fā)現(xiàn)，主要原因是農(nóng)村多數(shù)住房年久失修或建筑面積不足以維持一家人正常居住，促使多數(shù)村民產(chǎn)生改善居住條件的需求。從宅基地有償退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，多數(shù)村民希望通過村民會(huì)議或村民代表大會(huì)商議具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)調(diào)研的三個(gè)村中農(nóng)村住房面積不夠居住的村民展開訪談時(shí)，樣本中有多數(shù)愿意接受以退出原有宅基地并集中居住的方式解決居住問題，可見對(duì)于存在居住困難的村民，他們更有意愿用原有的宅基地置換安置房或農(nóng)民公寓。

（五）受訪村民對(duì)盤活閑置宅基地的意愿。關(guān)于如何盤活閑置宅基地，受訪的村民有55.87%愿意將閑置宅基地給村集體用于統(tǒng)租并分享租金收益，說明統(tǒng)租的方式能得到多數(shù)村民的認(rèn)可，也反映了村民有意愿提高宅基地的使用效率從而換取經(jīng)濟(jì)收益。其次，對(duì)于是否愿意將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，受訪的三個(gè)村態(tài)度不一，A村的樣本中選擇“愿意”和選擇“不愿意”的人數(shù)基本持平，分別為35.42%和37.50%，有27.08%選擇“不清楚”，表明該村對(duì)于轉(zhuǎn)讓宅基地給開發(fā)商這個(gè)問題上存在較大疑慮。B村的樣本中有50.98%選擇“愿意”，比例超過半數(shù)，表明該村存在較大的意愿將宅基地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商從而提高收入水平。C村樣本中選擇“愿意”的人數(shù)比例只有15%，進(jìn)一步調(diào)查了解到當(dāng)?shù)剌^多的村民由于房屋租金收入穩(wěn)定且可觀，更愿意自己出租房屋。

四、結(jié)論與討論

（一）在主體地位上堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)。一是賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織民主管理職責(zé)，可先確定1～2個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行宅基地民主管理，行使宅基地民主管理職責(zé);二是強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策程序，積極發(fā)揮村級(jí)自治和民主管理職能，對(duì)宅基地資格權(quán)認(rèn)定環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，及時(shí)公示按程序報(bào)送各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核確認(rèn);三是支持村集體經(jīng)濟(jì)組織行使一定的處分權(quán)。對(duì)于宅基地面積超過村莊建設(shè)規(guī)劃確定的用地面積，如戶主自愿退出宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織有償收回，以市場(chǎng)公開配置方式調(diào)劑給本村集體成員;四是擴(kuò)充村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益權(quán)，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地占用環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)獲取收益，為開展宅基地有償退出工作拓展經(jīng)費(fèi)來源。

（二）明確宅基地資格權(quán)取得的界限。一是要建立合理的宅基地分配資格標(biāo)準(zhǔn)。鑒于農(nóng)戶新增人口不斷增長(zhǎng)，選擇“按人計(jì)算、按戶控制”的宅基地用地面積限額標(biāo)準(zhǔn)顯然更符合實(shí)際。二是要做好成員身份確認(rèn)工作。各行政村可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況在村規(guī)民約中規(guī)定資格權(quán)認(rèn)定辦法，對(duì)類似于“外嫁女”、因外地打工戶口外遷等資格權(quán)認(rèn)定存在爭(zhēng)議的特殊情況，可以通過民主程序決定。同時(shí)，組織成員身份登記備案，保障農(nóng)戶合法權(quán)益不受損。推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記，為農(nóng)戶核發(fā)宅基地資格權(quán)證，明晰農(nóng)戶宅基地和農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)。三是要加快宅基地資格權(quán)方面的法律供給，建立健全相關(guān)制度體系。在已有法律制度體系性要求的基礎(chǔ)上，明確和完善宅基地資格權(quán)的具體內(nèi)容，包括內(nèi)涵、認(rèn)證主體、認(rèn)定程序、登記方式、法律權(quán)能，確立資格權(quán)法律地位，逐步推進(jìn)宅基地資格權(quán)登記頒證。

（三）“有償使用”推進(jìn)宅基地資產(chǎn)顯化。在宅基地“三權(quán)分置”框架下，應(yīng)實(shí)行宅基地有償使用機(jī)制，充分顯化宅基地的資產(chǎn)屬性。首先，可借鑒江西余江在宅基地制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行宅基地有償使用獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于因分戶或新建農(nóng)民住房需要申請(qǐng)分配宅基地的，初次申請(qǐng)分配時(shí)有權(quán)無償獲得一定面積的宅基地，對(duì)農(nóng)戶實(shí)際申請(qǐng)的用地面積小于一定面積的，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)節(jié)約宅基地用地的行為。對(duì)于歷史取得宅基地用地面積超過規(guī)定面積，應(yīng)就超出面積部分按一定標(biāo)準(zhǔn)繳交有償使用費(fèi)，面積嚴(yán)重超標(biāo)的應(yīng)當(dāng)返還村集體。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承取得宅基地的，也應(yīng)當(dāng)按一定標(biāo)準(zhǔn)繳交有償使用費(fèi)。其次，做好有償使用費(fèi)收繳管理工作，對(duì)有償使用費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、收繳情況、利用情況等事項(xiàng)做到一事一議，并且及時(shí)公示結(jié)果，提高工作的透明度。

（四）“自愿有償”鼓勵(lì)村民退出宅基地。建立宅基地退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)宅基地順利退出的基礎(chǔ)，主要從以下方面進(jìn)行構(gòu)建：根據(jù)不同農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件、補(bǔ)償意愿等，引入多樣化的宅基地退出模式。如，允許自愿退出的農(nóng)民選擇置換公租房和換貨幣、換股權(quán)等多種補(bǔ)償形式。沒有宅基地指標(biāo)可供分配的地區(qū)可探索資格權(quán)與城鎮(zhèn)住房保障體系相銜接，將農(nóng)村住房困難戶或無法分配取得宅基地的農(nóng)戶歸入城鎮(zhèn)住房保障對(duì)象范圍。此外，考慮到宅基地使用權(quán)仍然承載著一定的社會(huì)保障功能，可探索建立資格權(quán)退出的反悔機(jī)制，給予自愿退出戶內(nèi)唯一宅基地的農(nóng)戶一定期限內(nèi)重獲宅基地資格權(quán)的選擇，按照市場(chǎng)價(jià)格退還所獲補(bǔ)償后申請(qǐng)分配宅基地。這種做法較好地在保障居住權(quán)和放活使用權(quán)之間找到了平衡點(diǎn)，充分地維護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益。

（五）因地制宜放活宅基地使用權(quán)。由于區(qū)位條件不同，使得近郊農(nóng)村和遠(yuǎn)郊農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不同，影響農(nóng)戶對(duì)宅基地資產(chǎn)屬性的實(shí)現(xiàn)期望，而對(duì)放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑產(chǎn)生差異性的訴求。因此，需要根據(jù)不同類型農(nóng)村的訴求和現(xiàn)狀，采取不同的盤活方式提高宅基地利用效率。對(duì)于以A村為例的遠(yuǎn)郊村和以B村為例的中郊村，由于不具備優(yōu)越的區(qū)位條件，農(nóng)民住房?jī)H滿足其生活居住需要，宅基地的資產(chǎn)屬性不明，且村里年輕人多離開農(nóng)村打工，因此有較多宅基地和住房閑置，村民也有意愿將閑置宅基地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益?？赏ㄟ^引導(dǎo)宅基地入社經(jīng)營(yíng)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭成立農(nóng)宅股份合作社，農(nóng)戶以閑置宅基地折股量化方式入股合作社或以租賃方式出租給合作社，合作社根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦自行組建公司運(yùn)營(yíng)或出租土地給社會(huì)主體經(jīng)營(yíng);對(duì)于以C村為例的近郊村，由于緊鄰主城區(qū)，區(qū)位條件較好，因此流動(dòng)人口較多，外來人口對(duì)租賃當(dāng)?shù)刈》康男枨筝^大，村內(nèi)住房基本能得到使用，村民對(duì)退出宅基地的意愿不大。由于靠近市區(qū)，當(dāng)?shù)貙?shí)行舊城更新改造的可能性較高，村民有望獲取不菲的土地征收補(bǔ)償，因此可以改造和入市為抓手，引入外部資本，對(duì)舊村實(shí)施改造，提升農(nóng)村居民居住環(huán)境，提高農(nóng)村集體土地利用效率。

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