論學(xué)前教育立法的必要性、合法性與適當性

摘?要：黨的十九大報告明確提出要全力以赴做好學(xué)前教育，讓所有幼兒享受到受教育的權(quán)利與服務(wù)，這不僅直接關(guān)系著全體兒童的身心全面發(fā)展，而且還關(guān)系著未來國民素質(zhì)的整體提高。但我國目前學(xué)前教育法律體系還存在一些問題，要堅持兒童本位的根本宗旨，就要不斷豐富法律體系內(nèi)容，妥善協(xié)調(diào)法律體系內(nèi)部各方面關(guān)系，有效夯實體系框架結(jié)構(gòu)，積極構(gòu)建適宜我國國情的學(xué)前教育法律體系。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育立法，必要性，合法性，適當性

中圖分類號：G40-011.8

文獻標識碼：A?文章編號：2095-5995（2020）09-0016-03

黨的十九大報告明確提出“辦好學(xué)前教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，并將“幼有所育”放在七項民生與社會事業(yè)之首，明確要求全力以赴做好學(xué)前教育，讓所有幼兒享受到受教育的權(quán)利與服務(wù)。要落實十九大這些決策，學(xué)前教育立法勢在必行。

一、必要性

學(xué)前期是兒童的認識發(fā)展最為迅速、最重要的時期，在他們一生的發(fā)展中具有十分重要的奠基性作用?？茖W(xué)合理的學(xué)前教育對一個孩子的身心健康、習慣養(yǎng)成、智力發(fā)展等具有關(guān)鍵意義。幼兒園中的教育設(shè)施、課程設(shè)置、教師質(zhì)量等各個方面都必須符合一定的要求。我國學(xué)前教育的辦學(xué)實踐長期存在著行政管理體制不健全、缺乏必要財政保障、“入園難”、“入園貴”、學(xué)前教育質(zhì)量參差不齊、幼兒教師師資力量得不到保障等問題。這些問題是制約我國學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸[1]。當前，我國學(xué)前教育主要存在著下列這些問題。

1.教育資源分配不均。我國公辦幼兒園數(shù)量不足，大部分幼兒園都是盈利性質(zhì)的民辦幼兒園，而民辦幼兒園的收費水平一般都很高，給很多家庭造成了負擔，這使得有些兒童無法接受學(xué)前教育。由于學(xué)前教育沒有納入義務(wù)教育范疇，即便在教育水平很高的城市，也存在入園難的問題。根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，我國學(xué)前教育平均每個班級有28個學(xué)前兒童，各地發(fā)展水平不一，有些省份平均每個班級不到21個兒童，而有些省份平均一個班級達到了33個兒童。現(xiàn)在幼兒園大多數(shù)都出現(xiàn)了超員的現(xiàn)象。

2.教育機構(gòu)水平不足。很多幼兒園存在教育設(shè)施不合格、管理不規(guī)范、教師數(shù)量不足，教師資質(zhì)不合格等問題，甚至會偶發(fā)幼兒園性侵案件，如2020年4月初上海青浦某幼兒園一名男幼師性侵女童。為了保護兒童的合法權(quán)益，應(yīng)從各方面規(guī)范幼兒園的管理行為，保障兒童的合法權(quán)益。

3.教育課程和活動不規(guī)范，不符合兒童成長發(fā)展規(guī)律。很多幼兒園違規(guī)開展小學(xué)學(xué)科內(nèi)容及其他不符合兒童身心發(fā)展水平的培訓(xùn)，開展違背學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律的教學(xué)活動，對兒童的成長產(chǎn)生不利影響。應(yīng)注重培養(yǎng)兒童的品質(zhì)，促進兒童智力發(fā)育，做好兒童入學(xué)的準備。

上述這些問題，主要是因為缺少規(guī)范所致。在宏觀方面，我們要制定相關(guān)政策促進學(xué)前教育的發(fā)展，在財政上給予學(xué)前教育發(fā)展的保證，還應(yīng)該在法律上做出具體的規(guī)定將各方責任予以明確，確保幼兒園合法合規(guī)，以兒童安全、身心健康為首要目標，促進兒童各方面的成長。

二、合法性

目前我國已經(jīng)建成一個以《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《國防教育法》《民辦教育促進法》《教師法》為主，涵蓋法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的教育法規(guī)體系，但部分領(lǐng)域還存在法律規(guī)范缺位的現(xiàn)象，例如學(xué)前教育、考試、終身教育和家庭教育。

初步搭建的“中國特色”的學(xué)前教育政策與法規(guī)框架包含五大政策法規(guī)類型：第一類是聯(lián)合國機構(gòu)和國際組織的公約、宣言、聲明。如1990年中國政府簽署加入的1959年聯(lián)合國大會通過的《兒童權(quán)利公約》;1991年3月加入的《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》等等。這是最宏觀、具備國際視野的兒童保護規(guī)章約定，體現(xiàn)了全社會對兒童問題的共識。第二類為全國人民代表大會及其常委會通過的憲法、一般性法律和其他相關(guān)法律。憲法是國家的根本大法，決定國家對待兒童的基本態(tài)度與基本原則。如憲法規(guī)定“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，“禁止虐待老人、婦女和兒童”等。第三類是學(xué)前教育領(lǐng)域的特別法、單行法，暫時空缺。第四類是中共中央關(guān)于學(xué)前教育、兒童保護、兒童福利的決定、決議、計劃、綱要和政策規(guī)定。第五類為國務(wù)院和國務(wù)院各職能部門制訂、頒布、實施的各類行政法規(guī)、條例、規(guī)定、綱要、辦法。

2020年9月7日《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》向社會公布[2]。從實質(zhì)合法性而言，法律正當性的判斷基礎(chǔ)在于是否符合道德基礎(chǔ)。從目前《學(xué)前教育法草案》的整體內(nèi)容來看，符合習近平總書記在黨的十九大報告中提出的“幼有所育”的意見，目的是為了保護學(xué)前兒童的受教育權(quán)和身心健康，為學(xué)前兒童提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。因此在實質(zhì)合法性方面，《學(xué)前教育法草案》是具有合法性的。

形式合法性而言，法律本身的合法與否依賴于其上位法對其的要求，法律合法與否的判斷，依賴于上位法對法律制定本身的規(guī)定。只要法律的制定符合上位法的規(guī)定，滿足形式要件即具有“合法性”。學(xué)前教育立法（下簡稱《學(xué)前教育法》）有明確的上位法依據(jù)，即《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國教育法》。在我國現(xiàn)行《憲法》中，明確涉及學(xué)前教育的條款出現(xiàn)在第十九條：“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平。國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育。”

《教育法》第2條：“在中華人民共和國境內(nèi)的各級各類教育，適用本法?！薄督逃ā返?7條：“國家實行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度。”《教育法》第十八條：“國家制定學(xué)前教育標準，加快普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農(nóng)村的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。各級人民政府應(yīng)當采取措施，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持?！?018年，十三屆全國人大常委會又將學(xué)前教育法列入“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”的立法規(guī)劃，為《學(xué)前教育法》提供了合法性基礎(chǔ)，加快了學(xué)前教育立法的步伐。

三、適當性

適當性原則是指所采行的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于行政目的達成并且是正確的手段。就是說，在目的與手段的關(guān)系上，必須是適當?shù)?。這是一個“目的導(dǎo)向”的要求。教育部《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中提到了2020年的發(fā)展目標和2035年的中長期目標，即到2020年，學(xué)前三年毛入園率達到85%、普惠性幼兒園覆蓋率達到80%，基本建成廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，有效解決“入園難”“入園貴”問題;到2035年全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。《學(xué)前教育法草案》鼓勵舉辦非營利性民辦幼兒園并規(guī)定了普惠性民辦幼兒園的定義，促進民辦幼兒園的普惠性，目的導(dǎo)向十分清晰;并且規(guī)定了逐利限制，避免公辦幼兒園和非營利性民辦幼兒園被資本所控制，更大程度上是為了解決“入園貴”的問題;財政支持制度、建立幼兒園的收費公示制度等等，目的都是為了解決“入園貴”的問題。總體上看來，《學(xué)前教育法草案》的內(nèi)容也具有適當性。

我國學(xué)前教育立法經(jīng)過了一個循序漸進的過程。2003年，全國人大學(xué)前教育法列入立法調(diào)研計劃;2011-2013年，第一期學(xué)前教育三年行動以擴大教育資源、緩解入園難為工作目標;2014-2016年，第二期學(xué)前教育三年行動則堅持公益和普惠原則，繼續(xù)擴大教育資源總量，解決入園難的問題;2017-2020年，第三期學(xué)前教育三年行動的目標為完善體制機制，基本建成廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系;2018年，十三屆全國人大常委會把學(xué)前教育法列入“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”的立法規(guī)劃，學(xué)前教育領(lǐng)域的立法事項一直具有明確清晰的立法適當性。

《學(xué)前教育法草案》對于幼兒園等機構(gòu)的設(shè)立要求、責任承擔，以及教師等工作人員等都進行了全面的規(guī)定，充分合理地保障了學(xué)前兒童的權(quán)利，也保障了教師等工作人員的權(quán)利。此外，本法的制定除了符合憲法和上位法的規(guī)定，還遵循國家各項最新政策，例如本法第四十五條，對于人員待遇規(guī)定公辦幼兒園的平均工資收入水平應(yīng)當不低于當?shù)毓珓?wù)員的平均工資收入水平，確保及時足額發(fā)放，遵循了國家最新關(guān)于教師工資待遇的政策規(guī)定。整部法律規(guī)定全面具體，對于相關(guān)的權(quán)利保護和責任承擔也合理適當。

針對目前學(xué)前教育法律體系存在的現(xiàn)實問題，堅持貫徹兒童本位根本宗旨，不斷豐富法律體系內(nèi)容，妥善協(xié)調(diào)法律體系內(nèi)部各方面關(guān)系，有效夯實體系框架結(jié)構(gòu)，積極探索適宜我國實際國情的學(xué)前教育法律體系改進思路，是優(yōu)化學(xué)前教育法律體系的應(yīng)有之策。

我國應(yīng)當以學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以先進的學(xué)前教育理念為指引，以高水平的立法技術(shù)為手段，以域外學(xué)前教育立法與實施經(jīng)驗為參考，加快制定具有中國特色的《學(xué)前教育法》，積極完善學(xué)前教育法律體系框架，妥善協(xié)調(diào)與非專門性法律以及下位法規(guī)規(guī)章的配套關(guān)系，促使法律體系結(jié)構(gòu)嚴謹、內(nèi)部和諧，法律內(nèi)容分工明確、銜接得當[3]?！秾W(xué)前教育法》作為學(xué)前教育領(lǐng)域基礎(chǔ)性和專業(yè)性法律，應(yīng)當從根本上解決學(xué)前教育發(fā)展長期積累的深層次難題、關(guān)鍵性體制機制和政策制度問題，厘清相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，理順學(xué)前教育領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章的內(nèi)部邏輯關(guān)系?！秾W(xué)前教育法》需要全面包含學(xué)前教育的性質(zhì)和地位、制度和政策、原則和精神、體制和機制等重要內(nèi)容，建立科學(xué)合理的弱勢兒童群體幫扶制度，教師準入、發(fā)展與退出機制，政府財政保障和監(jiān)管督導(dǎo)等制度。需要有效回應(yīng)現(xiàn)行學(xué)前教育法規(guī)規(guī)章存在的問題和關(guān)注的焦點，對于法規(guī)規(guī)章等下位法內(nèi)容的矛盾、模糊、漏洞等弊端，給予具體、明確、可行的價值指引，促使相關(guān)立法主體積極履行學(xué)前教育立法職責，調(diào)動地方立法的積極性和主動性。

參考文獻：

[1]湛中樂.《學(xué)前教育法（草案）》的立法特點與完善建議[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報，2020（6）：28-31.

[2]管華.《學(xué)前教育法草案》逐利限制條款的合憲性解釋[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報，2020（6）：24-27.

[3]滕銳.論我國學(xué)前教育的立法優(yōu)化與體系建構(gòu)[J].新華文摘，2020（7）：19-22.