“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)法律預(yù)防機(jī)制的反思與構(gòu)建

景麗麗

摘要：

“瘦肉精”在人類(lèi)體內(nèi)積聚且難以消解，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)對(duì)人類(lèi)的生命健康造成損害。因此，“瘦肉精”致害是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的表征之一，因其對(duì)人類(lèi)所造成的不可測(cè)的、潛藏的損害，因技術(shù)的局限性而被蒙上了一層神秘主義的面紗。本文從行政法和公司法角度，運(yùn)用文義解釋、法經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策分析等方法試圖為防控“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)，提供法律治理。

關(guān)鍵詞：“瘦肉精”;風(fēng)險(xiǎn);法律治理

風(fēng)險(xiǎn)是指“人為”的不利后果，也就是“人的決定所伴隨的不確定性”。人的決定，是由人根據(jù)已經(jīng)掌握的現(xiàn)實(shí)情況與理論知識(shí)，運(yùn)用多種決策工具，例如“過(guò)程模型”、“公共選擇模型”、“博弈論模型”等，“對(duì)如何行動(dòng)做出的主張”。不確定性就代表著未知，未知又源于人的無(wú)知，所以，風(fēng)險(xiǎn)也可以被理解為已知與未知的集合。因此，針對(duì)“瘦肉精”這一對(duì)象，人采取的主張、行動(dòng)等產(chǎn)生的不確定性，形成了“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)。 “瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)威脅著每一位社會(huì)成員的生命健康安全，破壞了社會(huì)秩序。法律作為一種管理手段，理應(yīng)發(fā)揮其規(guī)范作用。

一、“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)的概念界定

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的創(chuàng)立人烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，可能性與不確定性構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)核，風(fēng)險(xiǎn)是主觀與客觀的混合物。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)災(zāi)難后，即意味著人類(lèi)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)的偏差與失敗，也是人類(lèi)自我反思、批判的起點(diǎn)。 “瘦肉精”致害是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的表征之一，因其對(duì)人類(lèi)所造成的不可測(cè)的、潛藏的損害，因技術(shù)的局限性而被蒙上了一層神秘主義的面紗。更為嚴(yán)重的是，“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)覆蓋了所有人，特別是影響著兒童的生命健康安全，即使是處于非貧困社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的兒童，也難以逃脫其威脅。就像福島核電站爆炸所造成的不單單是財(cái)產(chǎn)損失與生命終結(jié)，更令人擔(dān)憂的是遭受核輻射而可能誘致基因突變的生還者及其后代。那么，食用含有“瘦肉精”的肉制品，是否會(huì)對(duì)人類(lèi)基因造成負(fù)面影響？答案仍需研究探討。因此，其極大威脅著社會(huì)公眾的利益，而法律作為調(diào)整利益的一種手段，有必要對(duì)此作出回應(yīng)。根據(jù)上文對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”一詞的界定，“瘦肉精風(fēng)險(xiǎn)”在本文中是指，由于人類(lèi)對(duì)“瘦肉精”采取的主張、政策、行動(dòng)等，導(dǎo)致“瘦肉精”對(duì)人類(lèi)器官及基因產(chǎn)生的不確定性。

二、“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)法律預(yù)防存在問(wèn)題的理性反思

我國(guó)于2018年12月29日發(fā)布并實(shí)施新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，其中第十四條賦予國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)、國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理等部門(mén)，制定、實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃?rùn)?quán)力及職能。同年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。其中第三十四條指出，將國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局等職責(zé)進(jìn)行重組分配，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。由是，國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門(mén)已從我國(guó)現(xiàn)行食品安全法中消失，該方案第二十八條也明確，不再保留國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。一方面，成立國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，結(jié)束了行政機(jī)構(gòu)職能分散、不協(xié)調(diào)的局面，實(shí)現(xiàn)職能的重新配置;另一方面，我國(guó)現(xiàn)行食品安全法沒(méi)有及時(shí)對(duì)此做出回應(yīng)，造成與國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)脫節(jié)的尷尬局面，難以發(fā)揮其相應(yīng)的規(guī)范作用。

針對(duì)以上矛盾局面，我國(guó)現(xiàn)行食品監(jiān)管體制在治理瘦肉精問(wèn)題上暴露了諸多弊端。

（一）多監(jiān)管主體造成職能銜接困境

雖然，自機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，食品安全統(tǒng)一由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局監(jiān)管。但是，從瘦肉精作為鹽酸克倫特羅出現(xiàn)在醫(yī)藥市場(chǎng)，一直到走上消費(fèi)者的餐桌，這期間經(jīng)歷地復(fù)雜環(huán)節(jié)還涉及到生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、健康衛(wèi)生委員會(huì)等多個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)和國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局。這是目前我國(guó)分段監(jiān)管模式所不能涵蓋的。瘦肉精風(fēng)險(xiǎn)的主要肇事者是生豬收購(gòu)戶，生豬收購(gòu)戶的中間人身份使其具有散、亂、雜的特點(diǎn)，難以被現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體系約束，長(zhǎng)期處于無(wú)部門(mén)監(jiān)管的狀態(tài)。

（二）分段監(jiān)管誘致監(jiān)管重疊

由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等對(duì)瘦肉精的查處都依法享有行政權(quán)，這就導(dǎo)致在執(zhí)法中，增加了各部門(mén)對(duì)同一違法行為進(jìn)行重復(fù)處罰的可能性，容易激化行政主體與行政相對(duì)人之間的矛盾。這既降低了行政效率又無(wú)形增加了執(zhí)法成本，對(duì)行政相對(duì)人也是一種損害。

2018年12月29日《食品安全法》實(shí)施后，雖然建立了溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，但如果無(wú)法有效降低溝通協(xié)調(diào)成本即“交易費(fèi)用”，不僅難以達(dá)成一致目標(biāo)，反而會(huì)消耗溝通協(xié)調(diào)的熱情。最終，各部門(mén)為了減少工作量，往往會(huì)將溝通協(xié)調(diào)機(jī)制閑置。于是，多部門(mén)的監(jiān)管在執(zhí)法時(shí)難免只顧部門(mén)利益，使“齊抓共管”與“無(wú)人負(fù)責(zé)”現(xiàn)象并存。

（三）歸責(zé)、追責(zé)困難重重

適度分權(quán)原則應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)整職能、配置權(quán)力的首要原則，既不能為了各部門(mén)間互相監(jiān)督而讓分權(quán)變成交流協(xié)作的障礙，也不能模糊權(quán)力界限而降低權(quán)力運(yùn)行效益。然而，我國(guó)《食品安全法》第95條規(guī)定，在關(guān)涉食品的進(jìn)出口業(yè)務(wù)中，國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)通報(bào)。上述部門(mén)在接到通報(bào)后應(yīng)快速響應(yīng)、及時(shí)采取相應(yīng)措施。本條賦予三個(gè)行政主體以執(zhí)法的權(quán)力，但明顯缺失具體責(zé)任的劃分，帶來(lái)的后果如下：一是各行政主體相互推諉行政責(zé)任;二是各行政主體為部門(mén)盈利而爭(zhēng)相進(jìn)行行政管理;三是難以追究各行政主體的行政責(zé)任。

三、“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)法律預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建

（一）公法視野下“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)法律預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建

隨著科技的進(jìn)步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，各類(lèi)社會(huì)矛盾競(jìng)相叢生，社會(huì)問(wèn)題也變得更加多樣化。如果任由社會(huì)矛盾與問(wèn)題積聚、雜糅，往往會(huì)產(chǎn)生難以控制的社會(huì)動(dòng)蕩，甚至?xí)八麌?guó)。此時(shí)，國(guó)家不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)及其工作人員的規(guī)模，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源來(lái)干預(yù)社會(huì)、化解矛盾、解決問(wèn)題。而“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)致害的不確定性正深切影響著人類(lèi)及后代的身心健康，并已成為破壞社會(huì)穩(wěn)定秩序的頑疾。不斷出現(xiàn)的食品安全致害事件，使得公眾與行政機(jī)關(guān)本就脆弱的信任關(guān)系雪上加霜。行政二字本身就包含兩層含義，一是指行使國(guó)家權(quán)力;二是指機(jī)關(guān)、企業(yè)等的內(nèi)部管理工作。因此，行政法既約束國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利，又研究國(guó)家機(jī)構(gòu)編制和內(nèi)部運(yùn)用。當(dāng)市場(chǎng)自我調(diào)整對(duì)“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)已無(wú)能無(wú)力時(shí)，政府這只“看得見(jiàn)的手”就需要綜合運(yùn)用多種法學(xué)方法，從而將其他學(xué)科規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)、方法納入行政法語(yǔ)境中來(lái)，以《食品安全法》為根據(jù)，堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?？梢?jiàn)，在治理“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)這一頑疾中，行政法發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

目前，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，我國(guó)針對(duì)“瘦肉精”的治理主要是通過(guò)多種宏觀的行政監(jiān)督與執(zhí)法活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這就不免會(huì)出現(xiàn)職權(quán)交叉、濫用與空白的現(xiàn)象。然而，職權(quán)的“交叉”、“濫用”與“空白”并不當(dāng)然具有惡意、壞意這樣的貶義。當(dāng)今社會(huì)發(fā)展迅速、新情況此起彼伏，這就導(dǎo)致法律需要重新修訂，新舊法律間的時(shí)效銜接也變成了難題。上述原因?qū)е路沙尸F(xiàn)出復(fù)雜和不明確的特征，政府部門(mén)會(huì)像普通人一樣，難以在執(zhí)法過(guò)程中公正地行使權(quán)力。因此，權(quán)力濫用現(xiàn)象需要法律提供治理方案?；诖耍谝?guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限時(shí)，要嚴(yán)格遵守職權(quán)專(zhuān)屬原則，一是由專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī);二是某項(xiàng)法律法規(guī)中規(guī)定的職權(quán)由專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)關(guān)享有。明確這一原則，既有利于行政機(jī)關(guān)依法獨(dú)立正確地執(zhí)行好自身享有的專(zhuān)屬職權(quán)，又有利于明確判斷與分清行政執(zhí)法中的“失職”和“越權(quán)”問(wèn)題。

目前，解決我國(guó)食品安全監(jiān)管中存在的諸多問(wèn)題，更適宜借鑒“新公共管理”運(yùn)動(dòng)中的相關(guān)制度。英國(guó)是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的發(fā)軔地之一，自撒切爾夫人上臺(tái)后，推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，發(fā)起了以商業(yè)管理技術(shù)為核心，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾矸妒?。該范式的核心是通過(guò)權(quán)力下放實(shí)現(xiàn)公共組織的權(quán)力自由，成為獨(dú)立的責(zé)任主體，能夠自己控制預(yù)算，從而與行政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而推動(dòng)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。由此，建議建立多元化監(jiān)管主體，形成政府行政機(jī)關(guān)與私人部門(mén)之間就監(jiān)管事項(xiàng)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，只有通過(guò)公開(kāi)投標(biāo)，經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)并最終勝出的單位，才有權(quán)承辦監(jiān)管事項(xiàng)，并對(duì)監(jiān)管質(zhì)量承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）私法視野下“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)法律預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建

我國(guó)新《公司法》頒布前，缺失對(duì)公司承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的規(guī)定。由于公司是社會(huì)主體之一，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。2018年新修訂后的《公司法》第5條規(guī)定：“公司從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須遵守法律、行政法規(guī)，……承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！彪m然未明確具體的社會(huì)責(zé)任內(nèi)容及如何履行社會(huì)責(zé)任，但這是我國(guó)《公司法》對(duì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的宣誓性規(guī)定，具有里程碑意義。從雙匯瘦肉精事件，到雨潤(rùn)瘦肉精事件，揭露出肉類(lèi)食品加工企業(yè)在該問(wèn)題處理中所處的重要位置。企業(yè)對(duì)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在意識(shí)上、行動(dòng)上缺位，更加劇了我國(guó)瘦肉精問(wèn)題的嚴(yán)峻性。

波斯納（POSNER）認(rèn)為，單靠市場(chǎng)就足以保證債權(quán)人的利益。通過(guò)法律規(guī)定保護(hù)債權(quán)人權(quán)利，實(shí)屬多余。由此，對(duì)于企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任而言，因?yàn)槭袌?chǎng)的自動(dòng)調(diào)控作用，使得積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的企業(yè)獲得良好的品牌效應(yīng)，繼而企業(yè)利潤(rùn)增加。所以，無(wú)需單獨(dú)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任進(jìn)行法律規(guī)定，市場(chǎng)自然會(huì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

在我國(guó)公司法中，從外部看，董事是公司的法定代表人，在對(duì)外執(zhí)行職務(wù)時(shí)，董事人格被公司吸收，董事的民事法律行為就代表公司意志，董事就是擬人化的公司。從內(nèi)部看，董事與公司是一種代理關(guān)系，所以，董事在履行職務(wù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡到注意義務(wù)（Care）。注意義務(wù)有兩層含義，一是作為理性交易方，做到交易時(shí)的合理注意，避免因疏忽大意而損害公司利益;二是勤勉履行職責(zé)，禁止濫用董事權(quán)利，始終以維護(hù)公司利益為目標(biāo)。由是，因?yàn)橄M(fèi)者處于整個(gè)食品生產(chǎn)銷(xiāo)售鏈條的終端位置，其獲取的各類(lèi)信息的真實(shí)性難以得到保證，所以，公司董事的注意義務(wù)之一就應(yīng)當(dāng)是保證統(tǒng)一發(fā)布地公司產(chǎn)品和服務(wù)信息的真實(shí)性。因此，董事的注意義務(wù)是建立企業(yè)社會(huì)責(zé)任制度題中之意，也是消費(fèi)者合法權(quán)益的有力保障。

第二種觀點(diǎn)以波斯納為首的市場(chǎng)制約派過(guò)分強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，并且，1929年的經(jīng)濟(jì)大蕭條已經(jīng)充分證明單獨(dú)依靠市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的短板與弊端。同時(shí)，企業(yè)作為社會(huì)主體之一，如果僅滿足于享受社會(huì)資源，想方設(shè)法逃避社會(huì)責(zé)任。那么，“公地悲劇”地惡果將不斷重演。因此，企業(yè)承擔(dān)越多地社會(huì)責(zé)任，社會(huì)資源的可持續(xù)性與使用效率也就更高，二者之間是相互促進(jìn)的關(guān)系。

當(dāng)前，我國(guó)公司法第五條創(chuàng)造性地設(shè)置了公司社會(huì)責(zé)任，豐富了公司法的內(nèi)涵，提升全球化中各國(guó)公司的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，推動(dòng)我國(guó)建立起企業(yè)社會(huì)責(zé)任制度。盡管，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任已被我國(guó)法律明確予以規(guī)定，但是，瘦肉精問(wèn)題依然暴露出企業(yè)社會(huì)責(zé)任的缺失現(xiàn)象。由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)，單純依靠市場(chǎng)影響力難以約束董事及股東濫用權(quán)力，進(jìn)而損害第三人（消費(fèi)者）權(quán)利。為有效緩解該問(wèn)題，筆者建議，瘦肉精致害應(yīng)由企業(yè)、董事及股東一同承擔(dān)連帶責(zé)任，這樣才能時(shí)企業(yè)更加注重承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)以上分析，我們可以看出，“瘦肉精”從生產(chǎn)到應(yīng)用是一個(gè)復(fù)雜鏈條，中間任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏都可能造成難以彌補(bǔ)的災(zāi)難，同時(shí)因其環(huán)節(jié)眾多，難免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞或監(jiān)管職能交叉。面對(duì)這種不確定的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)法律進(jìn)行治理是路徑之一。其中，行政法與公司法已經(jīng)囊括了國(guó)家行政機(jī)關(guān)、公司這兩大社會(huì)主體，繼續(xù)輔之以公民監(jiān)督，就會(huì)形成一張比較嚴(yán)密地治理網(wǎng)絡(luò)。本文分別從行政法與公司法兩個(gè)視角，就如何厘清行政機(jī)關(guān)的權(quán)力交叉、空白與濫用問(wèn)題，如何激發(fā)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，論述了緩解“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)的途徑。事實(shí)上，單純從這兩方面對(duì)“瘦肉精”問(wèn)題進(jìn)行法律治理也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，隨著社會(huì)的演進(jìn)，“瘦肉精”風(fēng)險(xiǎn)的可計(jì)量性將大大提高，治理方式也會(huì)更加多元與有效。要徹底防控該問(wèn)題，需要政府、企業(yè)、公眾統(tǒng)籌協(xié)作，綜合治理。

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（作者單位：山東科技大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266590）