淺析行政事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價

王薇

摘要：預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的基本內(nèi)容，黨的十九大報告提出全面實(shí)施績效管理，為預(yù)算管理指明了方向。將績效管理理念納入預(yù)算管理領(lǐng)域，是踐行節(jié)約型政府的重要舉措，也是部門預(yù)算管理的必然選擇。近年來，在不斷推進(jìn)的預(yù)算績效管理中，績效評價作為核心手段是深化預(yù)算管理體制改革研究的重點(diǎn)。部門預(yù)算支出績效評價中的部門整體支出和項(xiàng)目支出分別作為兩個維度，對預(yù)算單位的預(yù)算管理工作進(jìn)行評價。按照財(cái)政部要求，以開展項(xiàng)目支出績效評價為主，適當(dāng)開展整體支出績效評價為輔，逐步推進(jìn)績效評價工作。文章以部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價為研究對象，主要是由于部門項(xiàng)目類型繁多，支出金額較大，項(xiàng)目執(zhí)行與行政事業(yè)單位的發(fā)展息息相關(guān)，項(xiàng)目支出的合理合規(guī)性直接體現(xiàn)為履職能力的實(shí)現(xiàn)。以地震部門績效評價工作資料為基礎(chǔ)進(jìn)行梳理，在實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理全覆蓋的基礎(chǔ)上，分析項(xiàng)目支出績效評價存在的問題，探討如何有效的開展項(xiàng)目支出績效評價工作，規(guī)避由于目標(biāo)不清、指標(biāo)設(shè)置不明造成的固有風(fēng)險和由于舞弊行為造成的道德風(fēng)險，從而順利開展符合現(xiàn)代預(yù)算管理理念的績效評價工作。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;績效管理;項(xiàng)目支出;績效評價

一、預(yù)算績效管理的意義

預(yù)算績效管理是當(dāng)前深化財(cái)政體制改革的重要舉措，是建立節(jié)約型、服務(wù)型政府的必然選擇。近年來，財(cái)政收支平衡壓力加大，伴隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，減稅降費(fèi)力度的增加，財(cái)政收入增速不斷放緩。與此同時，部門對預(yù)算資金的需求面不斷擴(kuò)大，在有限資金下最大限度地提高資金使用效益，緩解財(cái)政收支矛盾，迫切需要深入推進(jìn)預(yù)算績效管理。

預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督反饋、結(jié)果應(yīng)用的全過程管理，在提高資金使用透明度的同時，能更好地著眼于部門長遠(yuǎn)發(fā)展，有利于部門履職職能的實(shí)現(xiàn)。隨著預(yù)算績效管理制度的完善和改革措施的實(shí)踐，預(yù)算績效管理發(fā)展取得了突破性進(jìn)展?？冃гu價作為預(yù)算績效管理的核心手段，由于評價對象多樣、指標(biāo)設(shè)置繁瑣、評價程序復(fù)雜、評價體系建設(shè)乏力、反饋及結(jié)果運(yùn)用不充分等因素，成為預(yù)算績效管理研究重點(diǎn)和難點(diǎn)。部門預(yù)算支出績效評價包括基本支出績效評價、項(xiàng)目支出績效評價和部門整體支出績效評價。通過對部門項(xiàng)目支出績效評價工作的梳理，匯總積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析部門項(xiàng)目支出績效評價工作中存在的問題，力求尋找突破點(diǎn)，對在目標(biāo)設(shè)置、指標(biāo)完善、結(jié)果反饋等方面探索，盡量杜絕舞弊行為，推動項(xiàng)目支出績效評價工作的順利開展。通過開展績效評價，強(qiáng)化了自我約束意識和責(zé)任意識，使預(yù)算管理思路逐步從“多要錢”向“管好錢”、“花好錢”發(fā)生轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步重視支出績效、支出責(zé)任和產(chǎn)出結(jié)果，從而更好地為部門預(yù)算管理工作服務(wù)。

二、部門項(xiàng)目支出績效評價工作開展情況

績效評價是根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價方法、指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評價。

（一）拓寬績效評價范圍

按照財(cái)政部門要求進(jìn)行項(xiàng)目支出績效評價工作，評價項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模逐年擴(kuò)大，并深入推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價。從項(xiàng)目屬性看，實(shí)現(xiàn)了從固化項(xiàng)目、信息化項(xiàng)目到一次性項(xiàng)目自評工作全覆蓋。從項(xiàng)目資金量看，從選取部分金額大的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，到全部項(xiàng)目納入績效管理?？冃гu價對象范圍的擴(kuò)大，為部門開展績效評價工作積累了重要的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，為推動預(yù)算績效管理的全面實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范績效目標(biāo)填報

績效目標(biāo)管理是績效評價的基礎(chǔ)和前提，績效目標(biāo)要符合指向明確、具體細(xì)化、合理可行的要求?？冃繕?biāo)要以績效指標(biāo)予以細(xì)化、量化，從單一的產(chǎn)出指標(biāo)逐步過渡到產(chǎn)出與效果指標(biāo)并存，從定性到定性與定量相結(jié)合，從指標(biāo)數(shù)量過少或繁多到合理控制指標(biāo)數(shù)量的發(fā)展過程。近幾年在績效評價工作中，通過對積累項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析，嘗試建立部門特色的績效指標(biāo)庫，為部門項(xiàng)目支出績效服務(wù)。

（三）整合績效評價指標(biāo)

績效評價指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。所謂工欲善其事必先利器，高度關(guān)聯(lián)、體現(xiàn)核心、兼顧定性與定量的績效評價指標(biāo)是不斷完善項(xiàng)目支出績效評價工作的必然選擇。由于部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域迥異、發(fā)展側(cè)重點(diǎn)不同、項(xiàng)目類型繁多等因素，按照財(cái)政部《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》的規(guī)定，在合理運(yùn)用共性指標(biāo)時，適當(dāng)選取具有可衡量性的個性指標(biāo)。目前正在探索從項(xiàng)目分類出發(fā)，從歷史數(shù)據(jù)歸納總結(jié)選取部門特色績效評價指標(biāo)。

（四）組合績效評價方法

合理選擇評價方法，避免單一方法帶來的風(fēng)險。近年來，按照項(xiàng)目支出績效評價相關(guān)管理辦法的要求，在實(shí)施績效評價與自評的過程中，制定績效評價工作方案選取合理的評價方法，嘗試從單一方法向多種方法聯(lián)合運(yùn)用，有效避免了因方法選擇造成的評價的不公性，多種方法并用起到了了互補(bǔ)與監(jiān)督的作用，最大限度降低了選取單一方法的缺陷。

（五）推進(jìn)評價結(jié)果反饋

項(xiàng)目績效評價結(jié)果采取三種形式進(jìn)行反饋，包括以績效評價報告形式向財(cái)政部門和上級部門反饋，以信息公開形式向社會公眾反饋，以公示制度向項(xiàng)目部門反饋。通過績效評價報告形式將項(xiàng)目執(zhí)行情況反饋到主管部門，在部門門戶網(wǎng)站上公開項(xiàng)目支出績效評價工作信息，將項(xiàng)目績效情況隨同預(yù)決算公開，接受社會監(jiān)督?？冃гu價信息公開的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)從選取的重點(diǎn)項(xiàng)目公開到全部財(cái)政項(xiàng)目績效評價信息公開，從績效目標(biāo)填報情況到績效自評實(shí)施情況的全公開，實(shí)現(xiàn)了從預(yù)算申報到預(yù)算執(zhí)行情況的全方位的信息公開。

三、項(xiàng)目支出績效評價存在的問題

（一）績效目標(biāo)設(shè)定不清晰

績效目標(biāo)是開展績效評價工作的起點(diǎn)也是終點(diǎn)，績效目標(biāo)填報質(zhì)量的高低直接影響績效評價工作的成果及其應(yīng)用。從實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)設(shè)置存在以下問題：一是績效目標(biāo)設(shè)置不明確，出現(xiàn)以工作內(nèi)容代替目標(biāo)進(jìn)行填報現(xiàn)象。目標(biāo)是通過工作內(nèi)容達(dá)到的預(yù)期成果，工作內(nèi)容是達(dá)到目標(biāo)的實(shí)踐過程，兩者不能混淆運(yùn)用;二是績效目標(biāo)設(shè)置不合理，不能有效區(qū)分?jǐn)M實(shí)現(xiàn)的長期目標(biāo)及年度目標(biāo)。按照滾動預(yù)算項(xiàng)目管理，應(yīng)清晰界定長期任務(wù)和當(dāng)年工作任務(wù);三是績效指標(biāo)細(xì)化量化程度不足，不能達(dá)到明確可量化、可考核的指標(biāo)值。如產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)量化度不清，服務(wù)對象滿意度指標(biāo)不明確滿意度的具體值;四是個別指標(biāo)設(shè)置有誤，項(xiàng)目的專業(yè)性與指標(biāo)全面性不對等，部門為了追求指標(biāo)全面性，而對項(xiàng)目不涉及的指標(biāo)進(jìn)行設(shè)置，如項(xiàng)目不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和環(huán)境效益指標(biāo)，目標(biāo)設(shè)置中為了全面性而增加不可衡量的指標(biāo)。

（二）績效目標(biāo)表設(shè)計(jì)缺陷

目前項(xiàng)目支出績效評價工作采用自評與評價同時開展，以部門自評為主。自評工作中以簡易程序?yàn)橹鳎俄?xiàng)目支出績效目標(biāo)申報表》是簡易程序的主要評價依據(jù)。《項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報表》由資金使用情況、總體目標(biāo)、績效指標(biāo)三部分構(gòu)成，在設(shè)計(jì)上存在一定缺陷。在對項(xiàng)目進(jìn)行自評中，資金使用情況10分，績效指標(biāo)中產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)合計(jì)90分。從內(nèi)容上看，此表資金使用情況設(shè)計(jì)不全面，只反映資金完成率，無法體現(xiàn)資金過程監(jiān)控。以此為評價，結(jié)果側(cè)重資金完成率，忽略項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行效果。這使得項(xiàng)目執(zhí)行者忽略項(xiàng)目，而一味爭取資金完成率，存在道德風(fēng)險和逆向選擇，在追求“成績”的情況下，僅強(qiáng)調(diào)資金執(zhí)行會造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

（三）評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

績效評價指標(biāo)設(shè)計(jì)是績效評價工作的難點(diǎn)，由于部門事業(yè)發(fā)展的特殊性，很難建立統(tǒng)一的指標(biāo)來衡量所有部門的項(xiàng)目執(zhí)行情況。評價指標(biāo)設(shè)計(jì)存在的問題體現(xiàn)在不全面，無法從多維度對項(xiàng)目進(jìn)行評價，共性與個性指標(biāo)的選取和占比的不確定性直接影響評價結(jié)果的真實(shí)性與客觀性。

（四）評價方式存在舞弊風(fēng)險

績效評價工作要做到公平公正，就要在制度上有所制約，避免舞弊行為的發(fā)生。從目前采用的績效評價方式來看，舞弊存在的風(fēng)險很高。按照財(cái)政部門對績效評價工作的推進(jìn)，自評工作進(jìn)入全覆蓋，選擇性進(jìn)行重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價，同時推動部門開展整體支出績效評價。由于預(yù)算單位的預(yù)算績效管理基礎(chǔ)不同，更傾向于由第三方承擔(dān)評價工作，但這種委托代理關(guān)系帶來的是專業(yè)性與風(fēng)險性并存。

（五）評價結(jié)果反饋機(jī)制不暢通

績效評價作為預(yù)算績效管理的亮點(diǎn)在于不僅能衡量項(xiàng)目運(yùn)行情況與執(zhí)行結(jié)果，更能將結(jié)果予以運(yùn)用，以促進(jìn)部門預(yù)算管理的良性循環(huán)。目前財(cái)政性資金緊張，國家大力壓縮一般性支出，各部門財(cái)政收入吃緊，如何合理有效利用資金推動部門事業(yè)發(fā)展，使得績效評價結(jié)果的反饋?zhàn)饔猛癸@。而部門在績效評價結(jié)果運(yùn)用上停留在績效評價報告簡單的反饋，尚未形成與部門預(yù)算掛鉤、與項(xiàng)目執(zhí)行人績效掛鉤。對于評價結(jié)果多約談方式進(jìn)行，沒有實(shí)質(zhì)性效果。地方性財(cái)政項(xiàng)目尚未開展三年滾動預(yù)算模式，除固化項(xiàng)目外，多數(shù)項(xiàng)目屬于一次性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目執(zhí)行后的反饋機(jī)制有限，無法彌補(bǔ)在執(zhí)行中的缺陷，造成資金浪費(fèi)，這與預(yù)算績效管理的初衷相違背。

四、加強(qiáng)項(xiàng)目支出績效評價管理的對策

（一）前置績效目標(biāo)申報

績效目標(biāo)申報是預(yù)算績效管理的第一階段，也是整個預(yù)算績效管理體系的基礎(chǔ)階段。一是績效目標(biāo)管理要統(tǒng)一組織設(shè)定和分解工作，做到同一類項(xiàng)目的績效目標(biāo)設(shè)定統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、可比。二是加強(qiáng)績效目標(biāo)申報業(yè)務(wù)培訓(xùn)，審核把關(guān)提高項(xiàng)目實(shí)施主體對績效管理的理解程度。三是適應(yīng)新形勢下部門預(yù)算績效管理的發(fā)展要求，以項(xiàng)目庫建設(shè)為依托前置績效目標(biāo)申報。建立預(yù)算項(xiàng)目庫管理相關(guān)辦法，將績效目標(biāo)申報作為項(xiàng)目申報的必要條件，確保項(xiàng)目入庫前具備明確的績效目標(biāo)，可行可量化的績效指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)了前置審批功能，讓目標(biāo)申報成為事前控制。同時在信息系統(tǒng)上建立項(xiàng)目申報模塊，將績效目標(biāo)嵌入模塊，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)在線，減少了人為因素的干擾。

（二）完善目標(biāo)申報設(shè)計(jì)

現(xiàn)行使用的《項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報表》在設(shè)計(jì)上存在一定的缺陷，必然導(dǎo)致評價結(jié)果的存在偏差。項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報表要體現(xiàn)全面性，突出重點(diǎn)性，融合差異性。在具體設(shè)計(jì)中，可以平衡記分卡和關(guān)鍵指標(biāo)法，淡化資金執(zhí)行率，從督促資金轉(zhuǎn)向考察結(jié)果，形成全面與重點(diǎn)、定性與定量、內(nèi)部與外部、靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的評價設(shè)計(jì)。

（三）科學(xué)設(shè)定評價指標(biāo)

績效評價指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)遵循全面、科學(xué)、客觀并具有可操作性。目前財(cái)政部門與各預(yù)算單位都正在積極探索評價指標(biāo)設(shè)置，在立足項(xiàng)目基礎(chǔ)上，以框架為指導(dǎo)，細(xì)化項(xiàng)目類別，根據(jù)同類項(xiàng)目歸納總結(jié)指標(biāo)，堅(jiān)持評價的公平性并突出項(xiàng)目特性的指標(biāo)正在不斷完善中。按項(xiàng)目類型明確績效目標(biāo)申報要求、提供備選指標(biāo)，為以后年度績效目標(biāo)申報工作提供便利。

（四）優(yōu)化評價方式選擇

目前績效評價工作方式有財(cái)政部門主導(dǎo)的績效評價、部門自評、第三方復(fù)評等幾種形式。為避免自評等形式中存在的舞弊現(xiàn)在，建議幾種評價方式相結(jié)合，在實(shí)現(xiàn)部門項(xiàng)目支出自評全覆蓋的基礎(chǔ)上，對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政領(lǐng)域評價工作，引入第三方進(jìn)行復(fù)核。在自評中取消以部門為主導(dǎo)的評價方式，改由第三方評價形式，盡量杜絕人為因素的干擾。為避免合謀行為的出現(xiàn)，第三方的評價工作應(yīng)由財(cái)政部門直接下達(dá)評價任務(wù)。此外，還可以借助對部門整體支出績效評價從另一維度對項(xiàng)目支出績效評價工作的可信度進(jìn)行復(fù)核。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

績效反饋無問責(zé)，是目前績效評價工作未能達(dá)到預(yù)期效果的重要原因之一。建議將預(yù)算資金支付進(jìn)度與項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度定期報送績效管理部門作為實(shí)時監(jiān)控，并根據(jù)績效評價結(jié)果開展全方位的問責(zé)機(jī)制，突出績效考評的意義和項(xiàng)目績效考評的重要性。首先，從預(yù)算單位角度，對未達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門要督辦并約談，對仍未能完成的項(xiàng)目預(yù)算單位核減下年部門預(yù)算;其次，從項(xiàng)目承擔(dān)部門角度，預(yù)算單位要針對未完成或未完全執(zhí)行完畢的項(xiàng)目部門進(jìn)行約談?wù)模趩挝粌?nèi)部予以通報并扣減部門績效，同時將績效信息納入項(xiàng)目部門信用清單，信用清單將作為部門下年申請項(xiàng)目的評比依據(jù)之一;最后，從項(xiàng)目負(fù)責(zé)人角度，預(yù)算單位要建立項(xiàng)目支出績效評價與個人年度績效掛鉤機(jī)制。

五、結(jié)論與建議

現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中，預(yù)算管理建設(shè)是重中之重，加強(qiáng)預(yù)算管理是行政事業(yè)單位履職的必然要求。2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》中明確各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循“講求績效”的原則，預(yù)算績效貫穿了預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督及決算的全過程。預(yù)算績效管理將預(yù)算和績效有機(jī)融合，對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理指出了發(fā)展方向。黨的十九大報告中明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，將績效管理提升到一個前所未有的嶄新高度。

績效評價作為一種動態(tài)監(jiān)控手段，是預(yù)算績效管理工作的前沿。各級預(yù)算單位要高度重視，明確績效目標(biāo)，合理設(shè)置指標(biāo)，加強(qiáng)績效結(jié)果的反饋與應(yīng)用，從而推動績效評價工作的順利開展。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)全口徑績效評價管理，將部門在年中追加項(xiàng)目納入績效評價工作范圍。預(yù)算績效管理任重道遠(yuǎn)，績效評價工作的不斷完善必將作為原動力推動預(yù)算績效管理工作的發(fā)展。

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（作者單位：北京市地震局）