科研經(jīng)費試點“包干制”探析

謝 勁，潘理權(quán)，陳明明

（中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院）科研處，安徽 合肥230022）

黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在科研管理工作中學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神，就是要把制度建設(shè)擺上突出位置，以制度創(chuàng)新來提高治理效能?？蒲惺聵I(yè)為國家和社會發(fā)展提供科技支撐和智慧力量，國家為科研事業(yè)發(fā)展提供經(jīng)費保障?？蒲薪?jīng)費管理制度先進(jìn)，資金運行安全高效，才能更好地服務(wù)科研活動產(chǎn)出。因此，在科研經(jīng)費管理中試點“包干制”，探索形成新的科研經(jīng)費管理制度，有利于激發(fā)釋放科研創(chuàng)新動力、提高科研創(chuàng)新效率，最大化地解放科研生產(chǎn)力，服務(wù)創(chuàng)新型國家建設(shè)。

一、科研經(jīng)費試點“包干制”背景

（一）科研經(jīng)費投入力度加大

國家社會科學(xué)基金年度報告顯示，2018 年經(jīng)費預(yù)算總額24.2 億元，較2017 年增加2.2 億元，增幅為9.1%［1］，高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP（6.6%）的增速。根據(jù)歷年國家統(tǒng)計局《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》，2018年我國共投入研究與試驗發(fā)展（R&D）的經(jīng)費為19 677.9 億元，同比增加2 071.8億元，增長率11.8%，連續(xù)三年增長率均超過10%［2］。2014-2018 的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明（見表1），近年來無論是在哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域還是在科技事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，我國財政投入科學(xué)研究的經(jīng)費，總體上呈逐年上升趨勢。

表1 2014-2018年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計 （億元）

（二）科研經(jīng)費落地招致詬病

雖然現(xiàn)階段國家高度重視科研創(chuàng)新，加大了經(jīng)費投入，然而在實踐中投入的經(jīng)費，并沒有實現(xiàn)較好落地。究其原因主要是，現(xiàn)行的科研經(jīng)費管理制度多采用預(yù)算制和報銷制，由于審批和報賬程序冗長繁雜、限制條件多，申請和使用中耗時耗力，不僅給科研人員帶來了困擾，而且造成經(jīng)費沉淀和閑置，也成為經(jīng)費管理方面的一大難題。此外，再加上科研經(jīng)費管理部門、監(jiān)督審計部門之間沒有形成有效的溝通機(jī)制，經(jīng)費管理信息化程度低，經(jīng)費管理人員服務(wù)不夠到位等問題疊加，致使科研經(jīng)費“使用難”逐漸衍生為社會輿論和學(xué)界關(guān)注的熱點問題。

研究中，我們把社會輿論的看法歸納為兩種：一種觀點是要放松科研經(jīng)費管理。理由是給科研經(jīng)費“松綁”，賦予研究團(tuán)隊或項目組更大的人財物支配權(quán)、使用權(quán)，有利于集中精力搞科研、出成果；另一種觀點是要加強(qiáng)科研經(jīng)費管理。理由是科研經(jīng)費不是“唐僧肉”，放松監(jiān)管容易被“濫用”和“侵占”，此外科研人員收入提高，也不能依靠“科研經(jīng)費”，最終要靠制度進(jìn)行安排。對于上述兩種觀點，學(xué)界從不同角度給出意見：法律學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行科研經(jīng)費管理存在法制欠缺、預(yù)算不實、經(jīng)費支出中不重視人力成本、管理控制不嚴(yán)等問題，提出要修訂完善法律制度，增加科研獎勵和加大人力成本支付，形成權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理制度［3］。財經(jīng)研究人員認(rèn)為，現(xiàn)行科研經(jīng)費管理造成科研人員和經(jīng)費管理人員之間的紛爭，其原因在于科研人員認(rèn)為既然是專項研究經(jīng)費，就應(yīng)該希望放松管理，方便項目根據(jù)需要自由地使用經(jīng)費；而財務(wù)管理人員認(rèn)為科研專項經(jīng)費多為財政經(jīng)費或公共經(jīng)費，其使用必須在遵守財經(jīng)紀(jì)律的框架下運行。管理學(xué)者認(rèn)為，要加強(qiáng)經(jīng)費管理制度創(chuàng)新，創(chuàng)新的制度需要既能適應(yīng)科研事業(yè)發(fā)展，又能實現(xiàn)財經(jīng)紀(jì)律管理之目的，以制度創(chuàng)新來化解經(jīng)費落地“最后一公里”中的矛盾和問題。

（三）科研經(jīng)費“包干制”試點

科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀表明，激發(fā)釋放科研創(chuàng)新活力，發(fā)揮“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的作用，繁榮哲學(xué)人文社會科學(xué)研究，不僅需要重視增加經(jīng)費投入，更要重視經(jīng)費如何落地，只有解決了經(jīng)費“落地難”的現(xiàn)實問題，投入的研究經(jīng)費才能真正為建設(shè)創(chuàng)新型國家“加上油”“出上力”，因此改革現(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度勢在必行。習(xí)近平總書記在2018年兩院院士大會上指出“不能讓繁文縟節(jié)把科學(xué)家的手腳捆死了，不能讓無窮的報表和審批把科學(xué)家的精力耽誤了”［4］。2019年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中提出試點“包干制”，“開展項目經(jīng)費使用‘包干制’改革試點，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊自主決定使用”［5］。中央領(lǐng)導(dǎo)的講話，立即引起了科研管理部門對改革經(jīng)費管理制度的重視。中科院按照李克強(qiáng)總理提出的改革方向，探索“包干制”管理方式，2019年12月印發(fā)《中國科學(xué)院關(guān)于開展科研經(jīng)費“包干制+負(fù)面清單”管理改革試點的通知》，拉開了科研經(jīng)費管理制度改革的序幕。試點充分賦予法人單位管理自主權(quán)，采取由中科院提供試點政策清單，法人單位自主申報、選擇試點項目、政策的方式。政策清單包括院級科研項目經(jīng)費“包干制”、科研團(tuán)隊經(jīng)費“包干制”以及科研差旅和出國費用“包干制”。對于院級科研項目經(jīng)費，探索簡化預(yù)算編制和預(yù)算調(diào)劑，簡化過程財務(wù)檢查及財務(wù)驗收；科研團(tuán)隊經(jīng)費對打破課題核算制、擴(kuò)大核算單元進(jìn)行探索；在差旅和出國費用方面將探索整體包干，嘗試標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)出國費用“包干制”，一定程度上解決“報銷繁”等問題。同時，中科院按照“科研相關(guān)、誠實守信、厲行節(jié)約”的原則，建立經(jīng)費使用的“負(fù)面清單”，要求試點單位落實法人主體責(zé)任，加強(qiáng)內(nèi)部控制和風(fēng)險防控體系建設(shè)，確?！胺诺瞄_、管得住”［6］。中科院出臺的《通知》，邁開了改革科研經(jīng)費管理制度的第一步，為探索試點包干這項新制度總結(jié)積累經(jīng)驗，同時實行負(fù)面清單管理，也有利于防范新制度在試點中所帶來的風(fēng)險，使“包干制”試點得以順利推進(jìn)。2020年1月10日，李克強(qiáng)總理在國家科學(xué)技術(shù)獎勵大會上提出“要深化改革，調(diào)動人的積極性”“持續(xù)深化科技領(lǐng)域‘放管服’改革，進(jìn)一步為科研人員放權(quán)松綁，拓展科研管理‘綠色通道’和項目經(jīng)費使用‘包干制’試點”［7］。

二、科研經(jīng)費試點“包干制”原因分析

（一）“包干制”的含義與特點

包干是發(fā)包方與承包方就完成特定任務(wù)達(dá)成一致意見并做出承諾的協(xié)約，協(xié)約條款包括任務(wù)具體內(nèi)容、完成期限、標(biāo)準(zhǔn)要求以及物資支持和勞動報酬等權(quán)利和義務(wù)方面的要素。因此，包干可以說是具有法律效力并受到法律保護(hù)的一種管理方式。基于包干這種管理理念形成的制度稱為“包干制”。“包干制”本身具有兩項特點：一是具有明顯的契約精神。約定雙方按約定內(nèi)容履行義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任。對約定之外的事項給予雙方互不干涉的行動自由。二是適用對象往往是目標(biāo)明確、結(jié)果具有一定不可預(yù)測性的領(lǐng)域，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工程建設(shè)和科學(xué)研究等。新時代在深化“放管服”改革中，試點科研經(jīng)費“包干制”，可以把包干管理的特點與科研經(jīng)費管理的要求有效地結(jié)合起來，釋放管理制度優(yōu)勢，化解經(jīng)費使用難題，提高經(jīng)費使用效率，激發(fā)科研創(chuàng)新活力，從而逐漸形成成熟高效的科研經(jīng)費管理新制度模式。

（二）科研項目類型與經(jīng)費管理特點

科研項目類型與科研經(jīng)費管理制度密切相關(guān)。不同類型的科研項目，要求有不同的管理制度與之相適應(yīng)。

（1）縱向科研項目與橫向科研項目經(jīng)費管理特點。科研活動通常以項目（課題）的形式展開，以項目發(fā)布單位和項目承接單位的行政級別或隸屬關(guān)系劃分，項目類型可分為縱向項目和橫向項目。縱向項目是指項目發(fā)布單位與承接單位之間存在行政級別和隸屬關(guān)系的項目；反之，橫向項目的發(fā)布方與承接方不存在行政級別和隸屬關(guān)系?？v向項目經(jīng)費管理特點是：一是管理的部門多。縱向項目基于特定關(guān)系，項目研究在制度體系環(huán)境中開展，經(jīng)費使用除了需要遵守項目本身的管理規(guī)定外，還要遵守其他相關(guān)法律制度，以國家社科基金項目經(jīng)費管理為例：經(jīng)費運行在國家、省級乃至項目責(zé)任單位的政策環(huán)境里（圖1），管理鏈條長，造成經(jīng)費審批和使用比較費時耗力；同時還需遵守財經(jīng)規(guī)定、審計規(guī)定、會議規(guī)定、差旅規(guī)定等，管理環(huán)節(jié)多，造成經(jīng)費審批和使用的手續(xù)比較繁。二是縱向項目經(jīng)費管理比較嚴(yán)格。申請使用中對申報單位、申報負(fù)責(zé)人都有責(zé)任和承諾要求，單位和個人都需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任和誠信要求。如《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》規(guī)定“建立項目資金使用和管理的承諾機(jī)制，責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)承諾依法依規(guī)履行項目資金管理的職責(zé)，項目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承諾提供真實的項目信息并認(rèn)真遵守項目資金管理的有關(guān)規(guī)定”，“建立項目資金使用和管理的信用機(jī)制，全國社科規(guī)劃辦對責(zé)任單位和項目負(fù)責(zé)人在項目資金使用和管理方面的信譽(yù)度進(jìn)行評價和記錄……”［8］相對于縱向項目，橫向項目由于不受行政級別和隸屬關(guān)系控制，項目研究經(jīng)費僅需遵守雙方約定即可，經(jīng)費使用相對比較自由靈活。

圖1 國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費運行使用制度環(huán)境

（2）財政性科研項目與非財政性科研項目經(jīng)費管理特點?？蒲许椖堪唇?jīng)費性質(zhì)來源劃分，可分為財政性科研項目和非財政性科研項目。顧名思義，有財政性資金資助的科研項目稱為財政性科研項目。比如，國家社會科學(xué)基金項目、國家自然科學(xué)基金項目、各省（直轄市、自治區(qū)）哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦發(fā)布的哲社研究項目等；反之，無財政性資金資助的科研項目稱為非財政性科研項目。比如，由企業(yè)、社會組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體等資助的相關(guān)研究項目等。在經(jīng)費管理方面的特點是：財政性科研項目經(jīng)費的投入主體是政府，項目類型多為基礎(chǔ)性或公益性項目，項目本身部分具有甚至全部具有“公共產(chǎn)品”的特征，即具有公用性、公益性。這類項目受利益驅(qū)動的市場主體不會投資，市場機(jī)制對生成這類項目基本不發(fā)揮作用，所以這類項目經(jīng)費管理有專門的政府部門或單位制定相關(guān)制度性文件予以管理。比如財政部關(guān)于印發(fā)《中央財政科研項目專家咨詢費管理辦法》的通知等；非財政性科研項目投入多來源于企業(yè)、社會組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體，項目產(chǎn)品具有“私人性”，經(jīng)費管理使用由投資主體決定。

（3）哲學(xué)人文社會科學(xué)研究項目與自然科學(xué)研究項目經(jīng)費管理特點?？蒲许椖堪囱芯繉ο髣澐?，可劃分為哲學(xué)人文社會科學(xué)研究項目與自然科學(xué)研究項目。國家層面這兩類項目經(jīng)費管理方面的特點有：一是項目研究經(jīng)費構(gòu)成大同小異。兩類研究項目經(jīng)費均由直接經(jīng)費和間接經(jīng)費構(gòu)成。二是直接經(jīng)費中哲學(xué)社會科學(xué)研究項目人力成本占比相對較高，自然科學(xué)研究項目物資成本占比相對較高，這也恰恰印證了兩類項目研究對象之不同。三是兩類項目研究在具體科目比例構(gòu)成上有不同要求。

（三）科研經(jīng)費試點“包干制”的制度選擇與優(yōu)勢

科研經(jīng)費試點“包干制”的制度選擇，是由科研項目類型多樣性和經(jīng)費管理復(fù)雜性決定的。高效的科研經(jīng)費管理制度設(shè)計，需要既能體現(xiàn)權(quán)威性、規(guī)范性，也要體現(xiàn)科學(xué)性、適用性。前者是剛性約束，要求制度必須得到不折不扣的執(zhí)行；后者是柔性約束，要求制度執(zhí)行有相對的彈性。因為在實踐中，突出剛性約束的制度設(shè)計，執(zhí)行時容易造成“一管就死”，突出柔性約束的制度設(shè)計，執(zhí)行時則容易造成“一放就亂”，這樣常常使制度執(zhí)行陷于困境。有鑒于此，試點“包干制”意在有效化解制度設(shè)計和執(zhí)行的兩難境地，使經(jīng)費更好服務(wù)研究。另外，“包干制”制度本身可以釋放靈活性，既有效吸納、借鑒現(xiàn)行經(jīng)費管理制度的成功經(jīng)驗，又創(chuàng)設(shè)新的制度方案，逐步形成剛?cè)嵯酀?jì)的、較為靈活的經(jīng)費包干模型。

與現(xiàn)行經(jīng)費管理制度模式相比，科研經(jīng)費試點“包干制”的制度優(yōu)勢，體現(xiàn)在以下幾個方面：一是有利于激發(fā)經(jīng)費使用方的研究活力?？蒲腥藛T可以把主要精力和大量時間投入到項目研究的本身，不因經(jīng)費使用牽扯精力和時間而抱怨和苦惱。二是有利于提高經(jīng)費管理方的工作效能。經(jīng)費管理方只需將管理重心放在項目研究的“兩頭”，即經(jīng)費預(yù)算管理和經(jīng)費決算審計，減少對項目研究中間環(huán)節(jié)使用經(jīng)費的審批和管控，還可以有效避免資金積累沉淀，進(jìn)而提高經(jīng)費使用效率。三是有利于經(jīng)費監(jiān)督方加強(qiáng)監(jiān)督審計。監(jiān)督審計工作可以實現(xiàn)從對項目的全程管理轉(zhuǎn)移到對權(quán)利和責(zé)任的落實上，方便監(jiān)督審計獲得明確的管理依據(jù)，從而提高科研經(jīng)費監(jiān)審工作的針對性和有效性。四是有利于經(jīng)費投入方實現(xiàn)科研投資之目的。試點經(jīng)費“包干制”，可以使研究獲得安全有效的經(jīng)費支持而得以順利推進(jìn)。

三、科研經(jīng)費試點“包干制”需要注意的問題

（一）堅持試點先行，持續(xù)優(yōu)化制度

推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開制度創(chuàng)新，制度改革中肯定會遇到各種各樣的問題和困難?？蒲薪?jīng)費試點“包干制”，科研管理人員、財務(wù)管理人員擔(dān)心，如果這樣簡單地全面放開經(jīng)費管理，會不會產(chǎn)生無法預(yù)料的新風(fēng)險、新問題，造成不良社會影響。十九大報告中指出，我們不能因現(xiàn)實復(fù)雜而放棄夢想，不能因理想遙遠(yuǎn)而放棄追求［9］。任何制度在完善中都有“試點—反饋—修改”的過程，試點的意義和價值也在制度的修改和完善中得以體現(xiàn)，科研經(jīng)費“包干制”試點也不例外?？萍疾亢蜕虾Ｊ蟹謩e遴選了60多家試點單位、14 家高校、科研院所和醫(yī)院，開展科研項目經(jīng)費“包干制”改革試點。目前，科研經(jīng)費試點“包干制”尚未形成較為成熟的制度，在科學(xué)研究項目上尚未邁開步伐，科研經(jīng)費管理部門可以按照試點先行、持續(xù)優(yōu)化的改革思路，探索并克服試點過程中遇到的困難問題，不斷總結(jié)積累試點經(jīng)驗，持續(xù)優(yōu)化科研經(jīng)費“包干”制度。

（二）區(qū)分試點類型，加強(qiáng)風(fēng)險防范

由于科研項目類型比較多樣、科研創(chuàng)新主體比較多元，有科研院所、高等院校、醫(yī)院、企業(yè)、社會組織等，因而在“包干制”試點中，要有針對性地區(qū)分選擇試點項目。首先要區(qū)分不同研究領(lǐng)域、不同類型單位、不同研究項目的試點對象，根據(jù)不同領(lǐng)域、單位和項目的各自特點開展分類試點，分類試點有利于探索形成符合各自研究領(lǐng)域?qū)嶋H需要的包干制模式。其次，應(yīng)注重在重點領(lǐng)域開展試點，比如選擇內(nèi)部治理完善、科研管理規(guī)章制度規(guī)范、信息化建設(shè)較好、科研成果豐碩的科研院所或高校開展試點，有利于形成全面的、具有推廣價值的試點經(jīng)驗。第三，“包干制”不是“萬能鑰匙”，試點應(yīng)把握“包干制”的特點、優(yōu)勢和風(fēng)險，宜包則包，不搞“一刀切”。試點中應(yīng)充分體現(xiàn)契約精神，明晰經(jīng)費出資方、管理方和使用方各自權(quán)責(zé)，防止出現(xiàn)“維權(quán)難”“追責(zé)難”現(xiàn)象；試點應(yīng)規(guī)范各方的行為邊界，防止重蹈“手續(xù)多、審批多、過程煩”的覆轍；試點中應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險防范，重點是防范化解研究風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險，要制定試點防范風(fēng)險預(yù)案，引導(dǎo)試點工作朝著健康方向發(fā)展，防止借用試點之機(jī)干預(yù)項目研究或套取盜用研究資金，形成新的矛盾，造成不良社會影響。

（三）轉(zhuǎn)變管理方式，提高治理效能

科研經(jīng)費試點“包干制”的目的，是打破研究經(jīng)費僵化的管理方式，使經(jīng)費更好地服務(wù)項目研究。試點經(jīng)費“包干”需要對現(xiàn)有管理理念實行變革，對現(xiàn)行管理制度進(jìn)行改造，構(gòu)建新的制度運行體系。需要運用現(xiàn)代信息技術(shù)，改進(jìn)管理服務(wù)方式，提高管理服務(wù)效能。一要轉(zhuǎn)變管理觀念，按照“放管服”的思路，經(jīng)費投入和管理部門重新審視并改進(jìn)現(xiàn)行管理制度，減少對項目研究過程的干預(yù)，比如降低項目研究中期檢查頻次，減少項目研究中期經(jīng)費的審核，賦予項目更多經(jīng)費調(diào)劑使用自主權(quán)，“讓打醬油的錢也可用來買醋”等。二要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，按照“區(qū)塊鏈”的思維，搭建與“包干制”相適應(yīng)的科研經(jīng)費管理信息平臺，讓科研經(jīng)費數(shù)據(jù)信息及時、安全、公開、透明地到達(dá)科研管理、財務(wù)、固定資產(chǎn)管理、審計紀(jì)檢等部門，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓科研人員少跑路。

（四）健全監(jiān)管體系，完善獎懲機(jī)制

“包干制”試點絕不等于放棄放松監(jiān)管，只有將其置于健全監(jiān)管體系下，形成完善的追責(zé)機(jī)制，“包干制”才能真正包得好、干得好。健全的監(jiān)管體系包括同行監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)管、司法監(jiān)管和社會監(jiān)管?？蒲泄ぷ骶哂休^強(qiáng)的專業(yè)性和學(xué)術(shù)性，同行監(jiān)管可以有效避免財務(wù)審計和紀(jì)檢人員因為專業(yè)隔閡而導(dǎo)致的監(jiān)管誤解和盲區(qū)，同時也有利于規(guī)范研究行為，提升研究質(zhì)量。信任不能代替監(jiān)督，對于包干試點中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，要區(qū)分不同情況予以相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分，觸犯法律的還要依法追究法律責(zé)任。同時，構(gòu)建與監(jiān)管體系相配套的獎懲機(jī)制，包括獎勵機(jī)制、信用機(jī)制、容錯機(jī)制和負(fù)面清單機(jī)制等，在充分兌現(xiàn)“包干制”加大對誠實守信激勵獎勵力度的同時，對失責(zé)失信的相關(guān)人員要公之于眾，列入社會誠信負(fù)面清單并承擔(dān)相應(yīng)后果。健全監(jiān)管體系和完善獎懲機(jī)制是包干制試點順利推進(jìn)的保障。

四、結(jié)束語

科研經(jīng)費試點“包干制”回應(yīng)社會輿論對科研領(lǐng)域的關(guān)切，是科研經(jīng)費管理的制度創(chuàng)新，事關(guān)科研活力的釋放、科研人員的切身利益。對于試點取得的經(jīng)驗要及時總結(jié)宣傳推廣，試點中遇到的難題要加強(qiáng)研究，營造科研經(jīng)費“包干制”試點良好社會環(huán)境，探索形成能夠加快促進(jìn)科研事業(yè)繁榮發(fā)展的經(jīng)費“包干”新管理制度體系。