湖長(zhǎng)制政策擴(kuò)散的時(shí)間演進(jìn)機(jī)理分析

李炎升 廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院

黎玉珍 廣東石油化工學(xué)院外語(yǔ)學(xué)院

一、引言

為落實(shí)綠色發(fā)展理念，加快生態(tài)文明體制改革，湖長(zhǎng)制政策在中央政府的強(qiáng)力主導(dǎo)下高效完成了自上而下的輻射擴(kuò)散，各省區(qū)在執(zhí)行中央政府指導(dǎo)性政策同時(shí)，陸續(xù)出臺(tái)基于本地實(shí)際的相關(guān)具體舉措。自2017年湖北省最早制定出臺(tái)我國(guó)省級(jí)湖長(zhǎng)制政策始，截止2018年年底，全國(guó)共計(jì)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)跟進(jìn)公布本?。▍^(qū)、市）湖長(zhǎng)制文本，并在后續(xù)的政策實(shí)踐當(dāng)中不斷修訂、完善，逐步建立起系統(tǒng)的地方湖長(zhǎng)制政策體系。

二、湖長(zhǎng)制政策的時(shí)間演進(jìn)機(jī)理分析

隨著近幾十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，國(guó)內(nèi)積累了豐富的政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政策擴(kuò)散的研究領(lǐng)域隨之不斷得到拓展和深化。朱亞鵬系統(tǒng)評(píng)述了政策變遷的動(dòng)因與類型、實(shí)踐過(guò)程的模型建構(gòu)；［1］周望結(jié)合政策擴(kuò)散理論闡釋了中國(guó)獨(dú)具特色的“政策試驗(yàn)”實(shí)踐；［2］王浦劬提出中國(guó)公共政策擴(kuò)散的四種基本模式；［3］陳芳對(duì)政策擴(kuò)散等概念進(jìn)行了比對(duì)分析；［4］其他學(xué)者則對(duì)我國(guó)的房產(chǎn)稅與增值稅改革、自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立、教育政策、河長(zhǎng)制度、居住證制度、特色小鎮(zhèn)政策等諸多領(lǐng)域開展研究。但是基于政策擴(kuò)散維度，分析湖長(zhǎng)制的擴(kuò)散演進(jìn)歷程，把握其時(shí)間演進(jìn)機(jī)理規(guī)律的專門研究鮮見(jiàn)。

（一）湖長(zhǎng)制政策的時(shí)間演進(jìn)：近似“S形”擴(kuò)散模式

1.政策演進(jìn)的階段性分期

（1）政策初創(chuàng)擴(kuò)散期（2017.01-2018.02）。2017年1月21日，湖北省率先在全國(guó)出臺(tái)首部省級(jí)湖長(zhǎng)制實(shí)施方案，即《關(guān)于全面推行河湖長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》，湖北省因此也成為了華中地區(qū)早期湖長(zhǎng)制政策的擴(kuò)散源頭；2018年2月24日，山東省通過(guò)了《山東省在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制工作方案》，該方案要求在同年9月底前在全省全面建立起省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)湖長(zhǎng)體系，此舉開華東地區(qū)省級(jí)湖長(zhǎng)制政策之先例；同一時(shí)間，陜西省也跟進(jìn)發(fā)布相關(guān)政策，這是西北地區(qū)最早公布湖長(zhǎng)制方案的省份。截止2018年2月底，全國(guó)范圍內(nèi)初步形成了涵蓋3個(gè)省級(jí)區(qū)域的湖長(zhǎng)制政策擴(kuò)散格局，這一階段的數(shù)個(gè)早期擴(kuò)散源為周邊其他省份的湖長(zhǎng)制政策持續(xù)擴(kuò)散提供了良好的標(biāo)桿與導(dǎo)向效應(yīng)。

（2）政策擴(kuò)散加速期（2018.03-2018.07）。2018年3月9日，寧夏河長(zhǎng)制辦公室印發(fā)《自治區(qū)河長(zhǎng)辦貫徹落實(shí)＜關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)＞的通知》，要求全區(qū)在河長(zhǎng)制的工作基礎(chǔ)上建立健全湖長(zhǎng)制度，并對(duì)做好基礎(chǔ)保障工作進(jìn)行了部署；此后，云南、上海、重慶、遼寧、湖南、安徽、河北、新疆、江西、廣西、青海、西藏、吉林等20個(gè)省份先后跟進(jìn)頒布本省湖長(zhǎng)制建設(shè)的政策文件。這一時(shí)期湖長(zhǎng)制政策在全國(guó)范圍內(nèi)快速推進(jìn)、顯著擴(kuò)散，截止到2018年7月末，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已有25個(gè)省級(jí)行政主體陸續(xù)出臺(tái)本地區(qū)的湖長(zhǎng)制政策方案，政策擴(kuò)散省區(qū)占比已然超過(guò)八成。

（3）政策擴(kuò)散放緩期（2018.08-2018.12）。隨著湖長(zhǎng)制政策在全國(guó)范圍內(nèi)歷時(shí)五個(gè)月的快速推進(jìn)，政策擴(kuò)散省區(qū)累積量已開始趨于飽和，即進(jìn)入了政策擴(kuò)散的放緩期。2018年8月3日，內(nèi)蒙古下發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施湖長(zhǎng)制工作方案》，同年9月1日，福建省發(fā)布《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》；此后在當(dāng)年的9月、10月，北京、海南、四川三個(gè)省份先后跟進(jìn)發(fā)布契合本地實(shí)際的湖長(zhǎng)制政策文本。隨著2018年12月天津市公布此類政策文本，全國(guó)最后一個(gè)省級(jí)行政主體最終加入到了推行實(shí)施湖長(zhǎng)制的行列中，這也標(biāo)志著湖長(zhǎng)制這一重大政策創(chuàng)新在全國(guó)范圍內(nèi)全面建立起來(lái)。

2.近“S形”曲線擴(kuò)散特征

基于王浦劬等學(xué)者對(duì)中國(guó)公共政策擴(kuò)散的三階段劃分［5］，在以特定時(shí)間單位為X軸，政策擴(kuò)散累積量為Y軸的二維坐標(biāo)圖中，以若干點(diǎn)來(lái)表示不同時(shí)間單位內(nèi)對(duì)應(yīng)各自相關(guān)累積量所構(gòu)成的點(diǎn)狀圖，即呈現(xiàn)出“S 形”曲線。而在政策實(shí)踐層面，湖長(zhǎng)制政策呈現(xiàn)出近“S形”的時(shí)間演進(jìn)軌跡。

圖1以Y軸表示湖長(zhǎng)制政策擴(kuò)散的省份累積量，以X軸表示時(shí)間單位，基于政策實(shí)踐的具體實(shí)際，圖中第一個(gè)時(shí)間刻度代表2017年，1-12月為2018年的時(shí)間單位。該圖統(tǒng)計(jì)了2017-2018年間全國(guó)各省湖長(zhǎng)制政策省際空間擴(kuò)散的時(shí)間歷程，顯示了期間湖長(zhǎng)制政策在各省擴(kuò)散的時(shí)間進(jìn)程，整體態(tài)勢(shì)以近“S形”曲線持續(xù)增長(zhǎng)，初步刻畫出湖長(zhǎng)制政策在省際間擴(kuò)散的增量變化以及演進(jìn)軌跡。

圖1 2017-2018年省際間湖長(zhǎng)制政策擴(kuò)散累積量及時(shí)間軌跡 1-12月為2018年

3.近“S形”的時(shí)間演進(jìn)特征成因

在政策實(shí)踐層面，湖長(zhǎng)制政策呈現(xiàn)出近“S形”的時(shí)間演進(jìn)軌跡，有其特定的社會(huì)背景與成因。在政策擴(kuò)散的第一階段，是湖長(zhǎng)制政策的探索與制定時(shí)期。湖北省素有“千湖之省”的美譽(yù)，但近幾年來(lái)由于無(wú)序的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，導(dǎo)致大量湖泊水質(zhì)持續(xù)呈現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化的惡化態(tài)勢(shì)，湖泊正常的水體交換與自凈功能逐漸喪失，加之多年的泥沙淤積，人工填埋等原因，全省大小湖泊面積也在不斷縮減，湖北省各級(jí)政府在湖泊治理與保護(hù)的反復(fù)實(shí)踐中逐步摸索出“湖長(zhǎng)制”這一制度，并在地方的湖泊治理當(dāng)中取得良好的環(huán)境與社會(huì)效益，黃岡市遺愛(ài)湖的有效治理便是其中的典型代表，這一做法使得當(dāng)?shù)睾吹乃h(huán)境得到有效治理的同時(shí)也直接加速了湖長(zhǎng)制在湖北全省的普及實(shí)施，因此湖北省成為了全國(guó)范圍內(nèi)探索并推行湖長(zhǎng)制政策的先行典范。與此同時(shí)，這一當(dāng)初為應(yīng)對(duì)湖泊嚴(yán)重污染問(wèn)題的“臨時(shí)制度”引起了國(guó)務(wù)院的關(guān)注與周邊省份的注意，經(jīng)過(guò)數(shù)月的實(shí)地考察調(diào)研與專家論證，總結(jié)湖北省率先實(shí)施湖長(zhǎng)制的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中央出臺(tái)《關(guān)于湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各省份結(jié)合自身實(shí)際，將本行政區(qū)域內(nèi)所有湖泊納入全面推行湖長(zhǎng)制工作范圍。這一旨在加強(qiáng)湖泊管理與保護(hù)的綱領(lǐng)性文件為各省份開展湖長(zhǎng)制工作提供了政策指導(dǎo)與依據(jù)。為踐行綠色發(fā)展理念，響應(yīng)中央政府號(hào)召，妥善解決本省湖泊污染問(wèn)題，時(shí)隔兩月，山東、陜西同時(shí)推出本省推行湖長(zhǎng)制的實(shí)施方案，并連續(xù)發(fā)布多項(xiàng)配套政策與制度開展湖長(zhǎng)工作。因此，各省在面臨嚴(yán)峻的湖泊污染形勢(shì)與來(lái)自于中央政府的高位行政推動(dòng)是這一階段形成的重要原因，但基于各先行省份推行的湖長(zhǎng)制政策效益尚待觀察，制定的政策內(nèi)容本身尚需完善、修訂，其他省份及地區(qū)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)與借鑒并契合本地實(shí)際也是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)彈性過(guò)程，需要持續(xù)的實(shí)踐檢驗(yàn)。因而這一階段擴(kuò)散進(jìn)程初步形成了湖北、山東和陜西3個(gè)早期湖長(zhǎng)制政策擴(kuò)散源，在時(shí)間軌跡的塑造上呈現(xiàn)出緩慢上升態(tài)勢(shì)，也是構(gòu)成近“S形”初期時(shí)間擴(kuò)散軌跡的重要原因。

在政策擴(kuò)散的第二階段，政策擴(kuò)散累積量由第一階段的3個(gè)早期擴(kuò)散源猛增至25個(gè)省份，在時(shí)間擴(kuò)散軌跡當(dāng)中呈現(xiàn)出快速上升勢(shì)頭。究其原因，一是行政體制內(nèi)的壓力傳導(dǎo)效應(yīng)。繼中央印發(fā)《關(guān)于湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》這一湖泊治理的綱領(lǐng)性文件為全國(guó)范圍內(nèi)各省提供政策依據(jù)與指導(dǎo)的同時(shí)，國(guó)家水利部于2018年3月15日再次下發(fā)《貫徹落實(shí)＜關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)＞的通知》，就各省份如何建立健全科學(xué)的湖長(zhǎng)制提出12項(xiàng)具體要求，層層壓實(shí)責(zé)任，傳導(dǎo)壓力。事實(shí)上，中國(guó)是單一制國(guó)家，中央與地方是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系，從中央到地方擁有完備的垂直分層行政體系，中央政府憑借高位行政權(quán)力驅(qū)動(dòng)地方政府執(zhí)行國(guó)家大政方針并輸出政策效益，這意味著來(lái)自于中央層級(jí)的政策制度往往能夠順暢、迅速地?cái)U(kuò)散至省級(jí)及以下政策行動(dòng)主體中，這也是構(gòu)成湖長(zhǎng)制政策的擴(kuò)散體現(xiàn)出猛增態(tài)勢(shì)的重要原因。二是前期全國(guó)范圍內(nèi)河長(zhǎng)制的建立健全為湖長(zhǎng)制工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。河流與湖泊兩者在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)當(dāng)中具有緊密的關(guān)系，是水體生態(tài)系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)。兩者相互補(bǔ)給，相互作用，共同維持陸地正常的水循環(huán)運(yùn)動(dòng)。河長(zhǎng)制與湖長(zhǎng)制是將綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，從理念向行動(dòng)轉(zhuǎn)化的具體制度安排，后者是前者的必要補(bǔ)充，在實(shí)際的執(zhí)法工作過(guò)程中多數(shù)省份將二者統(tǒng)一納入同一制度體系內(nèi)。除遼寧、黑龍江、廣西、陜西、西藏、甘肅、青海、新疆等8個(gè)省份提出在2018年6月底前全面建立河長(zhǎng)制，其他23個(gè)省份均在2017年底全面建立起河長(zhǎng)制度，這為湖長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)的擴(kuò)散走上快車道奠定了制度基礎(chǔ)。三是各個(gè)省份轄區(qū)內(nèi)有著數(shù)量不等的眾多湖泊，不同程度地面臨著嚴(yán)重的湖泊污染與治理的艱巨任務(wù)，各級(jí)行政主體也承擔(dān)著較大的行政與輿論壓力。正是在這些因素的綜合作用下，湖長(zhǎng)制的擴(kuò)散進(jìn)入明顯的加速階段，在時(shí)間軌跡的塑造上呈現(xiàn)出快速上升態(tài)勢(shì)，也是構(gòu)成近“S形”中期時(shí)間擴(kuò)散軌跡的重要原因。

在政策擴(kuò)散的第三階段，政策擴(kuò)散進(jìn)入緩增期主要基于兩個(gè)方面的原因。一是客觀上政策擴(kuò)散累積量趨于飽和。截止到第二階段，在全國(guó)范圍內(nèi)31個(gè)省份已有25個(gè)省級(jí)行政主體落實(shí)湖長(zhǎng)制，因而在這一階段已經(jīng)很難再看到類似第二階段的大幅增長(zhǎng)；二是增長(zhǎng)動(dòng)能主要來(lái)自于中央政府對(duì)湖長(zhǎng)制政策的高位推動(dòng)。關(guān)于建立健全湖長(zhǎng)制的綱領(lǐng)性文件為該政策的擴(kuò)散劃定了時(shí)間表，要求全國(guó)各省在2018年年底前落實(shí)這一政策制度，因此，在擴(kuò)散速度明顯放緩的情況下湖長(zhǎng)制的擴(kuò)散也勢(shì)必呈現(xiàn)出小幅增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從而在時(shí)間軌跡的塑造上呈現(xiàn)出小幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這也是構(gòu)成近“S形”末端時(shí)間擴(kuò)散軌跡的重要原因。

三、結(jié)論與啟示

總體而言，不同的政策擴(kuò)散階段，有其獨(dú)特的成因與特點(diǎn)，也正是在這些因素的綜合作用下，湖長(zhǎng)制政策的持續(xù)擴(kuò)散呈現(xiàn)出緩慢增長(zhǎng)——快速增長(zhǎng)——小幅增長(zhǎng)的基本軌跡態(tài)勢(shì)，并最終形成近“S形”的時(shí)間擴(kuò)散軌跡，符合政策擴(kuò)散的一般規(guī)律。未來(lái)要綜合把握湖長(zhǎng)制政策的演進(jìn)機(jī)理，精準(zhǔn)結(jié)合湖泊治理態(tài)勢(shì)，構(gòu)建科學(xué)化、系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化的湖長(zhǎng)制政策擴(kuò)散機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化湖長(zhǎng)制政策環(huán)境，是踐行綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和打造美麗中國(guó)的必由之路。