論獨(dú)立調(diào)查機(jī)制對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行公眾問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展

胡 斌 曾文革

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044）

在全球治理推進(jìn)過(guò)程中，多邊開(kāi)發(fā)銀行的全球或區(qū)域規(guī)制也在不斷擴(kuò)張。主權(quán)國(guó)家內(nèi)的個(gè)人或群體權(quán)益也因此暴露在多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織的直接規(guī)制之下，但與此同時(shí)，個(gè)人與國(guó)際組織分屬?lài)?guó)內(nèi)和國(guó)際法律適用體系的現(xiàn)實(shí)、多邊開(kāi)發(fā)銀行憲政主義和代表制度的失靈、多邊開(kāi)發(fā)銀行國(guó)內(nèi)司法豁免權(quán)的存在等都使得個(gè)人無(wú)法有效向多邊開(kāi)發(fā)銀行直接追責(zé)，并因此導(dǎo)致多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織權(quán)責(zé)失衡。對(duì)此，一個(gè)恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)是將問(wèn)責(zé)概念引入國(guó)際層面，在國(guó)際組織與受其直接規(guī)制的個(gè)人和群體之間建立問(wèn)責(zé)渠道，以填補(bǔ)這種問(wèn)責(zé)缺失。

迫于國(guó)際社會(huì)的壓力以及多邊開(kāi)發(fā)銀行完善自身治理的需要，世界銀行等多邊開(kāi)發(fā)銀行率先在組織內(nèi)部建立了所謂的獨(dú)立調(diào)查機(jī)制，為個(gè)人權(quán)益提供了一種組織內(nèi)的保障和維護(hù)機(jī)制，也有助于多邊開(kāi)發(fā)銀行避免國(guó)內(nèi)司法干預(yù)，確保其發(fā)展職能的順利履行。

一、多邊開(kāi)發(fā)銀行公眾問(wèn)責(zé)制度的產(chǎn)生

作為政府間國(guó)際組織的多邊開(kāi)發(fā)銀行，其“股東”為國(guó)家或其他國(guó)際法主體，個(gè)人往往被排除在多邊開(kāi)發(fā)銀行直接責(zé)任對(duì)象之外。當(dāng)多邊開(kāi)發(fā)銀行跨國(guó)規(guī)制不斷擴(kuò)張并對(duì)非國(guó)家主體造成直接規(guī)制影響時(shí)，其權(quán)責(zé)失衡的問(wèn)題變得極為突出，如何實(shí)現(xiàn)多邊開(kāi)發(fā)銀行公眾問(wèn)責(zé)也因此成為完善多邊開(kāi)發(fā)銀行治理的重要內(nèi)容。

（一）多邊開(kāi)發(fā)銀行公眾問(wèn)責(zé)的概念

問(wèn)責(zé)本質(zhì)上是一種關(guān)系問(wèn)題，即行為主體（問(wèn)責(zé)對(duì)象）對(duì)利益相關(guān)主體（問(wèn)責(zé)主體）負(fù)責(zé)并由后者向前者問(wèn)責(zé)。與責(zé)任（responsibility）相比，問(wèn)責(zé)涵義更為廣泛，其不僅包括要求行為者對(duì)行為負(fù)責(zé)，同時(shí)還包括行為者對(duì)其行為予以解釋。概括而言，問(wèn)責(zé)包含兩個(gè)不同層次的內(nèi)容：回應(yīng)(answerability)和執(zhí)行(enforcement)。回應(yīng)意味著政府或其他公共組織有義務(wù)就它們的決策和行為向問(wèn)責(zé)主體提供有關(guān)信息，并為其行為提供合理化理由。執(zhí)行要求問(wèn)責(zé)對(duì)象就問(wèn)責(zé)事項(xiàng)及時(shí)反饋，包括根據(jù)問(wèn)責(zé)主體要求對(duì)行為加以修正或?qū)π袨榻Y(jié)果予以補(bǔ)救。

根據(jù)問(wèn)責(zé)主體的不同，問(wèn)責(zé)可分為垂直問(wèn)責(zé)和水平問(wèn)責(zé)兩種。垂直問(wèn)責(zé)是一種自上而下的問(wèn)責(zé)，也就是在傳統(tǒng)的憲政主義和代議民主制下，被代理人（公民）向代理人（政府）的問(wèn)責(zé)。在國(guó)內(nèi)政治領(lǐng)域，水平問(wèn)責(zé)表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)、社會(huì)媒體等機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門(mén)的監(jiān)督。水平問(wèn)責(zé)與垂直問(wèn)責(zé)的最大區(qū)別在于：前者的問(wèn)責(zé)主體與對(duì)象之間并不存在一種授權(quán)委托關(guān)系。就多邊開(kāi)發(fā)銀行而言，垂直問(wèn)責(zé)表現(xiàn)為成員國(guó)對(duì)銀行的監(jiān)督和管理，具體體現(xiàn)為由成員國(guó)委派代表組成的理事會(huì)和董事會(huì)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作的監(jiān)管。除了這種縱向的責(zé)任外，基于權(quán)責(zé)相稱(chēng)原則，多邊開(kāi)發(fā)銀行還必須對(duì)所有利益相關(guān)主體負(fù)責(zé)，包括對(duì)銀行組織以外受銀行決策和行為影響的其他社會(huì)主體負(fù)責(zé)，后者也因此被稱(chēng)為社會(huì)問(wèn)責(zé)或公眾問(wèn)責(zé)。

（二）多邊開(kāi)發(fā)銀行公眾問(wèn)責(zé)制度的產(chǎn)生邏輯

多邊開(kāi)發(fā)銀行公眾問(wèn)責(zé)制度的產(chǎn)生一方面是多邊開(kāi)發(fā)銀行跨國(guó)規(guī)制擴(kuò)張的邏輯結(jié)果，同時(shí)也是多邊開(kāi)發(fā)銀行完善自身發(fā)展職能的必然要求。

1.國(guó)際組織責(zé)任制度框架內(nèi)個(gè)人向多邊開(kāi)發(fā)銀行追責(zé)存在障礙

全球化造成的后果之一是地區(qū)之間、國(guó)家之間和不同地區(qū)民眾之間的高度相互依存，隨之而來(lái)的是跨國(guó)規(guī)制范圍和形式的急劇擴(kuò)張。在國(guó)際貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和人權(quán)保護(hù)等眾多領(lǐng)域，分散的國(guó)內(nèi)規(guī)制越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)，各種跨國(guó)規(guī)制體系或規(guī)制合作通過(guò)各種正式或非正式的國(guó)際法律文件建立起來(lái)，許多規(guī)制決策也因此從國(guó)內(nèi)層面轉(zhuǎn)移到全球?qū)用妫瑖?guó)際組織在這一規(guī)制決策過(guò)程中扮演著重要角色。隨著國(guó)際組織對(duì)國(guó)內(nèi)事務(wù)滲透的廣度和深度不斷擴(kuò)展，國(guó)際組織已經(jīng)開(kāi)始在部分領(lǐng)域事實(shí)上取代國(guó)內(nèi)政府，并直接規(guī)制主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的個(gè)人行為，由此導(dǎo)致了所謂的領(lǐng)土民主（territory democracy）空心化。

面對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行跨國(guó)規(guī)制與公眾問(wèn)責(zé)缺失的現(xiàn)狀，人們往往習(xí)慣性地將視角轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)的國(guó)家責(zé)任制度，以此實(shí)現(xiàn)多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)個(gè)人的責(zé)任承擔(dān)。然而，依照這種傳統(tǒng)思路討論多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)個(gè)人責(zé)任承擔(dān)將存在諸多局限。首先，根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)對(duì)《國(guó)際組織不法行為責(zé)任條款（草案）》第7條的解釋?zhuān)袨闅w因于國(guó)際組織必須是國(guó)際組織對(duì)某一行為存在排他、實(shí)際的控制；單純的指示并不構(gòu)成行為的歸因。然而，貸款合同雖可能賦予多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)其援助項(xiàng)目實(shí)施必要的監(jiān)控權(quán)，但多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)貸款標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的監(jiān)督并不等同于對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際控制，因此，僅僅從行為的可歸因性來(lái)看，多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)個(gè)人的責(zé)任就很難成立。

其次，認(rèn)定多邊開(kāi)發(fā)銀行行為屬于不法行為，首先要明確法律依據(jù)。然而，多邊開(kāi)發(fā)銀行并不是主要國(guó)際人權(quán)或環(huán)境公約的締約方，因此無(wú)義務(wù)遵守這些公約義務(wù)。多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)也堅(jiān)持這一點(diǎn)，它們認(rèn)為，多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)不承擔(dān)章程以外的任何其他國(guó)際法律義務(wù)，除非這些限制同時(shí)規(guī)定于多邊開(kāi)發(fā)銀行的組織章程或其他政策性文件中。這種情況使得判斷多邊開(kāi)發(fā)銀行是否從事國(guó)際不法行為的依據(jù)主要局限于組織規(guī)則。

最后也是最根本的一點(diǎn)在于，在傳統(tǒng)國(guó)際組織責(zé)任制度內(nèi)，當(dāng)個(gè)人受到多邊開(kāi)發(fā)銀行貸款項(xiàng)目不利影響時(shí)，即使其他責(zé)任要件都滿足，囿于個(gè)人并非傳統(tǒng)國(guó)際法主體，個(gè)人也不可能依法直接追究多邊開(kāi)發(fā)銀行的責(zé)任。

2.公眾問(wèn)責(zé)制度的建立是多邊開(kāi)發(fā)銀行完善自身發(fā)展職能的必然要求

與一般商業(yè)銀行不同，多邊開(kāi)發(fā)銀行的宗旨和目標(biāo)在于促進(jìn)全球或區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的建立使多邊開(kāi)發(fā)銀行可以通過(guò)引入外部監(jiān)督來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身發(fā)展政策以及政策實(shí)施過(guò)程中的不足。畢竟，可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)是促進(jìn)個(gè)人生存和生活條件的改善；發(fā)展援助效果和評(píng)價(jià)指標(biāo)最終也應(yīng)該是發(fā)展的最終受益人也就是受援助國(guó)家和地區(qū)的個(gè)人或群體作出。多邊開(kāi)發(fā)銀行公眾問(wèn)責(zé)制度的建立避免了完全依靠銀行管理層或國(guó)家提供的信息來(lái)制定和評(píng)估銀行發(fā)展政策的弊端，使公眾有機(jī)會(huì)通過(guò)直接向多邊開(kāi)發(fā)銀行問(wèn)責(zé)來(lái)指出銀行發(fā)展政策及其實(shí)施當(dāng)中存在的問(wèn)題。從這一意義上說(shuō)，公眾問(wèn)責(zé)制度的建立本身也符合多邊開(kāi)發(fā)銀行履行發(fā)展職能的需要，因此在這種機(jī)制的建立上，多邊開(kāi)發(fā)銀行本身也表現(xiàn)出一定程度的積極性和主動(dòng)性。

在更深遠(yuǎn)意義上，多邊開(kāi)發(fā)銀行公眾問(wèn)責(zé)制的建立也預(yù)示著某種主權(quán)國(guó)家外的國(guó)際法律和政治空間的形成。在這一空間中，一方面，國(guó)家組織可以直接對(duì)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的個(gè)人和實(shí)體施加更為直接的影響；另一方面，在傳統(tǒng)國(guó)內(nèi)和國(guó)際責(zé)任機(jī)制以外，個(gè)人也可以不再假手政府，而直接訴諸于國(guó)際組織內(nèi)部的問(wèn)責(zé)機(jī)制向后者實(shí)施更為直接的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。凱瑟斯也因此將此種情形稱(chēng)之為“沒(méi)有國(guó)家的治理”。沒(méi)有國(guó)家的治理，或者說(shuō)由多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織和機(jī)制更為直接地參與國(guó)內(nèi)、國(guó)際事務(wù)治理，是全球化相互依存的必然結(jié)果。多邊開(kāi)發(fā)銀行要在這場(chǎng)全球治理運(yùn)動(dòng)當(dāng)中為自身跨國(guó)規(guī)制管理尋求正當(dāng)性和合法性，就必然要為受到自身直接規(guī)制權(quán)力影響的對(duì)象提供問(wèn)責(zé)渠道。

二、多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制對(duì)公眾問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展

自1945年世界銀行成立以來(lái)，大量區(qū)域性多邊開(kāi)發(fā)銀行相繼在各地區(qū)建立。然而，早期的多邊開(kāi)發(fā)銀行基本沒(méi)有關(guān)注到公眾問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，因此，在組織內(nèi)部，為多邊開(kāi)發(fā)銀行服務(wù)的國(guó)際公務(wù)員與多邊開(kāi)發(fā)銀行之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議無(wú)從通過(guò)組織外第三方尋求救濟(jì)；在組織外部，受多邊開(kāi)發(fā)銀行規(guī)制影響的個(gè)體也無(wú)從通過(guò)國(guó)際或國(guó)內(nèi)司法途徑尋求救濟(jì)。對(duì)于多邊開(kāi)發(fā)銀行組織內(nèi)部運(yùn)行，成員國(guó)以外主體尤其是非國(guó)際法主體更是無(wú)權(quán)置喙。即便是在信息披露方面，世界銀行等多邊開(kāi)發(fā)銀行也以相關(guān)信息涉及到成員國(guó)敏感的宏觀經(jīng)濟(jì)和金融政策為由拒絕公開(kāi)。隨著全球范圍內(nèi)人權(quán)與環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，多邊開(kāi)發(fā)銀行政策的不透明和公眾問(wèn)責(zé)的缺失問(wèn)題開(kāi)始引起國(guó)際社會(huì)的廣泛苛責(zé)。1985～1993年有關(guān)世界銀行援建的印度沙達(dá)沙洛瓦大壩（Sardar Sarvoar）所引發(fā)的人權(quán)與環(huán)保問(wèn)題最終使得世界銀行開(kāi)始關(guān)注自身的公眾問(wèn)責(zé)問(wèn)題。為回應(yīng)印度當(dāng)?shù)鼐用竦脑V求，世界銀行任命了一個(gè)由聯(lián)合國(guó)發(fā)展署主任為首的獨(dú)立委員會(huì)，對(duì)項(xiàng)目中引發(fā)的人權(quán)與環(huán)保問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。此后，面對(duì)針對(duì)自身項(xiàng)目管理和經(jīng)營(yíng)中眾多有關(guān)人權(quán)與環(huán)保問(wèn)題的批評(píng)，世界銀行成立了資產(chǎn)項(xiàng)目特別工作組（Portfolio Management Task Force），開(kāi)始對(duì)自身援建所有項(xiàng)目中的潛在問(wèn)題進(jìn)行全面調(diào)查，調(diào)查結(jié)論（“有效實(shí)施：影響發(fā)展的關(guān)鍵”①即著名的威盆漢斯報(bào)告（Wapenhans Report）。）指出，自1991年以來(lái)，世界銀行援建項(xiàng)目中，37.5%的項(xiàng)目是失敗的，而失敗的主因就在于缺乏與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的溝通和對(duì)當(dāng)?shù)匚幕恼J(rèn)同。正是基于此認(rèn)識(shí)，包括世界銀行在內(nèi)的多邊開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)發(fā)性金融的思維理念開(kāi)始轉(zhuǎn)變。為解決跨國(guó)規(guī)制過(guò)程中個(gè)人問(wèn)責(zé)缺失的現(xiàn)狀，同時(shí)也為了更好地實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展職能，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，多邊開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)始逐步建立所謂的獨(dú)立調(diào)查機(jī)制，以此來(lái)承擔(dān)公眾問(wèn)責(zé)的使命。多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制可以說(shuō)是國(guó)際組織公眾問(wèn)責(zé)的開(kāi)創(chuàng)性發(fā)展，也是多邊開(kāi)發(fā)銀行完善自身治理的重大舉措。然而，獨(dú)立調(diào)查機(jī)制在程序和實(shí)體規(guī)則方面仍存在一些缺陷，并因此影響了機(jī)制的公眾問(wèn)責(zé)效果。

（一）多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

1993年，世界銀行率先成立了監(jiān)察小組（Inspection Panel），以接受并負(fù)責(zé)處理那些認(rèn)為受到或可能受到由世界銀行資助項(xiàng)目損害的公眾提出的申訴，此后，其他區(qū)域開(kāi)發(fā)銀行也紛紛建立了類(lèi)似的問(wèn)責(zé)機(jī)制。如美洲開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制（Independent Investigation Mechanism）、亞洲開(kāi)發(fā)銀行問(wèn)責(zé)機(jī)制（Accountability Mechanism）、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立追責(zé)機(jī)制（Independent Recourse Mechanism）以及非洲開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立審查機(jī)制（Independent Review Mechanism）。盡管各多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制在名稱(chēng)和組織形式上存在若干差異，但都服務(wù)于同一目的，即為受銀行貸款項(xiàng)目不利影響的個(gè)人提供申訴渠道，就損害予以補(bǔ)救，同時(shí)對(duì)實(shí)踐中存在的違規(guī)行為予以矯正。

1.建立了相對(duì)獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)

目前，這些多邊開(kāi)發(fā)銀行基本已經(jīng)在各自組織框架內(nèi)形成了獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)和相對(duì)較為完整的調(diào)查程序。在組織機(jī)構(gòu)和人員組成上，多數(shù)銀行都建立了由專(zhuān)職人員組成的調(diào)查機(jī)構(gòu)。以世界銀行監(jiān)察小組為例，小組負(fù)責(zé)人為全職人員，其他人員只參與申訴事項(xiàng)調(diào)查和報(bào)告起草。同樣，在亞洲開(kāi)發(fā)銀行的問(wèn)責(zé)機(jī)制中，特別項(xiàng)目促進(jìn)人（special project facilitator）和合規(guī)審查小組（compliance review panel）負(fù)責(zé)人為全職雇員，其余兩名成員根據(jù)調(diào)查需要參與申訴調(diào)查與報(bào)告。其他多邊開(kāi)發(fā)銀行在人員組成上也基本類(lèi)似。這些機(jī)構(gòu)成員均由銀行執(zhí)行董事會(huì)或主席任命，并直接向后者負(fù)責(zé)。

多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制通常規(guī)定，該機(jī)制只接受對(duì)在建銀行貸款項(xiàng)目的申訴，也就是說(shuō)銀行只接受對(duì)尚在規(guī)劃、批準(zhǔn)或?qū)嵤╇A段的銀行貸款項(xiàng)目提出的申訴。對(duì)于已經(jīng)建成項(xiàng)目或貸款已經(jīng)基本撥付完畢項(xiàng)目的違規(guī)申訴，多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)制將不予受理。同時(shí)，多邊開(kāi)發(fā)銀行往往還規(guī)定，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的腐敗、欺詐等問(wèn)題的申訴，由于屬于銀行其他內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制的管轄范圍，因此獨(dú)立調(diào)查機(jī)制也將不予受理。歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行等還進(jìn)一步將其獨(dú)立追索機(jī)制的管轄事項(xiàng)限制在涉及環(huán)境與公共信息披露的個(gè)人申訴。

2.明確了問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)條件

多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制中對(duì)問(wèn)責(zé)主體的限制較少，一般僅規(guī)定申訴必須由兩個(gè)以上受銀行貸款項(xiàng)目不利影響的個(gè)人提出。至于申訴條件，上述五大多邊開(kāi)發(fā)銀行均規(guī)定，申訴必須表明申訴主體受到銀行貸款項(xiàng)目不利損害或可能受到不利損害；而且造成這種情況的原因在于銀行貸款項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有遵守銀行內(nèi)部相關(guān)政策和程序規(guī)定。當(dāng)然這種要求也只是針對(duì)合規(guī)性審查而言，如果申訴主體僅要求就項(xiàng)目中存在的問(wèn)題予以解決，那么其申訴只需要明確其受到或可能受到的損害即可，但前提是獨(dú)立調(diào)查機(jī)制必須設(shè)有相應(yīng)的問(wèn)題解決功能。目前，也僅亞洲開(kāi)發(fā)銀行問(wèn)責(zé)機(jī)制與歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立追索機(jī)制設(shè)置了問(wèn)題解決功能。

3.形成了相應(yīng)的內(nèi)部救濟(jì)程序

對(duì)于進(jìn)入多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)制的個(gè)人申訴，如果發(fā)現(xiàn)銀行實(shí)踐不符合銀行相關(guān)保障政策并由此導(dǎo)致對(duì)個(gè)人權(quán)益的損害，銀行將對(duì)此采取各種形式的補(bǔ)救。對(duì)于尚在批準(zhǔn)或?qū)嵤╇A段的項(xiàng)目，將重新調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施方案，甚至取消項(xiàng)目。對(duì)權(quán)益受影響的個(gè)人，還將考慮給予金錢(qián)上的補(bǔ)償。但是值得注意的是，在合規(guī)性審查中，由于多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)已經(jīng)完工或貸款已經(jīng)發(fā)放完畢的貸款項(xiàng)目的申訴一般不予受理，因此，其對(duì)個(gè)人權(quán)益的救濟(jì)實(shí)際上存在很大局限。

（二）多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)制構(gòu)建的意義

多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查制的建立是國(guó)際組織公眾問(wèn)責(zé)的開(kāi)創(chuàng)性發(fā)展，一定程度上彌補(bǔ)了多邊開(kāi)發(fā)銀行問(wèn)責(zé)缺失的現(xiàn)狀，有力促進(jìn)了多邊開(kāi)發(fā)銀行治理。

首先，與傳統(tǒng)國(guó)際法律關(guān)系中個(gè)人主要通過(guò)母國(guó)代為實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)相比，多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制在公眾與多邊開(kāi)發(fā)銀行之間建立了一條直接問(wèn)責(zé)路徑。通過(guò)這種申訴渠道，受銀行貸款項(xiàng)目不利影響的個(gè)人可以與銀行就項(xiàng)目所涉人權(quán)與環(huán)境問(wèn)題展開(kāi)直接對(duì)話，一定程度上肯定了全球治理中公民個(gè)人作為全球治理的主體身份，也是全球治理民主化邏輯的必然體現(xiàn)。在多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中，由于加權(quán)投票權(quán)制度的存在，發(fā)展中國(guó)家囿于投票表決權(quán)的限制，往往無(wú)法對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行政策制定和發(fā)展有效代表本國(guó)國(guó)民發(fā)聲，國(guó)內(nèi)代議制民主也因此無(wú)法有效投射到國(guó)際層面。當(dāng)個(gè)人在國(guó)內(nèi)體制下所享有的民主權(quán)利無(wú)法在“個(gè)人—國(guó)家—國(guó)際組織”這一鏈條上順利傳遞和實(shí)現(xiàn)時(shí)，一種解決辦法是將個(gè)人視為國(guó)際法主體并賦予其正式參與國(guó)際事務(wù)的資格，包括直接依據(jù)國(guó)際法追究國(guó)際組織不法行為責(zé)任的權(quán)利，但在當(dāng)今這種國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)雙層結(jié)構(gòu)依然占據(jù)主導(dǎo)地位的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，這種設(shè)想顯然過(guò)于理想化，因?yàn)檫@意味著或者突破國(guó)際組織國(guó)內(nèi)管轄豁免的習(xí)慣國(guó)際法，或者賦予個(gè)體以國(guó)際法主體地位，這兩者在現(xiàn)階段顯然都不現(xiàn)實(shí)。另一種更為務(wù)實(shí)的辦法則是通過(guò)國(guó)際組織的自我完善來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾問(wèn)責(zé)。傳統(tǒng)上，國(guó)際組織只通過(guò)正式治理結(jié)構(gòu)向其成員國(guó)負(fù)責(zé)，公眾問(wèn)責(zé)整體而言只是一個(gè)政治問(wèn)題。但當(dāng)國(guó)際組織在某些情況下事實(shí)上取代了主權(quán)國(guó)家對(duì)個(gè)人行使規(guī)制權(quán)力時(shí)，其權(quán)力接受公眾的直接監(jiān)督與問(wèn)責(zé)也就具有了充分的正當(dāng)性與合理性，這也使得特定情況下受到國(guó)際組織規(guī)制不利影響的個(gè)體可以利用獨(dú)立調(diào)查機(jī)制這種替代性機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力問(wèn)責(zé)。此類(lèi)機(jī)制的構(gòu)建一定程度上彌補(bǔ)了多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織內(nèi)部權(quán)力政治導(dǎo)致的民主缺失問(wèn)題。

其次，多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立一定程度上兼顧了多邊開(kāi)發(fā)銀行發(fā)展職能的順利履行與公眾權(quán)益維護(hù)。盡管多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織享有國(guó)內(nèi)司法豁免，但個(gè)人基本權(quán)利必須得到維護(hù)，尤其是每個(gè)人都擁有最低標(biāo)準(zhǔn)的程序性權(quán)利。因此，當(dāng)涉及有關(guān)國(guó)際組織侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利或利益的案件時(shí)，國(guó)際組織能否給個(gè)人權(quán)利提供充分的救濟(jì)將是前者享有司法豁免的前提。在“Waite和Kennedy訴德國(guó)”案中，歐洲人權(quán)法院主張，《歐洲人權(quán)公約》“是否允許德國(guó)賦予歐洲空間機(jī)構(gòu)法院豁免權(quán)，取決于受影響個(gè)人是否擁有合理的替代性手段來(lái)保護(hù)其根據(jù)公約享有的權(quán)利”。在“Mendaro訴世界銀行”案中，美國(guó)哥倫比亞聯(lián)邦上訴法院同樣持此觀點(diǎn)。在“聯(lián)合國(guó)賠償咨詢(xún)案”中，國(guó)際法院也強(qiáng)調(diào)，為促進(jìn)個(gè)人自由和正義之目的，國(guó)際組織在享有豁免的同時(shí)，必須為個(gè)人權(quán)利的維護(hù)提供必要的救濟(jì)途徑。

多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的建立，在確保其自身職能履行不受?chē)?guó)內(nèi)司法干預(yù)的同時(shí)，對(duì)個(gè)人基本權(quán)益的維護(hù)予以呼應(yīng)，從而確保了二者之間的平衡。誠(chéng)如國(guó)際法院在“聯(lián)合國(guó)賠償案”中所言，國(guó)際組織內(nèi)部設(shè)立的個(gè)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制同樣是一種有效的替代手段。①I(mǎi)CJ. Reparation for Injuries Suffered in the Service of the U.N.， Order， 1948 I.C.J. 121 (Dec. 11).這種有效替代手段的存在也因此避免了國(guó)內(nèi)司法以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為由對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行的管轄。

最后，從根本上講，多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的建立充分彰顯了國(guó)際金融法律制度的人本化趨勢(shì)。人本化的國(guó)際金融法要求多邊開(kāi)發(fā)銀行不能將目光僅僅局限于推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利的增加，而應(yīng)該更加關(guān)注并解決開(kāi)發(fā)性金融所伴生的環(huán)保和人權(quán)問(wèn)題。通過(guò)設(shè)立獨(dú)立調(diào)查機(jī)制，建立與個(gè)體之間的直接對(duì)話與問(wèn)責(zé)關(guān)系，多邊開(kāi)發(fā)銀行的“開(kāi)發(fā)性”（development）金融的屬性也得到了重新詮釋?zhuān)伴_(kāi)發(fā)”逐漸從單純的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)向全面可持續(xù)的開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變。

三、多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的不足與完善

針對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行上述實(shí)體和程序?qū)用娴牟蛔?，未?lái)多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的進(jìn)一步完善應(yīng)考慮以合法性審查取代合規(guī)審查；強(qiáng)化獨(dú)立調(diào)查機(jī)制問(wèn)題解決功能，同時(shí)進(jìn)一步提高問(wèn)責(zé)機(jī)制的獨(dú)立決策能力。

（一）多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制存在的不足

首先，多邊開(kāi)發(fā)銀行問(wèn)責(zé)的實(shí)體依據(jù)一般局限于銀行內(nèi)部的發(fā)展政策和章程。除歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行承諾在合規(guī)性審查程序內(nèi)考慮某些國(guó)際社會(huì)一般認(rèn)可的環(huán)境、勞工標(biāo)準(zhǔn)、文化、土著民族以及強(qiáng)制遷移有關(guān)的保障政策以外，②EBRD. Independent Recourse Mechanism： as Approved by the Board of Directors on 29 April 2003[EB/OL].2003，歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行.http：//www. Ebrd.org/about/polies/irm/main.htm.[2003-04-29](2018-11-13).其他多邊開(kāi)發(fā)銀行將問(wèn)責(zé)依據(jù)限定于開(kāi)發(fā)銀行內(nèi)部與項(xiàng)目投資或貸款有關(guān)的環(huán)境或社會(huì)政策規(guī)定，其他國(guó)際法律制度完全被排除在問(wèn)責(zé)的實(shí)體依據(jù)以外。這種限定使得多邊開(kāi)發(fā)銀行自身政策與程序的正當(dāng)性、充分性和相稱(chēng)性都被排除在審查范圍之外，問(wèn)責(zé)效果將大打折扣。換言之，在多邊開(kāi)發(fā)銀行相關(guān)政策發(fā)展不足的情況下，雖然其貸款等經(jīng)營(yíng)實(shí)踐很可能符合銀行政策和程序，但被申訴的環(huán)境或人權(quán)問(wèn)題將依然存在。此外，當(dāng)多邊開(kāi)發(fā)銀行將問(wèn)責(zé)依據(jù)限定在開(kāi)發(fā)銀行內(nèi)部有關(guān)政策或規(guī)定時(shí)，這些政策或規(guī)定本身的透明度無(wú)疑將成為申訴/問(wèn)責(zé)主體能否有效實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的前提。然而，盡管多邊開(kāi)發(fā)銀行均承諾增加其信息和政策的透明度，但實(shí)際上不公開(kāi)信息清單仍相當(dāng)可觀。③以亞洲開(kāi)發(fā)銀行為例，其不公開(kāi)信息清單中，當(dāng)前信息有19種不予公開(kāi)，歷史信息有10種不予公開(kāi)。而且，即使某些信息被列在公開(kāi)信息清單中，但當(dāng)涉及到成員國(guó)時(shí)，此類(lèi)信息的公開(kāi)必須經(jīng)當(dāng)事國(guó)同意。此外，部分多邊開(kāi)發(fā)銀行即使作出了信息公開(kāi)的承諾，但存在不實(shí)際履行的狀況。See Head. John W. Law and Policy in International Financial Institutions： the Changing Role of Law in the IMF and the Multilateral Development Banks[J].Kansas Journal of Law & Public Policy，2008，17.

其次，部分多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制在功能定位上仍存在缺陷。如上所述，多邊開(kāi)發(fā)銀行的獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)制主要服務(wù)于兩個(gè)目的，即合規(guī)審查與問(wèn)題解決。合規(guī)審查的主要目的在于根據(jù)申訴審查銀行雇員以及管理層特定經(jīng)營(yíng)行為與銀行經(jīng)營(yíng)規(guī)則和程序的相符性。問(wèn)題解決功能的主要目的在于解決那些由多邊開(kāi)發(fā)銀行經(jīng)營(yíng)行為引起的并為申訴人所申訴的損害?？疾旄鞫噙呴_(kāi)發(fā)銀行的獨(dú)立調(diào)查機(jī)制可以看出，多數(shù)多邊開(kāi)發(fā)銀行的功能定位主要側(cè)重于第一個(gè)功能，也就是合規(guī)性審查，而不是問(wèn)題解決。例如，根據(jù)世界銀行建立監(jiān)察機(jī)制的決議，監(jiān)察機(jī)制的主要功能在于調(diào)查銀行貸款或援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、批準(zhǔn)以及實(shí)施是否存在違反銀行經(jīng)營(yíng)政策和程序的問(wèn)題，并因此導(dǎo)致申訴人權(quán)利或利益受到或可能受到銀行這種違規(guī)行為（作為或不作為）的直接不利影響。這種忽視問(wèn)題解決功能的傾向還表現(xiàn)在多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)已建成項(xiàng)目或貸款發(fā)放完畢項(xiàng)目不予審查；①如根據(jù)世界銀行建立獨(dú)立監(jiān)察小組決議，如果被申訴貸款項(xiàng)目的貸款已經(jīng)發(fā)放95%以上，則申訴不予受理。See IADB.Independent Investigation Mechanism， 2003 Annual Report [EB/OL].2003. http：//www.iadb.org.[2003-04-09](2015-11-01)。歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行同樣規(guī)定，一個(gè)適格的申訴必須是在項(xiàng)目完工前12個(gè)月內(nèi)，或者在貸款發(fā)放完畢之前提出。此外，對(duì)于董事會(huì)最終做出的處理決定也缺乏必要的后續(xù)執(zhí)行監(jiān)督，管理層是否切實(shí)履行執(zhí)行董事會(huì)補(bǔ)救措施的決定不得而知。同時(shí)，除歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行以外，其他銀行均未就調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施可能造成不可逆損害時(shí)是否終止被調(diào)查項(xiàng)目做出規(guī)定。問(wèn)題解決功能的缺失導(dǎo)致的結(jié)果是申訴人關(guān)切的問(wèn)題在申訴之后無(wú)法得到有效解決，進(jìn)而引發(fā)重復(fù)申訴。

最后，多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查小組難以擺脫銀行管理層影響。為確保被申訴管理層有機(jī)會(huì)對(duì)被申訴事項(xiàng)的解釋權(quán)，多邊開(kāi)發(fā)銀行均規(guī)定，在申訴主體向調(diào)查機(jī)構(gòu)申訴前，需保證已就申訴事項(xiàng)與銀行管理層溝通。同時(shí)，在申訴正式提出后以及調(diào)查啟動(dòng)后，為保證管理層這一被申訴者能夠獲得辯護(hù)和解釋機(jī)會(huì)，申訴事由以及申訴處理建議都將通知管理層并允許后者提出意見(jiàn)。因此，盡管多邊開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)相對(duì)獲得了獨(dú)立于銀行管理層的調(diào)查和建議權(quán)，但這種設(shè)置在銀行內(nèi)部的問(wèn)責(zé)機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中仍難以擺脫銀行管理層對(duì)其獨(dú)立調(diào)查權(quán)利的干預(yù)。例如，在調(diào)查小組對(duì)申訴予以初步審查時(shí)，管理層往往會(huì)質(zhì)疑申訴適格性以及對(duì)申訴事項(xiàng)開(kāi)展調(diào)查的恰當(dāng)性。管理層的這種干預(yù)使得申訴主體不得不依賴(lài)更為專(zhuān)業(yè)的人士來(lái)提出申訴，客觀上增加了申訴的難度；同時(shí)，在調(diào)查小組將調(diào)查結(jié)果和建議呈交董事會(huì)后，銀行管理層也往往會(huì)利用這種程序設(shè)計(jì)影響董事會(huì)對(duì)申訴事項(xiàng)處理的決定。

（二）多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制進(jìn)一步完善的路徑

1.增強(qiáng)多邊開(kāi)發(fā)銀行政策透明度

獨(dú)立調(diào)查機(jī)制有關(guān)公眾監(jiān)督職能的發(fā)揮，其前提和基礎(chǔ)在于公眾能否充分知曉多邊開(kāi)發(fā)銀行相關(guān)投融資政策。因此，完善多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制，首先需要完善多邊開(kāi)發(fā)銀行信息公開(kāi)和透明度。事實(shí)上，國(guó)際組織權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明不僅是善治原則的基本要求，也是國(guó)際人權(quán)法中有關(guān)知情權(quán)對(duì)國(guó)際組織治理的基本要求。

在過(guò)去10年中，面對(duì)外界對(duì)其決策透明度不足的指責(zé)，也出于對(duì)當(dāng)時(shí)全球國(guó)際金融機(jī)構(gòu)訂立統(tǒng)一信息披露政策呼吁的響應(yīng)，多數(shù)多邊開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)制定或修訂了其銀行信息披露政策，只是各銀行在實(shí)踐水平上往往參差不齊。在信息披露范圍方面，亞洲開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、美洲開(kāi)發(fā)銀行等采用了“負(fù)面清單”模式，即凡不屬于信息披露負(fù)面清單所列信息原則上向公眾公開(kāi)。而非洲開(kāi)發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行仍采用正面清單方式明示列舉了有限的可得公開(kāi)信息。在這一方面，世界銀行有關(guān)信息公開(kāi)與透明度政策尤其值得其他多邊開(kāi)發(fā)銀行借鑒。2010年，世界銀行頒布了《世界銀行信息獲取政策》，該政策確立了信息公開(kāi)的五大基本原則：（1）信息公開(kāi)最大化；（2）信息公開(kāi)負(fù)面清單制；（3）審議過(guò)程公開(kāi)；（4）明確信息披露程序；（5）賦予信息公開(kāi)申請(qǐng)者上訴權(quán)利。在信息公開(kāi)范圍上，除組織內(nèi)部行政人員和客戶(hù)信息、財(cái)務(wù)信息等不予公開(kāi)外，其他一律向公眾開(kāi)放查詢(xún)。

此外，在信息披露程序救濟(jì)方面，世界銀行有關(guān)信息公開(kāi)上訴程序的制度設(shè)計(jì)同樣值得其他多邊開(kāi)發(fā)銀行借鑒。按照這一程序設(shè)計(jì)，若世界銀行拒絕提供信息，信息公開(kāi)申請(qǐng)人可向世界銀行信息獲取委員會(huì)提出申訴。信息委員會(huì)由3位獨(dú)立專(zhuān)家組成，作為獨(dú)立終審機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)信息公開(kāi)申訴做出獨(dú)立裁決，一旦裁定某信息應(yīng)予公開(kāi)，則世界銀行應(yīng)向申請(qǐng)人公開(kāi)有關(guān)信息。

2.以合法審查取代合規(guī)審查

針對(duì)問(wèn)責(zé)實(shí)體依據(jù)局限于銀行內(nèi)部社會(huì)政策的現(xiàn)狀，多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制可以考慮將相關(guān)國(guó)際公約，尤其是人權(quán)和環(huán)境公約的相關(guān)規(guī)定納入到問(wèn)責(zé)實(shí)體依據(jù)中，將合規(guī)問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄐ詥?wèn)責(zé)。盡管?chē)?guó)際金融機(jī)構(gòu)一直強(qiáng)調(diào)其為獨(dú)立自治的組織，對(duì)組織章程和決議以外的國(guó)際法律文件無(wú)接受的義務(wù)。①World Bank Inspection Panel. Investigation Report： Honduras： Land Administration Project[EB/OL].2006， Panel Cases. https：//www.inspectionpanel.org/panel-cases/land-administration-project.[2006-09-12](2019-09-16).然而，多邊開(kāi)發(fā)銀行并不是絕對(duì)獨(dú)立的國(guó)際組織，它們根據(jù)國(guó)際法建立，是國(guó)際法律秩序的一部分，因此有義務(wù)與其他國(guó)家和國(guó)際組織合作。當(dāng)其內(nèi)部人權(quán)或環(huán)境政策無(wú)法滿足獨(dú)立問(wèn)責(zé)小組處理特殊申訴的需要時(shí)，完全可以而且必須依據(jù)人權(quán)或環(huán)境領(lǐng)域某些規(guī)則對(duì)申訴事項(xiàng)加以處理。而且，與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)框架內(nèi)法律規(guī)則適用的謹(jǐn)慎和保留態(tài)度不同的是，②賀小勇. 分歧與和諧： 析WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的法律適用[J]. 現(xiàn)代法學(xué)， 2005，(5).發(fā)展本身就是多邊開(kāi)發(fā)銀行的功能定位，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等協(xié)調(diào)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。獨(dú)立調(diào)查機(jī)制公眾問(wèn)責(zé)的功能定位也進(jìn)一步肯定了問(wèn)責(zé)程序中對(duì)組織外人權(quán)與環(huán)境法律規(guī)則適用的必要性和可行性。如上所述，問(wèn)責(zé)是一個(gè)遠(yuǎn)較責(zé)任更為寬泛的概念，本質(zhì)上是權(quán)力主體對(duì)權(quán)利主體權(quán)利維護(hù)訴求的回應(yīng)，個(gè)人基本權(quán)利不是也不應(yīng)該由多邊開(kāi)發(fā)銀行來(lái)確定。

此外，從國(guó)際組織法律制度構(gòu)建的法理基礎(chǔ)來(lái)考慮，多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)制也有義務(wù)參照適用國(guó)際法上的一般人權(quán)或環(huán)境法原則和規(guī)范。多邊開(kāi)發(fā)銀行國(guó)際法上的國(guó)際組織制度奠基于功能主義傳統(tǒng)。功能主義理論認(rèn)為，成員國(guó)與國(guó)際組織之間的關(guān)系是一種委托代理關(guān)系；由成員國(guó)集體組成的委托方，基于實(shí)現(xiàn)某種集體目標(biāo)，而賦予代理方（國(guó)際組織）以特定任務(wù)或職能；代理人基于這種授權(quán)委托關(guān)系而代表成員國(guó)行事。鑒于各主要多邊開(kāi)發(fā)銀行成員國(guó)基本屬于主要國(guó)際人權(quán)公約或環(huán)境公約的締約國(guó)，并因此承擔(dān)公約賦予的保護(hù)人權(quán)或環(huán)境的義務(wù)與責(zé)任，可以合理地推論認(rèn)為，在被代理人存在履行相應(yīng)條約義務(wù)和責(zé)任的情況下，作為成員國(guó)代理人的多邊開(kāi)發(fā)銀行當(dāng)然也就不可能獲得可以罔顧相關(guān)國(guó)際人權(quán)或環(huán)境保護(hù)義務(wù)的授權(quán)。在若干人權(quán)原則已成為習(xí)慣國(guó)際法的情況下，作為國(guó)際法主體，多邊開(kāi)發(fā)銀行更有義務(wù)遵守并履行這些人權(quán)法的義務(wù)與責(zé)任。

基于以上考慮，多邊開(kāi)發(fā)銀行可以參照適用條款（reference article）的形式明確相關(guān)國(guó)際人權(quán)公約或環(huán)境公約在銀行發(fā)展政策和經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的可適用性，從而將合規(guī)性審查轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)上的合法性審查。實(shí)際上，在法律制度林立和碎片化的國(guó)際法律制度體系內(nèi)，通過(guò)參照適用條款協(xié)調(diào)以問(wèn)題領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)所構(gòu)建的專(zhuān)業(yè)化制度之間的關(guān)系，已經(jīng)是國(guó)際法律制度的通行做法。當(dāng)然，獨(dú)立調(diào)查機(jī)制這一內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的職權(quán)設(shè)定固然使得它無(wú)法就有關(guān)項(xiàng)目是否違反國(guó)際人權(quán)法做出正式的司法裁判，但并不妨礙其在調(diào)查當(dāng)中將國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法納入考量，對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或政策是否符合國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)國(guó)內(nèi)法的要求做出初始的評(píng)估。這種類(lèi)似于部分國(guó)家國(guó)內(nèi)行政法領(lǐng)域行政復(fù)議程序的設(shè)計(jì)，既具有一定的司法行為的特征與屬性，同時(shí)也充分兼顧了這種內(nèi)部問(wèn)責(zé)程序的靈活性要求，對(duì)監(jiān)督多邊開(kāi)發(fā)銀行依法行使開(kāi)發(fā)性金融職權(quán)、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益均具有重要意義。

3.強(qiáng)化獨(dú)立調(diào)查機(jī)制問(wèn)題解決功能

問(wèn)責(zé)最終要體現(xiàn)為何人承擔(dān)何種責(zé)任，即問(wèn)責(zé)結(jié)果。問(wèn)責(zé)結(jié)果是整個(gè)問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵，其落腳點(diǎn)在于責(zé)任的追究，也是問(wèn)責(zé)的直接目標(biāo)。因此，未來(lái)多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制不僅應(yīng)注意對(duì)銀行管理層違規(guī)行為的審查，更應(yīng)該注重對(duì)申訴問(wèn)題的處理，具體而言應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面加以完善：（1）借鑒歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等雙重職能的問(wèn)責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)，整合獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的合規(guī)審查與問(wèn)題解決功能，并將問(wèn)題解決前置。具體而言，在受理個(gè)人申訴后，應(yīng)首先考慮以協(xié)商或調(diào)解等方式嘗試解決申訴問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上再考慮是否進(jìn)入合規(guī)性審查。畢竟，獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的設(shè)立，一方面在于監(jiān)督銀行經(jīng)營(yíng)行為；另一方面也是希望通過(guò)公眾申訴來(lái)發(fā)現(xiàn)銀行發(fā)展政策中存在的潛在缺陷并予以矯正。問(wèn)題解決功能前置的做法將把原本相互獨(dú)立的兩個(gè)功能整合起來(lái)；通過(guò)問(wèn)題解決程序來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的同時(shí)，協(xié)助多邊開(kāi)發(fā)銀行發(fā)現(xiàn)自身發(fā)展政策中存在的問(wèn)題。（2）加強(qiáng)問(wèn)責(zé)程序的透明度，包括對(duì)調(diào)查小組調(diào)查過(guò)程、調(diào)查報(bào)告、建議的公開(kāi)以及銀行董事會(huì)對(duì)申訴的決策和最終處理結(jié)果的公開(kāi)透明。加強(qiáng)問(wèn)責(zé)程序透明度最直接的效果是將問(wèn)責(zé)結(jié)果暴露于公眾視野，借此強(qiáng)化對(duì)問(wèn)責(zé)結(jié)果的監(jiān)督。同時(shí)，在合規(guī)性審查中，公眾對(duì)銀行發(fā)展政策和決策的了解程度也是公眾順利提出申訴的前提條件，而這也是當(dāng)前多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制為人所詬病的主要問(wèn)題之一。目前，多邊開(kāi)發(fā)銀行有關(guān)透明度實(shí)踐中，不僅沒(méi)有做到相關(guān)政策和決策的完全公開(kāi)透明；在對(duì)有關(guān)政策、文件進(jìn)行公開(kāi)時(shí)，也只是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)，且公開(kāi)的信息和文件往往只有英文版本。然而，考察大多數(shù)潛在的申訴主體可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國(guó)家受貸款項(xiàng)目不利影響的土著居民卻有相當(dāng)一部分無(wú)法接觸互聯(lián)網(wǎng)，也很可能無(wú)法進(jìn)行英語(yǔ)閱讀。這種情況下，所謂的多邊開(kāi)發(fā)銀行信息公開(kāi)和透明度實(shí)踐，對(duì)于廣大潛在的申訴主體而言徒然成為擺設(shè)。在實(shí)踐中，如果沒(méi)有非政府組織的援助和介入，大部分受多邊開(kāi)發(fā)銀行不利影響的發(fā)展中國(guó)家的個(gè)人實(shí)際上根本沒(méi)有能力運(yùn)用獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的申訴機(jī)制實(shí)現(xiàn)其對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行的追責(zé)以及自身權(quán)益的保障。這部分解釋了為什么各多邊開(kāi)發(fā)銀行雖然早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)建立了各種類(lèi)型的獨(dú)立調(diào)查機(jī)制，但直到目前為止，它們受到的申訴卻極為有限的奇怪現(xiàn)狀。①Bank Information Center. Examining the African Development Bank： A Primer for NGOs 14(207)[EB/OL].2006.http：//www.bicusa.org/en/Article.3320.aspx.[2006-12-04](2015-11-12). Carrasco. Enrique R. Governance and Accountability： the Regional Development Banks[J].Boston University International Law Journal， 2009， 27(1)：231.（3）加強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)決定執(zhí)行的事后監(jiān)督。目前，多邊開(kāi)發(fā)銀行存在的最大弊端在于對(duì)申訴處理決定的事后執(zhí)行缺乏必要監(jiān)督。相較于其他多邊開(kāi)發(fā)銀行，世界銀行的監(jiān)察小組機(jī)制這一方面的問(wèn)題尤為突出。因此，多邊開(kāi)發(fā)銀行應(yīng)賦予調(diào)查小組對(duì)董事會(huì)作出的申訴處理決定予以追溯監(jiān)督的權(quán)利，改變目前“問(wèn)而不究”的問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀。

4.保障獨(dú)立調(diào)查機(jī)制程序獨(dú)立

在多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制與銀行管理層的關(guān)系處理上，首先，必須承認(rèn)，鑒于合規(guī)審查的主要任務(wù)在于審查銀行管理層實(shí)際經(jīng)營(yíng)和操作中有無(wú)違規(guī)行為，因此，作為被訴主體，銀行管理層當(dāng)然享有正當(dāng)程序權(quán)利，有權(quán)對(duì)申訴事由做出回應(yīng)，并對(duì)調(diào)查結(jié)果以及處理決定提出己方辯解意見(jiàn)。與此同時(shí)，抑制管理層對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的過(guò)度影響對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制獨(dú)立性和公正性的維護(hù)同樣具有重要意義。然而，考察上述各問(wèn)責(zé)機(jī)制中對(duì)管理層程序參與的安排可以發(fā)現(xiàn)，管理層之所以能夠?qū)?wèn)責(zé)機(jī)制產(chǎn)生影響，關(guān)鍵還在于獨(dú)立調(diào)查機(jī)制本身對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行執(zhí)行董事會(huì)的依附地位。換言之，在整個(gè)問(wèn)責(zé)程序中，申訴事項(xiàng)調(diào)查的啟動(dòng)、調(diào)查結(jié)果的采納、最終補(bǔ)救或處理決定均由執(zhí)行董事會(huì)作出，這種調(diào)查權(quán)與決策權(quán)分離的現(xiàn)狀才是銀行管理層對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制不當(dāng)干預(yù)的程序漏洞所在。因此，減少管理層對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行問(wèn)責(zé)機(jī)制的掣肘，關(guān)鍵在于強(qiáng)化多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的決策權(quán)，使這種獨(dú)立調(diào)查機(jī)制真正具備“獨(dú)立”性。當(dāng)然，要求問(wèn)責(zé)機(jī)制完全獨(dú)立于銀行決策層顯然并不現(xiàn)實(shí)。因此，未來(lái)多邊開(kāi)發(fā)銀行公眾問(wèn)責(zé)機(jī)制在完善過(guò)程中可考慮授予問(wèn)責(zé)機(jī)制以獨(dú)立決策權(quán)的同時(shí)，賦予執(zhí)行董事會(huì)監(jiān)督權(quán)。具體而言，為強(qiáng)化多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，調(diào)查程序的啟動(dòng)、事件處理建議應(yīng)由獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)獨(dú)立作出，執(zhí)行董事會(huì)僅負(fù)責(zé)對(duì)調(diào)查小組的申訴處理決定進(jìn)行監(jiān)督和審查；銀行管理層對(duì)調(diào)查小組的申訴處理決定存在異議時(shí)，也可以接受管理層申訴，并對(duì)申訴處理決定予以審查。同時(shí)，為進(jìn)一步減少執(zhí)行董事會(huì)因政治因素等而不當(dāng)干擾或阻撓獨(dú)立調(diào)查小組建議措施的實(shí)施，可以在執(zhí)行董事會(huì)決策過(guò)程中引入“反向一致”的決策機(jī)制。具體而言，對(duì)于獨(dú)立調(diào)查小組作出的調(diào)查結(jié)論和處理建議，除非執(zhí)行董事會(huì)一致反對(duì)，則應(yīng)對(duì)獨(dú)立調(diào)查小組的建議予以同意。這種程序機(jī)制不僅可以有效避免執(zhí)行董事會(huì)對(duì)獨(dú)立調(diào)查小組調(diào)查程序的干擾，也可以極大提高調(diào)查小組的權(quán)威性。

四、結(jié)語(yǔ)

在全球化不斷深入的今天，多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織在全球治理中角色、地位、重要性的提升是毋庸諱言的事實(shí)。自主性的提高、管理運(yùn)作的官僚化和全球性問(wèn)題的解決對(duì)國(guó)際組織的倚重等所導(dǎo)致的國(guó)際組織權(quán)力擴(kuò)張?jiān)谀撤N程度上也是一個(gè)不可避免的現(xiàn)實(shí)。在全球化與國(guó)際組織自主性不斷得到強(qiáng)化的過(guò)程中，一方面，主權(quán)國(guó)家逐漸喪失了控制跨國(guó)力量與表達(dá)其公民偏好的能力；另一方面，多邊開(kāi)發(fā)銀行的跨國(guó)規(guī)制正不斷侵入主權(quán)國(guó)家內(nèi)部事務(wù)并越過(guò)主權(quán)國(guó)家對(duì)國(guó)家內(nèi)部的個(gè)人產(chǎn)生直接規(guī)制影響，但與此同時(shí)，個(gè)人在國(guó)內(nèi)憲政體制下享有的民主權(quán)利卻并未能在個(gè)人—國(guó)家—國(guó)際組織這一鏈條上順利傳遞。多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織權(quán)力擴(kuò)張下的全球治理中的民主缺失昭然若揭。傳統(tǒng)上，多邊開(kāi)發(fā)銀行只需通過(guò)正式治理結(jié)構(gòu)向其成員國(guó)進(jìn)行負(fù)責(zé)，公眾問(wèn)責(zé)整體而言只是一個(gè)政治問(wèn)題，但是，當(dāng)多邊開(kāi)發(fā)銀行在某些情況下事實(shí)上取代了主權(quán)國(guó)家對(duì)個(gè)人行使規(guī)制權(quán)力的時(shí)候，其權(quán)力接受公眾的直接監(jiān)督與問(wèn)責(zé)也就具有了充分的正當(dāng)性與合理性。通過(guò)在組織內(nèi)部構(gòu)建起獨(dú)立調(diào)查機(jī)制，為個(gè)人向多邊開(kāi)發(fā)銀行提供問(wèn)責(zé)渠道仍不失為解決當(dāng)前多層全球治理所面臨的合法性危機(jī)的重要補(bǔ)充。多邊開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的建立，從更深層次意義上也意味著對(duì)國(guó)際法認(rèn)知的演進(jìn)，即國(guó)際法不應(yīng)該僅僅只是國(guó)家間的法，其更應(yīng)該是全人類(lèi)的國(guó)際法，國(guó)際金融秩序的人本化開(kāi)始向縱深演進(jìn)。