自由貿(mào)易港區(qū)的立法模式：臺灣地區(qū)的實(shí)踐及其對海南自貿(mào)港的借鑒意義

王淑敏 李銀澄

（大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧 大連 116026）

2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了全國人大常委會工作報(bào)告，采納了海南省代表團(tuán)的建議，即從國家層面制定針對海南自由貿(mào)易港的法律。盡管《海南自由貿(mào)易港法》已啟動立法日程，但法律的正式名稱尚未確定。圍繞這部法律的名稱，有過各種爭議，例如《海南自由貿(mào)易港法》《海南自由貿(mào)易港基本法》《中華人民共和國自由貿(mào)易港法》《中華人民共和國自由貿(mào)易港發(fā)展促進(jìn)法》等（曹曉路，2019）。引起這些爭議的原因在于：一是該部法律的調(diào)整范圍尚未界定，二是海南的自由港立法是否能被今后其他待建的自由港所復(fù)制尚不清晰。截至目前，更多的學(xué)者傾向制定一部《海南自由貿(mào)易港法》，覆蓋海南自由貿(mào)易港的所有法律關(guān)系，涉及立法授權(quán)、貿(mào)易自由、港航開放、投資便利、離岸金融、多元化爭議解決機(jī)制等多項(xiàng)內(nèi)容?；谡{(diào)整的法律關(guān)系之復(fù)雜，目前很難找尋對應(yīng)的參照，就行政管理和財(cái)稅金融領(lǐng)域而言，臺灣地區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)可以吸納的成份較多。

一、自由貿(mào)易港區(qū)的內(nèi)涵與立法

考察世界各國的“自由港”“自由貿(mào)易港”或“自由貿(mào)易港區(qū)”的運(yùn)行模式，目前尚缺乏通行、準(zhǔn)確的關(guān)于這些術(shù)語的釋義。在本質(zhì)上，這些區(qū)域并無差異——均屬于境內(nèi)關(guān)外地區(qū)并免征關(guān)稅?！白杂筛邸焙汀白杂少Q(mào)易港”雖然稱謂不同，但在功能上十分相似。在地理范圍上，“自由貿(mào)易港區(qū)”不限于碼頭、泊位和集裝箱場站，其功能可輻射全部港區(qū)，以實(shí)現(xiàn)港區(qū)聯(lián)動。目前真正以“自由港法”或“自由貿(mào)易港法”命名的法律少之又少。在自由港的發(fā)源地歐洲，其法律上的表達(dá)是“自由區(qū)”，歐共體早期曾發(fā)布“自由區(qū)”的指令，隨后制定了《歐共體海關(guān)法典》以及《歐盟海關(guān)法典》，均有關(guān)于自由區(qū)的規(guī)制。丹麥于1891年頒布了《自由港法》，創(chuàng)立了哥本哈根自由港，并于1894年開放實(shí)施，商業(yè)管理和運(yùn)營由哥本哈根自由港有限公司負(fù)責(zé)，公司的注冊資本額為400，000克朗，1960年的《自由港法》修正案將公司的資本額提高至3，000，000克朗（Parsons，1961）。具有現(xiàn)代意義的自由港法是俄羅斯2015年的《符拉迪沃斯托克自由港法》，但亦未明示自由港的定義。即使是在自由港相對發(fā)達(dá)的美國，國會通過的是《對外貿(mào)易區(qū)法》（Tiefenbrun，2013）?！白杂蓞^(qū)”或“對外貿(mào)易區(qū)”的外延大于“自由港”或“自由貿(mào)易港”，除港口之外，還包括更加廣泛的地理范圍。中國臺灣地區(qū)使用了“自由貿(mào)易港區(qū)”這一術(shù)語，并進(jìn)行專門立法形成以《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》（下文簡稱《管理?xiàng)l例》）為核心的體系，對于正在啟動立法進(jìn)程的《海南自由貿(mào)易港法》具有較強(qiáng)的借鑒意義。

二、臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的立法背景

臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的立法背景與臺灣地區(qū)早期的經(jīng)濟(jì)衰退有關(guān)，由此催生了一種更加開放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式——自由貿(mào)易港區(qū)，并且出臺了以《管理?xiàng)l例》為核心的法律體系加以保障。

（一）基于擺脫經(jīng)濟(jì)低迷的需要

20世紀(jì)50年代，臺灣地區(qū)面臨著人口增長以及支出增加的經(jīng)濟(jì)壓力，進(jìn)而引發(fā)失業(yè)、外匯儲備不足、財(cái)政困難以及物資短缺等問題。為了解決這些棘手的問題，受愛爾蘭出口加工區(qū)的啟示，20世紀(jì)70年代末至90年代初，臺灣地區(qū)相繼設(shè)立了加工出口區(qū)及科學(xué)工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)了外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但好景不長，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，加工出口區(qū)、科學(xué)工業(yè)園區(qū)單一的功能弊端日益突出，臺灣地區(qū)再度陷入經(jīng)濟(jì)困境。為了擺脫這一困境，必須尋求一種自由化、國際化程度更高的發(fā)展模式，自由貿(mào)易港區(qū)由此應(yīng)運(yùn)而生（劉恩專，2018）。

（二）立法助推自由貿(mào)易港區(qū)迅速崛起

臺灣地區(qū)采取了先立法、后設(shè)區(qū)的建設(shè)模式，實(shí)踐證明，此種模式極大地推動了自由貿(mào)易港區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。2003年7月23日，臺灣地區(qū)“行政院”頒布了《管理?xiàng)l例》，而后，臺灣地區(qū)“財(cái)政部”“交通部””及“財(cái)政部”下屬的“關(guān)稅總局”依照《管理?xiàng)l例》制定了諸多下位法與之配套實(shí)施，此外，《管理?xiàng)l例》于2019年1月16日進(jìn)行了最新修訂。由此可見，臺灣地區(qū)形成了自上而下、較為完備的自由貿(mào)易港區(qū)法律體系，為自由貿(mào)易港區(qū)的運(yùn)行奠定了法律基礎(chǔ)。①臺灣地區(qū)以“行政院”制定、“立法院”通過的方式將《管理?xiàng)l例》作為總括性上位法立法，下位法由“財(cái)政部”制定的《自由貿(mào)易港區(qū)貨物通關(guān)管理辦法》、“交通部”制定的《自由貿(mào)易港區(qū)事業(yè)營運(yùn)管理辦法》及《自由貿(mào)易港區(qū)申請?jiān)O(shè)置辦法》、“財(cái)政部”下屬“關(guān)稅總局”制定的《自由貿(mào)易港區(qū)海關(guān)查核規(guī)定》等構(gòu)成。

在上述法律的調(diào)控下，臺灣地區(qū)相繼設(shè)立了五大自由貿(mào)易港區(qū)，即高雄港港區(qū)、基隆港港區(qū)、臺中港港區(qū)、臺北港港區(qū)與桃園航空港區(qū)。這些自由貿(mào)易港區(qū)迅速成為臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)開放水平最高的區(qū)域，營造出外資所向往的投資與貿(mào)易環(huán)境。此外，這些區(qū)域擁有更加便利的貨物存儲、加工、展覽、貿(mào)易等功能，成為亞洲物流供應(yīng)鏈中最重要的環(huán)節(jié)。2010年9月13日，以物流、綠能、傳統(tǒng)礦產(chǎn)儲存功能為一體的蘇澳港港區(qū)被宣告成立。2013年8月20日，以航運(yùn)、物流為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)、工業(yè)等生產(chǎn)基地為主體的安平港港區(qū)又正式問世。至此，臺灣地區(qū)共擁有七大自由貿(mào)易港區(qū)，這些區(qū)域與前述的加工出口區(qū)和科學(xué)工業(yè)園區(qū)有所區(qū)別，具體差異見表1。

表1 臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)、加工出口區(qū)和科學(xué)工業(yè)園區(qū)比較

三、臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)立法模式評析

縱觀全球的自由貿(mào)易港立法模式，大體上可分為3種：分立式、統(tǒng)一式和混合式。（1）分立式，即指專門將自由貿(mào)易港區(qū)法從出口加工區(qū)法、保稅區(qū)法等規(guī)制其他特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律法規(guī)中分離出來，專門制定單行法加以規(guī)制的體例，比較典型的就是臺灣地區(qū)模式。此外，丹麥的《自由港法》和俄羅斯的《符拉迪沃斯托克自由港法》均屬此類。（2）統(tǒng)一式，即將自由貿(mào)易港區(qū)法與出口加工區(qū)法等多部法律規(guī)范合并在一起，制定一部綜合性的法典?！秾ν赓Q(mào)易區(qū)法》屬于此類。（3）混合式，這種立法模式缺乏專門立法，散見于不同階位的法律規(guī)范之中，中國大陸目前屬于此種模式?；旌鲜搅⒎ㄍǔ３尸F(xiàn)碎片化的狀態(tài)，無益于立法的科學(xué)性和體系化。統(tǒng)一式立法模式亦有弊端，表現(xiàn)為自由貿(mào)易港（自由港）、出口加工區(qū)、保稅區(qū)在功能、區(qū)域和監(jiān)管等方面尚有區(qū)別，雖然在理論上可以將它們合一處理，實(shí)則無法合一。

（一）臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)分立式立法模式之緣由

前文已述，以美國為代表的國家采用了統(tǒng)一式立法模式，這顯然受到法典編纂的影響。法典編纂蔓延開來就形成了法典化趨勢（封麗霞，2002）。有學(xué)者將這種法典化定義為“系統(tǒng)地、綜合地、有機(jī)地編纂一個(gè)國家特定某個(gè)或幾個(gè)法律領(lǐng)域的一般的和持久的法律規(guī)則”（秦齊和崔宏巖，2013）。法典化運(yùn)動是18～19世紀(jì)始于歐洲大陸法系各國編纂一系列法律的浪潮，甚至影響到18世紀(jì)英美法系的美國，以托馬斯·潘恩為代表的美國激進(jìn)派甚至主張完全拋棄英國普通法，轉(zhuǎn)而仿效以法典編纂為中心的法國法（高仰光，2017）。但韋伯認(rèn)為，法國民法典“整個(gè)法律制度的抽象結(jié)果與公理性使得法律思想并沒有從實(shí)用角度對法律制度進(jìn)行真正的結(jié)構(gòu)性闡述”（韋伯，1998）。日本學(xué)者認(rèn)為法典并不能完全取代單行法，單行法有時(shí)在規(guī)制社會新事物方面更具靈活性（穂積陳重，2014）。因此，自由貿(mào)易港區(qū)立法的法典化亦應(yīng)出于理性而非盲從，原因在于：（1）自由貿(mào)易港區(qū)較其他特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域更為開放與便利，編纂大而全的法典以規(guī)制各類特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，無法達(dá)到將同類法律規(guī)范體系化的目的。（2）法典編纂往往涉及對同類法律法規(guī)的整理、審查與匯編，其編纂過程的漫長亦將延緩自由貿(mào)易港區(qū)的發(fā)展。臺灣地區(qū)采用分立式立法模式，具有以下優(yōu)點(diǎn)：

其一，立法宗旨明確。自由貿(mào)易港區(qū)立法的主要目的在于打造較之傳統(tǒng)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)更加開放和便捷的特殊關(guān)稅地區(qū)，這一區(qū)域以海港或空港為載體，實(shí)現(xiàn)貨物、人員、信息和資金的自由流動，提供更加優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。

其二，立法內(nèi)容界限清晰。明確港區(qū)的設(shè)置、企業(yè)的監(jiān)管、貨物的流通以及稅收與金融領(lǐng)域的便利。此外，分別使用實(shí)體法和程序法加以規(guī)制，克服統(tǒng)一式及混合式立法中實(shí)體法和程序法界限不清的弊病。對于自由貿(mào)易港區(qū)而言，實(shí)體法和程序法的地位同等重要。前者的主要功能在于賦予港區(qū)法律關(guān)系的權(quán)利和義務(wù)；后者的主要功能在于為公平公正地實(shí)現(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的監(jiān)督機(jī)制，如針對港區(qū)行政行為程序的行政復(fù)議和行政訴訟等。羅爾斯在《正義論》中揭示的背景正義（background justice）和程序正義（procedure justice）詮釋了實(shí)體法和程序法的重要意義（羅爾斯，2009）。

其三，重事中和事后監(jiān)管程序，輕事前監(jiān)管程序。統(tǒng)一式和混合式立法的調(diào)整對象龐雜，不適于采用貨物負(fù)面清單這類簡易的事前監(jiān)管程序方式。分立式立法的調(diào)整對象比較集中，利于“寬進(jìn)嚴(yán)管”，通過貨物負(fù)面清單準(zhǔn)入方式，明確許可和禁止進(jìn)港的貨物，簡化事前監(jiān)管手續(xù)。

其四，構(gòu)建適合自由貿(mào)易港區(qū)的特色法律體系。統(tǒng)一式立法模式的調(diào)整范圍較為寬泛，需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法、民法和行政法等多種法律規(guī)范加以調(diào)控；這些法律規(guī)范可能重疊、交叉，導(dǎo)致邊界混沌、難以聚焦；混合式立法模式分散于不同的法律規(guī)范，不僅彼此重復(fù)、甚至可能沖突，不利于系統(tǒng)的自由貿(mào)易港法學(xué)理論的形成。分立式立法模式在某一領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)總綱性的法律協(xié)調(diào)，形成自由貿(mào)易港法律體系內(nèi)應(yīng)有的聯(lián)系，有助于對自由貿(mào)易港法律原則、法律規(guī)范的全面理解和實(shí)施，更利于搭建合理、科學(xué)的法律體系。

（二）臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)分立式立法模式之實(shí)踐

基于自由貿(mào)易港的特殊監(jiān)管要求，在分立式立法模式下，臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)立法內(nèi)容呈現(xiàn)出以行政法規(guī)范為主、經(jīng)濟(jì)法規(guī)范為輔的特征（表2）。前者包括港區(qū)的設(shè)置、對企業(yè)的監(jiān)管和海關(guān)對貨物流通的監(jiān)管，后者則主要體現(xiàn)為稅收和金融兩大方面的規(guī)制。

表2 臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)法律體系中行政法規(guī)范與經(jīng)濟(jì)法規(guī)范比重

1.臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)立法：以行政法律規(guī)范為主

早期臺灣地區(qū)行政法的功能主要是管治社會，忽視了保護(hù)相對人的利益。到了20世紀(jì)80年代行政法學(xué)理論才有了較大的突破，陸續(xù)修改了“訴愿法”“行政訴訟法”“行政執(zhí)行法”，以及頒布實(shí)施“行政程序法”“行政處罰法”等法律（孫銘宗，2011）。總的來看，“臺灣地區(qū)早期行政法律規(guī)范主要繼受大陸法系的理念與架構(gòu)，晚近則補(bǔ)充英美法系的觀念”（孫銘宗，2011）。例如“行政程序法”的大量條款是以德國的《行政程序法》為藍(lán)本的。在聽證制度方面的規(guī)范，則吸收了美國的經(jīng)驗(yàn)（孫銘宗，2011）。臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的立法運(yùn)用行政法律規(guī)范調(diào)整了行政部門在履行行政管理職能過程中所形成的行政主體與相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。主要涉及以下3部分的法律關(guān)系調(diào)整：

其一，自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置。立法明確了自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置的實(shí)質(zhì)要件與程序要件，賦予“行政院”“財(cái)政部”“交通部”“民航局”“航港局”“土地管理局”以及“直轄市、縣、市政府”等行政主體審批權(quán)力；相對人有土地使用人、所有權(quán)人等。臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置的實(shí)質(zhì)要件符合國際通行的標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)80年代，曾有英國學(xué)者指出：自由港位于一國境內(nèi)，由交通便利的海港區(qū)域和陸地區(qū)域所構(gòu)成，免征國外輸入之貨物與原材料關(guān)稅，港內(nèi)可從事儲存、加工活動，并將貨物轉(zhuǎn)運(yùn)到其他區(qū)域（Jayawardena，1983）。自由貿(mào)易港設(shè)置的實(shí)質(zhì)條件主要包括地理和海關(guān)兩大要素。臺灣地區(qū)的立法顯然吸收了上述兩大要素理論，將自由貿(mào)易港區(qū)定于航空或航運(yùn)便利之處（表3），即空港或海港或與之毗鄰的區(qū)域，或其他交通便利處，上述區(qū)域均須處于海關(guān)監(jiān)管下。除滿足上述實(shí)質(zhì)要件外，臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的設(shè)置亦需遵循嚴(yán)格的程序要件，可分為申請階段與審批階段。在申請階段，《管理?xiàng)l例》根據(jù)申請主體的不同分為兩種情形。一是由“航港局”與“民航局”直接提出設(shè)置申請。兩個(gè)部門對管制區(qū)域內(nèi)的土地是否適宜建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)進(jìn)行初步評估，并擬定開發(fā)可行性規(guī)劃報(bào)告與營運(yùn)計(jì)劃，而后向主管機(jī)關(guān)即“交通部”提出設(shè)置申請。二是由土地使用人、所有權(quán)人、“地政局”或其他土地管理機(jī)關(guān)提出設(shè)置申請，這些申請主體須將開發(fā)可行性規(guī)劃報(bào)告及營運(yùn)計(jì)劃書遞交“航港局”或“民航局”，由它們初步審核后轉(zhuǎn)交“交通部”。隨后進(jìn)入審批階段，申請階段所呈遞的設(shè)置申請均須由“交通部”向港口或空港所在的“直轄市、縣、市政府”及“財(cái)政部”征詢意見。經(jīng)上述機(jī)構(gòu)會審，如果認(rèn)為申請符合要求，由“航港局”或“民航局”出具管理計(jì)劃書，交由“行政院”審查，經(jīng)批準(zhǔn)后才可設(shè)置自由貿(mào)易港區(qū)。

表3 臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置情況

其二，企業(yè)的監(jiān)管。這部分主要涉及行政管理關(guān)系，行政主體主要是指“民航局”和“航港局”，相對人包括入?yún)^(qū)經(jīng)營的各類企業(yè)。具體而言，可分為3個(gè)方面：一是對企業(yè)入?yún)^(qū)的規(guī)制。源于區(qū)域的境內(nèi)關(guān)外地位，并非所有企業(yè)均可自由進(jìn)入臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)，企業(yè)的資質(zhì)顯得十分重要，否則魚目混珠，為某些違法犯罪分子從事走私活動創(chuàng)造可乘之機(jī)。因此，企業(yè)入?yún)^(qū)前須向自由貿(mào)易港區(qū)管理機(jī)關(guān)呈遞申請，經(jīng)管理機(jī)關(guān)會同海關(guān)審查完畢，得到設(shè)立許可與營運(yùn)許可后才可依法運(yùn)營。二是企業(yè)在自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)的經(jīng)營活動不受限制。賦予企業(yè)在港區(qū)內(nèi)經(jīng)營自由、充分自主管理港區(qū)內(nèi)事務(wù)的權(quán)利。這一立法取得了顯著的效果，調(diào)查顯示：臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)在企業(yè)自主管理方面立法效果較好，在諸多自由貿(mào)易港區(qū)立法特色中，企業(yè)滿意度位列前五（Chiu，2011）。三是自由貿(mào)易港區(qū)企業(yè)固定資產(chǎn)及經(jīng)營業(yè)務(wù)的變動仍須接受監(jiān)管，即自由貿(mào)易港區(qū)企業(yè)自用機(jī)器和設(shè)備的數(shù)量增減、貨棧與倉庫的面積增減、經(jīng)營業(yè)務(wù)的變動均須得到港區(qū)管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)方可進(jìn)行。

其三，海關(guān)對貨物流通的監(jiān)管分為4個(gè)方面。一是貨物進(jìn)入自由貿(mào)易港區(qū)時(shí)的監(jiān)管。貨物進(jìn)入港區(qū)時(shí)不受準(zhǔn)入條件的限制，但寬松的準(zhǔn)入條件并不意味著完全豁免海關(guān)監(jiān)管，港區(qū)企業(yè)仍需通過電子程序履行報(bào)關(guān)手續(xù)。此外，上述寬松的入?yún)^(qū)待遇亦并非絕對適用于所有貨物，基于生態(tài)保護(hù)、檢驗(yàn)檢疫安全及公共安全考慮，部分貨物入?yún)^(qū)仍須接受管制，這些貨物主要包括違禁品、毒品、槍支彈藥等管制物品、有毒有害及放射性物質(zhì)、保護(hù)動物及其制品、戰(zhàn)略性物資及高科技產(chǎn)品等，除非經(jīng)相關(guān)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，提交入?yún)^(qū)特別許可，海關(guān)才可對其放行。二是貨物在自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)活動的備案。企業(yè)在港區(qū)內(nèi)的貨物交易須向海關(guān)遠(yuǎn)程備案通報(bào)，但無需等待海關(guān)回應(yīng)即可交易。此種備案的目的并非是限制貿(mào)易自由，而在于掌控貨物的流向與數(shù)量，以防止走私入境行為。這一備案模式建立在企業(yè)合法經(jīng)營的基礎(chǔ)上，基于打擊偷稅漏稅等違法行為，海關(guān)仍然保留嚴(yán)格監(jiān)管及處罰的權(quán)力，可成立聯(lián)合檢查小組對港區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行抽查，一旦被抽查的貨物賬目數(shù)量與實(shí)際數(shù)量不符，亦不能做出合理解釋，則可能面臨行政處罰的后果。三是貨物運(yùn)出自由貿(mào)易港區(qū)的監(jiān)管。如果貨物向區(qū)外輸出，海關(guān)則視貨物的去向采用不同的監(jiān)管方式。也就是說，貨物運(yùn)往須繳納關(guān)稅的地區(qū)時(shí)仍須按照臺灣地區(qū)“關(guān)稅法”辦理報(bào)關(guān)手續(xù)并繳納關(guān)稅；如果港區(qū)貨物運(yùn)往保稅區(qū)時(shí)，則僅須報(bào)關(guān)，毋須繳納關(guān)稅；如果貨物運(yùn)往其他國家或其他自由貿(mào)易港區(qū)時(shí)，須通過電子報(bào)關(guān)，得到海關(guān)回應(yīng)后即可放行。四是臨時(shí)出境的貨物監(jiān)管。區(qū)內(nèi)處于免稅狀態(tài)的貨物、機(jī)器與設(shè)備，因維修、測試、檢驗(yàn)與委托加工等緣由而輸入其他地區(qū)時(shí)，因其最終目的而決定監(jiān)管模式。如果貨物返回港區(qū)并服務(wù)于港區(qū)內(nèi)企業(yè)，可免于提供關(guān)稅擔(dān)保，但前提是須得到海關(guān)的核準(zhǔn)，并在核準(zhǔn)后6個(gè)月內(nèi)運(yùn)回港區(qū)，否則將失去免稅資格，補(bǔ)繳關(guān)稅。

2.臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)立法：以經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范為輔

臺灣地區(qū)一向秉承大陸法系、尤其是德日立法的傳統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論方面亦如影隨形。有學(xué)者認(rèn)為，臺灣地區(qū)并未形成統(tǒng)一和權(quán)威的經(jīng)濟(jì)法學(xué)概念， 但客觀上并不排斥其存在。事實(shí)上，諸如“經(jīng)濟(jì)法規(guī)”或“經(jīng)濟(jì)法規(guī)理論”之類的表述屢見不鮮，被廣泛用于調(diào)整投資、金融和財(cái)稅等方面的法律關(guān)系，形成經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，與大陸的理解如出一轍（史際春，1994）。具體運(yùn)用到自由貿(mào)易港區(qū)建設(shè)方面，主要表現(xiàn)為財(cái)稅領(lǐng)域方面的監(jiān)管。

首先，關(guān)于稅收法律制度。一是針對流轉(zhuǎn)稅的豁免。基于境內(nèi)關(guān)外地位，臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)豁免進(jìn)口貨物、供營運(yùn)的機(jī)器及設(shè)備的關(guān)稅、營業(yè)稅、貨物稅。此外，進(jìn)口煙酒類貨物還可免除煙酒稅、煙品健康福利捐。也就是說，上述貨物除非流入必須繳納關(guān)稅的區(qū)域，否則均處于免稅狀態(tài)。二是針對企業(yè)所得稅的規(guī)制?；凇岸愂胀莸亍边@一政策損害統(tǒng)一稅制與公平競爭，臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)仍對大多數(shù)企業(yè)征收營利事業(yè)所得稅，即企業(yè)所得稅。豁免企業(yè)所得稅僅限于兩種例外情形：一是企業(yè)僅從事貨物銷售的準(zhǔn)備性活動，如從事貨物的采購、運(yùn)輸及儲存業(yè)務(wù)，且經(jīng)過自由貿(mào)易港區(qū)管理機(jī)關(guān)的審查核準(zhǔn)；二是在臺灣地區(qū)無固定營業(yè)地點(diǎn)，且從事國際金屬期貨交易的中國大陸、中國香港、中國澳門等企業(yè)，銷售經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的商品或同一稅號的商品，如果這些商品儲存在港區(qū)管理機(jī)關(guān)核定的倉儲場所，該銷售所得免繳納營利事業(yè)所得稅。

其次，關(guān)于離岸金融監(jiān)管。臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)可成立國際業(yè)務(wù)金融分行，又稱離岸銀行或境外銀行（Offshore Banking Unit）。為維系離岸金融市場的穩(wěn)定，并防范其沖擊在岸金融市場，臺灣地區(qū)對離岸金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與運(yùn)營在兩方面做了規(guī)制：一是準(zhǔn)入資格的監(jiān)管。為保證離岸金融機(jī)構(gòu)從事離岸業(yè)務(wù)的資質(zhì)，離岸金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立須經(jīng)“中央銀行”的審查與批準(zhǔn)。此外，僅本地銀行或外國銀行可以申請?jiān)O(shè)立分行，從事離岸金融業(yè)務(wù)，排除了其他金融機(jī)構(gòu)對離岸金融市場的參與能力；二是對離岸金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營的監(jiān)管。主要表現(xiàn)為對交易貨幣的監(jiān)管。禁止本地貨幣作為離岸金融市場的交易貨幣，如果交易與匯兌涉及到新臺幣，則須經(jīng)“中央銀行”核準(zhǔn)。

四、借鑒臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的立法模式，構(gòu)建《海南自由貿(mào)易港法》

如前所述，臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)并非覆蓋全島。反觀海南，屬于全島建設(shè)自由貿(mào)易港的模式（王淑敏和李忠操，2019）。這種地理范圍的差異如表4所示。除了地域的差別，基于國際慣例運(yùn)作的臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)仍有較多值得海南借鑒的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在立法模式方面。

表4 臺灣自由貿(mào)易港區(qū)、香港自由港與海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)比較

（一）制定《海南自由貿(mào)易港法》，專門規(guī)制海南自由貿(mào)易港

如前所述，臺灣地區(qū)采取了分立式立法模式，將自由貿(mào)易港區(qū)與出口加工區(qū)或其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)區(qū)別開來，專門加以規(guī)制，優(yōu)勢在于所調(diào)整的法律關(guān)系更加明確，具有較強(qiáng)的針對性。事實(shí)亦證明，在此種分立式立法模式的調(diào)控下，自由貿(mào)易港區(qū)的建設(shè)取得了顯著的業(yè)績。據(jù)統(tǒng)計(jì)，臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)建成后3年內(nèi)，總貨運(yùn)量從88.9萬噸增長到137.79萬噸，貿(mào)易總額由12.22億新臺幣增長至1，130億新臺幣（閆奕榮和黃梓衍，2018）。因此，臺灣地區(qū)的分立式立法模式可以被《海南自由貿(mào)易港法》移植。筆者支持專門為海南自由貿(mào)易港制定一部法律以實(shí)現(xiàn)最大的突破，真正實(shí)施貨物、資金和人員的出入自由。這意味著如果《海關(guān)法》與《海南自由貿(mào)易港法》產(chǎn)生沖突，特別法優(yōu)于統(tǒng)一法。由此看來，海南自由貿(mào)易港定位獨(dú)特，不具備可復(fù)制性，適宜專門的立法加以規(guī)制。

（二）構(gòu)建以行政法律規(guī)范為主，經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范為輔的法律體系

從目前學(xué)界討論的《海南自由貿(mào)易港法》草案來看，其調(diào)整范疇大于臺灣地區(qū)立法，涵蓋立法授權(quán)、貿(mào)易自由、港航開放、投資便利、離岸金融、多元化爭議解決機(jī)制等多項(xiàng)內(nèi)容。盡管如此，行政法規(guī)范和經(jīng)濟(jì)法規(guī)范仍是最核心的部分，在這方面可以吸收臺灣地區(qū)立法的精華。

1.行政管理倚重于行政法律規(guī)范

基于自由貿(mào)易港境內(nèi)關(guān)外的地位依賴于法律的授權(quán)，從港區(qū)的設(shè)置到運(yùn)營無不經(jīng)過公權(quán)力授權(quán)并接受監(jiān)管，均具有公共屬性。海南享有多大程度的行政管理權(quán)完全取決于《海南自由貿(mào)易港法》的授予。據(jù)此，《海南自由貿(mào)易港法》須從以下方面加以規(guī)制：

第一，具有自由貿(mào)易港功能的港口設(shè)置。首先，關(guān)于設(shè)置條件。海南自由貿(mào)易港較臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)具備特殊性，為全境設(shè)置自由貿(mào)易港，但自由貿(mào)易港仍應(yīng)以交通運(yùn)輸功能為設(shè)置基礎(chǔ)，如船舶的進(jìn)出、貨物的裝卸、旅客的上下船等功能所需設(shè)施要件仍亟待滿足。截至2016年底，海南省共有港口泊位147個(gè)，其中萬噸級以上深水泊位有65個(gè)，郵輪碼頭泊位有5個(gè)，主要港口貨物吞吐量增長到1.64億噸，集裝箱吞吐量增長到165.13萬標(biāo)箱（姬厚廷，2017）?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》明確具有自由貿(mào)易港功能的港口應(yīng)滿足何種條件是十分必要的，即港口的碼頭、泊位、經(jīng)營設(shè)施、倉儲場站等均應(yīng)滿足自由貿(mào)易港的交通運(yùn)輸功能需求。為達(dá)到這一目的，可借鑒臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置程序，由交通運(yùn)輸部對全島的空港和海港進(jìn)行綜合評估，而后出具建設(shè)的可行性報(bào)告書及營運(yùn)計(jì)劃。緣于海南自由貿(mào)易港已經(jīng)獲批，這些具體承載運(yùn)輸功能的港口無需再征求國家層面的批準(zhǔn)。

第二，自由貿(mào)易港內(nèi)企業(yè)的監(jiān)管。臺灣地區(qū)寬嚴(yán)相濟(jì)的管理模式值得《海南自由貿(mào)易港法》借鑒，表現(xiàn)為企業(yè)的設(shè)立和企業(yè)固定資產(chǎn)的變動較為嚴(yán)格，而企業(yè)的經(jīng)營監(jiān)管相對寬松。具體而言，企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)應(yīng)受監(jiān)管，防范資質(zhì)不良的企業(yè)進(jìn)駐港區(qū)；當(dāng)企業(yè)設(shè)立后，由于設(shè)立時(shí)實(shí)行許可制度保證了企業(yè)的資質(zhì)，企業(yè)在港內(nèi)的活動可實(shí)行寬松待遇，即企業(yè)在港內(nèi)經(jīng)營活動自由，可充分自主管理港內(nèi)事務(wù)。但企業(yè)的設(shè)備、貨棧及倉庫等固定資產(chǎn)數(shù)量和面積變動的再投資行為與經(jīng)營業(yè)務(wù)變更行為，仍須得到行政機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)方可進(jìn)行。

第三，海關(guān)對貨物流通的監(jiān)管?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》應(yīng)當(dāng)允許海關(guān)在保證貨物流通自由的前提下實(shí)行安全例外，具體而言可分為3個(gè)方面。一是海關(guān)對于貨物的準(zhǔn)入不加限制，僅將可能涉及公共安全的貨物明確列入限制入港或禁止入港情形，此舉可在保證貨物流通便利化的基礎(chǔ)上維系港區(qū)公共安全。二是貨物在臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)的交易向海關(guān)進(jìn)行備案后即可進(jìn)行。此種備案的目的在于防范走私、偷稅漏稅等違法犯罪活動，而非限制貨物的自由流通。此外，海關(guān)在保證企業(yè)正常自主經(jīng)營權(quán)的前提下，可采取專項(xiàng)活動，針對企業(yè)的賬目、貨物及倉庫進(jìn)行隨機(jī)查驗(yàn)，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為隨時(shí)給予嚴(yán)厲處罰。三是貨物運(yùn)出自由貿(mào)易港時(shí)的監(jiān)管。臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)根據(jù)貨物的去向?qū)嵭胁煌谋O(jiān)管模式，從而給予貨物不同的待遇。對此，《海南自由貿(mào)易港法》可借鑒如下：如果貨物運(yùn)往須繳納關(guān)稅的區(qū)域應(yīng)辦理報(bào)關(guān)手續(xù)并繳納關(guān)稅；如果貨物、設(shè)備、機(jī)器因維修、檢測與委托加工等情形臨時(shí)出境，則免繳納關(guān)稅，但前提是經(jīng)過海關(guān)批準(zhǔn)并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)返回自由貿(mào)易港內(nèi)，否則須補(bǔ)交關(guān)稅；如果貨物運(yùn)至國外或其他自由貿(mào)易港時(shí)，即使不存在關(guān)稅繳納環(huán)節(jié)，但仍處于海關(guān)的監(jiān)管下，需履行報(bào)關(guān)手續(xù)，經(jīng)海關(guān)回應(yīng)才可放行；如果運(yùn)往保稅區(qū)時(shí)，則僅須報(bào)關(guān)而無需繳納關(guān)稅。

2.港區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動亟需經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范調(diào)控

自由貿(mào)易港的基本屬性是貿(mào)易自由，據(jù)此衍生出投資便利和金融自由等特性。盡管如此，任何自由和便利均是相對的，一旦經(jīng)濟(jì)與市場失靈，仍需政府“看得見的手”進(jìn)行宏觀調(diào)控，需要經(jīng)濟(jì)法規(guī)范加以調(diào)控。因此，臺灣地區(qū)《管理?xiàng)l例》包含的財(cái)稅和金融兩部分的經(jīng)濟(jì)法規(guī)范可被借鑒。

其一，稅收減免。如前所述，臺灣地區(qū)立法減免稅收涵蓋流轉(zhuǎn)稅與企業(yè)所得稅兩種。對于前者，將其納入《海南自由貿(mào)易港法》順理成章、爭議不大，即免除貨物、供營運(yùn)機(jī)器及設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅、增值稅及消費(fèi)稅，除非上述物品流入須繳納關(guān)稅的地區(qū)。但后者則飽受質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，臺灣地區(qū)的豁免所得稅例外做法有其合理性，即選取某些特殊行業(yè)給予稅收減免，鼓勵和吸引企業(yè)進(jìn)駐，因此，海南自由貿(mào)易港既不能成為“稅收洼地”，也不能成為“稅收高地”?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》在原則上避免成為“稅收洼地”，但應(yīng)允許例外情形，即根據(jù)海南自由貿(mào)易港的實(shí)際，可以針對新能源、海洋經(jīng)濟(jì)和高科技方面的產(chǎn)業(yè)實(shí)行所得稅例外制度，給予適當(dāng)減免的待遇。

其二，離岸金融的風(fēng)險(xiǎn)防控。如前所述，臺灣地區(qū)主要從離岸金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、運(yùn)營兩方面進(jìn)行規(guī)制，旨在防范金融風(fēng)險(xiǎn)，防止影響在岸市場。《海南自由貿(mào)易港法》對此可加以借鑒，亦分為兩個(gè)方面。一是離岸金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入。臺灣地區(qū)僅經(jīng)行政許可的銀行分行可從事離岸金融業(yè)務(wù)，此舉旨在規(guī)避離岸金融機(jī)構(gòu)退出市場時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，原因在于，銀行的分行在經(jīng)營不善須退出市場時(shí)，總行可進(jìn)行善后處理，防止金融市場過度動蕩。對此，《海南自由貿(mào)易港法》應(yīng)加以借鑒，即離岸金融機(jī)構(gòu)在市場準(zhǔn)入前應(yīng)受到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的遴選，僅限銀行分行可開展離岸金融業(yè)務(wù)，原因在于總行在分行喪失償債能力時(shí)可進(jìn)行善后處理。二是金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入離岸金融市場運(yùn)營時(shí)的監(jiān)管，主要為對離岸金融市場內(nèi)交易貨幣的限制。臺灣地區(qū)將新臺幣明確排除在離岸金融市場的交易貨幣之外，具體而言，當(dāng)國際金融分行的交易及匯兌涉及到新臺幣時(shí)，則須經(jīng)臺灣地區(qū)銀行主管部門核準(zhǔn)。這意味著臺灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)與大多數(shù)離岸金融市場做法一致，并未開放資本項(xiàng)下的本外幣自由兌換。此舉可有效防范離岸金融市場的波動輻射在岸金融，但缺陷亦顯而易見，即不利于本地貨幣在國際貨幣體系中的發(fā)展與國際化進(jìn)程（王淑敏和陳曉，2018）。對于上述做法，海南自由貿(mào)易港是否應(yīng)加以借鑒呢？立足于中國國情，海南具備地理隔離與建設(shè)離岸金融的優(yōu)勢，可作為人民幣離岸交易的平臺。因此，建議《海南自由貿(mào)易港法》允許人民幣作為離岸交易的貨幣。

五、結(jié)語

作為自由貿(mào)易港區(qū)分立式立法模式的典型，中國臺灣地區(qū)的立法模式值得借鑒，以此構(gòu)建海南自由貿(mào)易港的法治保障。對此，《海南自由貿(mào)易港法》亦采用了分立式立法模式，并且較臺灣地區(qū)更有特色，法律的調(diào)整范圍為海南全島，而非僅限于某些空港或海港之類的狹窄區(qū)域。在這一分立式立法模式的規(guī)制下，基于自由貿(mào)易港的公共屬性，行政法規(guī)范應(yīng)作為主體規(guī)制海南自由貿(mào)易港的行政管理活動。具體而言，一是海南自由貿(mào)易港的設(shè)置。自由貿(mào)易港的基礎(chǔ)功能為交通運(yùn)輸功能，盡管海南自由貿(mào)易港為全島設(shè)置，但并非所有港口均滿足這一條件，因此在《海南自由貿(mào)易港法》中明確具有自由貿(mào)易港功能的港口應(yīng)滿足何種設(shè)置條件與設(shè)置程序是十分必要的。二是針對企業(yè)的監(jiān)管。當(dāng)企業(yè)設(shè)立時(shí)，應(yīng)對企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管。正因上述較為嚴(yán)格的設(shè)立模式保障了企業(yè)的資質(zhì)，因此允許企業(yè)在區(qū)內(nèi)自主管理、自主經(jīng)營。除此之外，為保證企業(yè)的運(yùn)營與發(fā)展符合自由貿(mào)易港的設(shè)立目的，企業(yè)固定資產(chǎn)與經(jīng)營業(yè)務(wù)變動仍需批準(zhǔn)才可進(jìn)行。三是針對貨物的監(jiān)管。海南自由貿(mào)易港海關(guān)的核心制度就是對貨物的不同活動進(jìn)行識別，從而實(shí)行不同的監(jiān)管模式，以實(shí)現(xiàn)通關(guān)便利化目的，基于此，貨物運(yùn)進(jìn)自由貿(mào)易港時(shí)，除非關(guān)涉公共安全，否則不予限制；貨物進(jìn)入自由貿(mào)易港后，則采取備案方式對其進(jìn)行有限監(jiān)管；貨物運(yùn)出自由貿(mào)易港時(shí)，無須征收關(guān)稅，除非運(yùn)至須繳納關(guān)稅的區(qū)域；但基于貿(mào)易安全考慮，上述環(huán)節(jié)仍須執(zhí)行報(bào)關(guān)手續(xù)。此外，經(jīng)濟(jì)法規(guī)范亦不可或缺。在稅收方面，基于境內(nèi)關(guān)外地位，海南自由貿(mào)易港應(yīng)豁免貨物的進(jìn)口關(guān)稅、增值稅與消費(fèi)稅，原則上亦不可豁免企業(yè)所得稅，但允許例外情形，即可以針對新能源、海洋經(jīng)濟(jì)和高科技方面的產(chǎn)業(yè)實(shí)行所得稅例外制度，給予適當(dāng)減免的待遇。在離岸金融方面，海南自由貿(mào)易港可作為人民幣國際化的平臺，但應(yīng)恪守離岸市場與在岸市場隔離，并且保證金融市場穩(wěn)定的基本原則。